理解減稅降費(fèi)政策

楊志勇

2022年，穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，中國繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策。減稅降費(fèi)繼續(xù)在其中扮演重要角色。理解減稅降費(fèi)政策，是落實(shí)好減稅降費(fèi)政策的前提。各項(xiàng)積極財(cái)政政策舉措中，減稅降費(fèi)政策最有利于市場主體的成長。減稅降費(fèi)需要根據(jù)情況不斷進(jìn)行優(yōu)化，2 0 2 2 年強(qiáng)調(diào)減稅退稅就是方案優(yōu)化的選擇。減稅降費(fèi)需要有充分的政府財(cái)力保障，這進(jìn)一步要求加快財(cái)政體制改革，特別是省以下財(cái)政體制改革。減稅降費(fèi)已取得一些經(jīng)驗(yàn)，為更好發(fā)揮減稅降費(fèi)的作用，還需要進(jìn)一步優(yōu)化其他公共政策。

減稅降費(fèi)最有利于市場主體的成長

為什么減稅降費(fèi)可以在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，在“六穩(wěn)”“六保”工作任務(wù)的落實(shí)完成中發(fā)揮如此重要的作用？

對經(jīng)濟(jì)政策效果的評估需要理論和實(shí)踐依據(jù)支持。積極財(cái)政政策可以采取不同的實(shí)施方式。具體政策方式的選擇需要充分考慮政策的效果。一項(xiàng)政策效果如何，要看政策覆蓋對象的反應(yīng)。

減稅降費(fèi)政策受到市場主體的普遍歡迎，是因?yàn)槭袌鲋黧w對于減稅降費(fèi)政策的獲得感更強(qiáng)。作一個(gè)簡單的比較，為了解決市場主體的困難問題，可供選擇的宏觀支持政策包括大規(guī)模投資、發(fā)放消費(fèi)券和減稅降費(fèi)。這是一道選擇題，經(jīng)營者多選擇減稅降費(fèi)。減稅降費(fèi)在三個(gè)選擇項(xiàng)中脫穎而出，并不是政府安排的結(jié)果，而是企業(yè)的選擇，是市場主體的選擇。這進(jìn)一步說明減稅降費(fèi)政策對市場主體是最有利的政策。

其中的緣由，并不難明白。政府大規(guī)模投資直接刺激經(jīng)濟(jì)，在積極財(cái)政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中同樣有重要作用，但只有在這一投資鏈條上的企業(yè)和市場主體才能從中受益。也就是說，市場主體必須參與政府投資項(xiàng)目才能從中受益。政府發(fā)放消費(fèi)券也有類似問題，發(fā)放消費(fèi)券，直接惠及消費(fèi)者，只有那些所提供的商品和服務(wù)為消費(fèi)者所消費(fèi)的市場主體，才能間接受益。再考慮到各地不同的消費(fèi)券發(fā)放途徑，市場主體受益的感受度可能不夠充分。減稅降費(fèi)則不同，減稅降費(fèi)特別是大規(guī)模的減稅降費(fèi)，只要符合條件，企業(yè)和市場主體都可以直接從中受益，作用最直接、最公平、最有效。正因如此，大規(guī)模減稅降費(fèi)政策才得到經(jīng)營者的支持，得到企業(yè)家的支持。正因?yàn)槿绱?，減稅降費(fèi)是最有利市場主體成長的積極財(cái)政政策。從調(diào)動(dòng)市場主體的積極性，促進(jìn)市場主體成長，激發(fā)市場活力的目標(biāo)入手，減稅降費(fèi)確實(shí)是一種具有特殊優(yōu)勢的積極財(cái)政政策。

減稅減的是真金白銀，是讓市場主體普遍受益的政策。減稅覆蓋面廣，所涉及的稅種不僅有增值稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅，“六稅兩費(fèi)”（包括資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅（不含證券交易印花稅）、耕地占用稅和教育費(fèi)附加、地方教育附加）的減免，還有其他稅費(fèi)。任何一個(gè)市場主體只要在經(jīng)營，基本上都可以享受到減稅降費(fèi)的好處。而且，減稅降費(fèi)的力度總體上在加大，不少階段性減稅降費(fèi)政策到期后延續(xù)且得到優(yōu)化。這樣，減稅效果總體上是值得充分肯定的。

減稅降費(fèi)肯定直接減少政府收入，但風(fēng)物長宜放眼量。以減稅為導(dǎo)向的增值稅改革，自2013年以來累計(jì)減稅8.7萬億元，但財(cái)政收入從當(dāng)年的約11萬億元到2021年突破20萬億元，財(cái)政收入幾近翻番。這說明評價(jià)減稅降費(fèi)的政策效果，不能鼠目寸光，而要把眼光放長遠(yuǎn)。事實(shí)上，政府之所以能在一定程度上彌補(bǔ)市場失靈，更好地發(fā)揮作用，就是因?yàn)檎梢詮拈L計(jì)議。道理是簡單的，就看要不要去做以及如何去做。減稅降費(fèi)是政府在幫助市場主體克服困難，在此過程中政府肯定要克服種種困難，包括過緊日子，但最終會(huì)換來更多的收入。事實(shí)上，新增市場主體所納的稅收收入已經(jīng)超過所減的稅，這讓減稅降費(fèi)政策有了充足的底氣?；钌氖聦?shí)告訴我們接下來應(yīng)該怎么做。放水養(yǎng)魚，水多魚多，水深魚大，涵養(yǎng)水源就是在涵養(yǎng)稅源，市場主體過得好了，整個(gè)社會(huì)才會(huì)更好。

當(dāng)然，我們也不能否定其他積極財(cái)政政策措施的重要作用。事實(shí)上，減稅降費(fèi)是政府收入側(cè)的積極財(cái)政政策，支出側(cè)的積極財(cái)政政策的作用也不可輕視。2022年，專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模按照3.65萬億元安排，與2021年持平?？紤]到2021年專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度上的統(tǒng)籌以及在年底和2022年初形成實(shí)物工作量這一因素，2022年專項(xiàng)債投資可用資金遠(yuǎn)超過3.65萬億元。這清晰地表明專項(xiàng)債投資在積極財(cái)政政策中的重要地位，也說明減稅降費(fèi)政策是在與專項(xiàng)債投資等積極財(cái)政政策共同發(fā)揮作用。

減稅退稅安排是在優(yōu)化減稅降費(fèi)政策

任何政策都需要不斷優(yōu)化，否則政策效力難免遞減。減稅降費(fèi)同樣如此。減稅降費(fèi)政策力度，是減稅降費(fèi)政策效力發(fā)揮的要求。超過預(yù)期的政策力度，政策效果更好。

2022年規(guī)模約2.5萬億元的減稅退稅政策，規(guī)模之大遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出市場預(yù)期，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)作用大大超過四平八穩(wěn)的常規(guī)政策。增值稅留抵稅退約1.5萬億元，所涉的納稅人數(shù)量多，所涉的稅收收入不僅包括增量，而且涉及存量，特別是存量留抵退稅，對于市場主體來說，獲得感更強(qiáng)。2022年增值稅留抵退稅值得大書特書，一方面它是減稅降費(fèi)的重要內(nèi)容，屬于經(jīng)濟(jì)政策，另一方面它又可以促進(jìn)現(xiàn)代增值稅制度的完善，屬于稅制改革，充分體現(xiàn)財(cái)政政策與財(cái)稅改革的有機(jī)協(xié)調(diào)。增值稅留抵退稅力度大，可以大大增加市場主體的現(xiàn)金流，對于制造業(yè)企業(yè)來說特別有利，其他行業(yè)企業(yè)也可以從中受益，這是一項(xiàng)市場主體普遍受益的政策。增值稅留抵退稅，對于擴(kuò)大企業(yè)投資是有利的。在留抵退稅之前，企業(yè)如果沒有對應(yīng)的銷售入賬，必要的投資和購入，可能都會(huì)縮手縮腳，因?yàn)樯婕霸鲋刀愘Y金的占用。如今，有了留抵退稅，企業(yè)即使沒有對應(yīng)的銷售入賬，也敢放手去干。其效果可以歸結(jié)為三個(gè)方面：第一，對投資和購入的企業(yè)有利，企業(yè)行為可以不用考慮稅制因素。第二，對于提供商品和服務(wù)的企業(yè)有利，從而進(jìn)一步擴(kuò)大銷售，做大市場。第三，增值稅的中性作用可以得到更充分的發(fā)揮。增值稅留抵占用企業(yè)資金，在一定程度上影響了增值稅中性作用的發(fā)揮，讓稅收對經(jīng)濟(jì)的扭曲性增強(qiáng)，從而損害經(jīng)濟(jì)效率。有鑒于此，增值稅留抵退稅不僅僅是促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政策，更是一項(xiàng)有利于釋放市場活力的經(jīng)濟(jì)政策。

增值稅留抵退稅對象優(yōu)先保證小微企業(yè)，這是根據(jù)現(xiàn)實(shí)所作出的選擇。小微企業(yè)應(yīng)對經(jīng)濟(jì)困難的能力本來就較弱。2022年3月，新冠肺炎疫情散點(diǎn)多發(fā)，俄烏沖突帶來更多的國際不確定性因素，超預(yù)期的非經(jīng)濟(jì)因素，讓市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境變得更加復(fù)雜，受到的挑戰(zhàn)也更多，小微企業(yè)的困難因此更多，資金也最緊張。宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定最主要的指標(biāo)是就業(yè)和物價(jià)穩(wěn)定。充分就業(yè)，社會(huì)才能穩(wěn)定。小微企業(yè)在保就業(yè)、穩(wěn)就業(yè)以及促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定上有特殊作用，退稅優(yōu)先安排小微企業(yè)是適當(dāng)?shù)摹６?，增值稅留抵退稅政策要求?月底之前把小微企業(yè)的留抵稅額一次性推到位，對小微企業(yè)的增量留抵退稅逐月解決。從政策的執(zhí)行來看，增值稅留抵退稅政策正以加速度推行，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急政策效果的最大化。

增值稅留抵退稅是及時(shí)雨，來得快，因此廣受歡迎。退稅效果要充分展現(xiàn)出來，就必須進(jìn)一步優(yōu)化退稅方案。承諾全面解決先進(jìn)制造業(yè)、科研和技術(shù)服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、電力燃?xì)?、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)留抵退稅額在年內(nèi)全面解決，對于這些重點(diǎn)行業(yè)的發(fā)展是極其有利的。考慮到重點(diǎn)行業(yè)對于創(chuàng)新發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的完整以及經(jīng)濟(jì)安全的重要作用，優(yōu)先安排退稅的意義大大超越一般意義上的解決企業(yè)困難問題。

增值稅留抵退稅不同于一般意義上的退稅，需要區(qū)分存量退稅和增量退稅。存量退稅對財(cái)政資金的保障要求與增量退稅不太一樣。當(dāng)年增量退稅用的是當(dāng)年的收入，存量退稅所涉財(cái)政資金已經(jīng)在預(yù)算中安排使用，往往需要額外籌措財(cái)力。這是進(jìn)一步做好留抵退稅政策中需要注意的。

不同行業(yè)的市場主體對留抵退稅政策的需求程度不同。制造業(yè)留抵退稅所占資金較多，服務(wù)業(yè)所占資金較少。辦理留抵退稅勢必涉及征納雙方資源的動(dòng)用。為更好地落實(shí)政策，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)市場主體導(dǎo)向，讓符合退稅條件的市場主體自行選擇是否享受留抵退稅。對于新辦企業(yè)的留抵退稅訴求，也應(yīng)有更接地氣的優(yōu)化方案。

退稅和減稅、免稅、緩稅也不一樣，需要注意不同政策的不同作用范圍和作用力度。不同方式的稅收優(yōu)惠政策，對短期和中長期的財(cái)政收入影響不同，對市場主體的影響不同，影響特定時(shí)間段的現(xiàn)金流與永久的現(xiàn)金流。此外，階段性減稅與制度性減稅的影響也不一樣。緩稅，更多的是給市場主體紓困，給市場主體提供資金救急。

減稅降費(fèi)必須有充分的政府財(cái)力保障

減稅降費(fèi)最終會(huì)換來市場主體的成長，會(huì)換來稅源的更加豐富，但這可能需要一定的時(shí)間。短期內(nèi)，減稅降費(fèi)往往意味著政府收入的讓與。如果沒有充分的政府財(cái)力保障，那么減稅降費(fèi)就會(huì)影響正常的財(cái)政運(yùn)行，影響減稅降費(fèi)政策的落實(shí)，進(jìn)而影響政府的公信力。因此，減稅降費(fèi)必須建立在充分的政府財(cái)力保障基礎(chǔ)上。政府做好財(cái)力統(tǒng)籌，可以更好地發(fā)揮制度的特殊優(yōu)勢，集中力量辦大事，把減稅降費(fèi)政策落實(shí)好。

2022年，2.5萬億元的減稅退稅中約1.5萬億元是增值稅留抵退稅。增值稅收入中央和地方分享體制下，地方財(cái)政勢必要承擔(dān)相當(dāng)比例的退稅資金?？紤]到地方財(cái)政的困難，中央財(cái)政在減稅降費(fèi)中發(fā)揮了更為重要的作用。2022年中央對地方轉(zhuǎn)移支付增幅預(yù)計(jì)高達(dá)18%，達(dá)到9.8萬億元，而且退稅直達(dá)企業(yè)，對基層補(bǔ)助直達(dá)市縣基層。可以說，中央財(cái)政“托起”退稅的重?fù)?dān)。當(dāng)然，中央財(cái)政并不是那么充裕。統(tǒng)籌政府財(cái)力，包括中國人民銀行上繳多年積存利潤、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定基金、專營機(jī)構(gòu)上繳利潤等，讓減稅退稅有更充足的資金。千方百計(jì)擴(kuò)大減稅退稅規(guī)模，體現(xiàn)的是政府的擔(dān)當(dāng)，體現(xiàn)中央財(cái)政在落實(shí)積極財(cái)政政策中的積極有為。

作為大國，中央財(cái)政本級支出比例不能太低，否則容易影響中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。這幾年，中央本級支出比例不僅沒有升高，反而有所下降。這是值得注意的。減稅降費(fèi)受到市場主體的普遍歡迎，但也要考慮可持續(xù)性。一方面市場主體和社會(huì)大眾對公共服務(wù)有更高的要求，不僅所需求的公共服務(wù)的范圍在擴(kuò)大，而且對公共服務(wù)的品質(zhì)改善有更多要求，這意味著更多的財(cái)政支出需求，在這種背景下，減稅降費(fèi)必須有一定的限度。作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的減稅降費(fèi)，勢必因時(shí)因勢而變，不可能長期持續(xù)地保持較大規(guī)模的新增減稅降費(fèi)。現(xiàn)在已經(jīng)到了為宏觀稅負(fù)適當(dāng)穩(wěn)定采取有效措施的時(shí)候了。

在解決應(yīng)急問題的同時(shí)，政府間財(cái)政關(guān)系改革需要加快進(jìn)行，以形成更加合理的事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配的財(cái)政體制，在進(jìn)一步規(guī)范中央和省級財(cái)政關(guān)系的條件下，加快完善省以下財(cái)政體制，讓省以下各級財(cái)政能夠在公共服務(wù)的提供，以及各項(xiàng)政策的落實(shí)中更好地發(fā)揮作用。減稅降費(fèi)提供了一個(gè)契機(jī)，也進(jìn)一步說明加快省以下財(cái)政體制改革的迫切性。省以下不合理的所謂財(cái)政競爭，亟待進(jìn)一步規(guī)范。這些所謂財(cái)政競爭，看似“慷慨”的同時(shí)，其實(shí)是在毀壞國家財(cái)力的根基，是在破壞全國統(tǒng)一市場的形成，顯然也不利于市場主體的真正成長。

減稅降費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)及進(jìn)一步發(fā)揮作用還需優(yōu)化其他公共政策

（一）減稅降費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)

從財(cái)政政策原理上看，減稅降費(fèi)旨在通過減少政府收入，擴(kuò)大有效需求，從而促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。減稅降費(fèi)政策落實(shí)中至少有以下五點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注：第一，合適的減稅降費(fèi)力度，才可能更好地實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)的政策目標(biāo)。2017年以來，減稅降費(fèi)規(guī)模總體上趨于擴(kuò)大（除2021年縮小外），更好地促進(jìn)國內(nèi)外復(fù)雜形勢下宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的要求。第二，不斷優(yōu)化的減稅降費(fèi)內(nèi)容，才可能讓減稅降費(fèi)政策效力更好地得到釋放。減稅降費(fèi)的具體內(nèi)容，需要因時(shí)因勢而變，才能更有針對性。第三，減稅降費(fèi)政策，最重要的目標(biāo)是激發(fā)市場活力。減稅降費(fèi)規(guī)模再大，與市場上的資金相比，數(shù)額也是小的，因此，關(guān)鍵是激活市場。在促進(jìn)民間投資上，減稅降費(fèi)還應(yīng)更有針對性。第四，減稅降費(fèi)不僅僅是政策，而且還有許多屬于稅費(fèi)改革的內(nèi)容，體現(xiàn)政策調(diào)整與制度改革的有機(jī)協(xié)調(diào)。第五，減稅降費(fèi)需要加快建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理，更好地統(tǒng)籌政府財(cái)力。

（二）其他公共政策的優(yōu)化

最近，社會(huì)上有一種減稅政策無用論的觀點(diǎn)在流行，大意是市場主體經(jīng)營困難，沒有收入，減稅政策因此無效。對此，我們必須做出回應(yīng)，做好相關(guān)輿論引導(dǎo)工作。減稅政策有效與否，不是僅僅以個(gè)案就可以說明清楚的，因?yàn)槲覀兒苋菀渍业綗o數(shù)的從減稅中受益的企業(yè)，減稅增加了它們的現(xiàn)金流，幫助它們渡過難關(guān)。

如何看待減稅效果？減稅效果如何才能充分體現(xiàn)？少數(shù)市場主體認(rèn)為減稅政策效果不佳，是錯(cuò)誤理解減稅政策的結(jié)果。產(chǎn)生這種誤解的原因主要有二：第一，市場主體的個(gè)體差異。減稅讓市場主體受益，但不同市場主體的具體經(jīng)營情況不一樣，所能享受到減稅收益各不相同，這樣對減稅效果的認(rèn)識就可能產(chǎn)生偏差。第二，不同市場主體對減稅效果有不準(zhǔn)確的認(rèn)識，錯(cuò)以為減稅可以解決市場主體經(jīng)營中的所有問題。實(shí)際上，在任何時(shí)候，減稅都不能代替市場主體在業(yè)務(wù)經(jīng)營中的重要性。退一步說，即使政府未征收一分稅，也不是所有市場主體都能經(jīng)營得好。在市場經(jīng)濟(jì)中，市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，考驗(yàn)的是市場主體的競爭力。

少數(shù)市場主體對于減稅效果的誤解也提醒我們需要進(jìn)一步做好一些工作，讓市場主體的經(jīng)營環(huán)境得到更大改善，從而更好地促進(jìn)市場繁榮，促進(jìn)“六穩(wěn)”“六保”工作任務(wù)的落實(shí)完成。第一，少數(shù)市場主體所遇到的部分經(jīng)營問題，可以通過進(jìn)一步優(yōu)化疫情防控政策可以得到解決。“一刀切”政策確實(shí)讓部分行業(yè)無法開展經(jīng)營活動(dòng)，從而讓只從事單一行業(yè)的市場主體面對尤其嚴(yán)重的困難。突出疫情精準(zhǔn)防控，讓這類市場主體（主要是與人群聚集相關(guān)的從事服務(wù)業(yè)的市場主體）有適當(dāng)?shù)慕?jīng)營機(jī)會(huì)。聚集的人群如果均來自低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，或本來就容易聚集在一起的同一單位（機(jī)構(gòu)）的員工，而不是流動(dòng)性強(qiáng)的人群，那么為這樣的客人提供服務(wù)，疫情防控風(fēng)險(xiǎn)是可控的。如果再輔以相關(guān)的技術(shù)手段，如易于操作的抗原檢測，從而可以低成本識別聚集人群的潛在風(fēng)險(xiǎn)，那么疫情防控就可以更加精準(zhǔn)。同時(shí)，根據(jù)病毒變異的規(guī)律，更精準(zhǔn)地制定防疫政策。第二，公共政策的設(shè)計(jì)與出臺，不僅要考慮市場主體的普遍感受，還要特別注意帶有一定共性的少數(shù)市場主體的反應(yīng)，從而不斷優(yōu)化公共政策。減稅效果以及公共政策效果的體現(xiàn)，最終需要靠市場活力的釋放。未來在評估減稅政策效果時(shí)，可以適當(dāng)增加釋放市場活力績效評價(jià)的權(quán)重。第三，進(jìn)一步做好公共政策的推廣工作。公共政策再好，也不能替代市場主體的工作。這是公共政策、包括減稅政策的局限性所決定的。這一點(diǎn)在政策推廣中也應(yīng)注意，否則容易造成政策萬能的誤會(huì)，不利于政策效果的釋放。