國土空間規(guī)劃的功能定位與實施策略

陳樂

（忻州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計院有限責任公司，山西忻州 034000）

0 引言

科學合理的國土空間規(guī)劃既能優(yōu)化空間開發(fā)與土地的保護模式，又能有效控制國土空間的使用促進土地綜合整治、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)是一種有效的空間管理方式?？臻g規(guī)劃在實施過程中，要求“統(tǒng)一底圖、底數(shù)、底線”。在實踐中還要與新的要求進行結(jié)合，實現(xiàn)對國土空間規(guī)劃的強化，這樣可以實現(xiàn)對各個不同專項規(guī)劃的有效指導(dǎo)和約束。

1 國土空間概述

國土空間是一個民族賴以生存和發(fā)展的重要資源，也是生態(tài)文明的重要載體。改革開放后我國國土空間的發(fā)展和利用已有了長足的進步，但也存在著資源環(huán)境約束日趨嚴格、資源環(huán)境約束日趨嚴格等問題。目前國土空間管理能力的發(fā)展滯后于國土環(huán)境的急劇變化國土資源供給總體短缺和國土開發(fā)利用效率低下與人們的生產(chǎn)和生活空間需求不斷增加的矛盾十分突出。我國要推動生態(tài)文明建設(shè)必須建立完整的國土空間管理制度和提高我國的空間管理水平和效能加快國土資源的開發(fā)利用方式。我國要構(gòu)建健全的國土空間管理體制必須進行統(tǒng)一的調(diào)查以“多規(guī)合一”為根本，以使用控制為規(guī)范，以審批為手段，以法律為保障。

2 國土空間規(guī)劃的重要性

國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排。構(gòu)建科學合理的國土空間規(guī)劃體系及國土空間開發(fā)保護格局，綜合考慮耕地、生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)發(fā)展等因素，科學布局“三生”空間，是推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措。

3 建立國土空間規(guī)劃體系的主要意義

3.1 解決現(xiàn)實矛盾

解決現(xiàn)有各類規(guī)劃沖突，底圖、底數(shù)不一致等問題。

3.2 建設(shè)生態(tài)文明

新的國土空間規(guī)劃體系體現(xiàn)了以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的導(dǎo)向，以促進可持續(xù)發(fā)展為目標，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，建設(shè)美麗中國。

3.3 以人民為中心

新的國土空間規(guī)劃體系體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，從生產(chǎn)、生活、生態(tài)方面進行合理布局，推動形成山清水秀的生態(tài)格局，基礎(chǔ)設(shè)施完善的生活格局，滿足人民群眾對美好生活的向往。

4 國土空間規(guī)劃的功能定位

4.1 整體定位

國土空間規(guī)劃是指國土資源的開發(fā)、保護、治理等綜合利用的綜合規(guī)劃，以達到我國的治理目標和促進社會發(fā)展和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。國土空間總體規(guī)劃的基本特征是戰(zhàn)略與基礎(chǔ)性它的內(nèi)容與開發(fā)利用、生態(tài)保護與管理策略對相關(guān)活動的開展具有指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵是指在我國土地資源保護、開發(fā)我國土地資源、管理土地資源等方面的指針。國土規(guī)劃的整體定位能夠促進規(guī)劃的順利實施包括對國土空間的開發(fā)利用、保護與治理等方面的政策對國土空間的規(guī)劃起到了一定的推動作用，同時也起到了一定的管理和控制作用[1]。

4.2 規(guī)劃功能

國土空間規(guī)劃的重要作用在于推進區(qū)域職能體系的建設(shè)健全職能分區(qū)體系更好的保證國土資源的約束與戰(zhàn)略和保證規(guī)劃在實際開發(fā)中的有效性。通過科學的規(guī)劃可以更好地協(xié)調(diào)人口、城市布局和用地使用，從而促進城市的不同空間功能得到充分的發(fā)揮。在國土管理中合理的規(guī)劃是一項重要的工作它可以更好的保護特定的土地，也可以為我們的土地利用提供一個更好的基礎(chǔ)[2]。

5 現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃存在的問題

5.1 各類規(guī)劃繁雜，互相協(xié)調(diào)性較差

由于我國長期缺乏對空間規(guī)劃的統(tǒng)一指引，社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護各為體系各種規(guī)劃職能混亂不堪，在國家和省級層面，逐漸形成城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃三足鼎立的局面。主體功能區(qū)的規(guī)劃強調(diào)了區(qū)域發(fā)展的整體要求并根據(jù)功能分區(qū)的特點確定了相應(yīng)的工作重點和戰(zhàn)略性的空間布局，并在宏觀上起到了很大的指導(dǎo)和約束力，它的優(yōu)點以戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性為主導(dǎo)體現(xiàn)了政府的宏觀政策，但是主要功能區(qū)的規(guī)劃指標沒有落實到具體的項目中，而且在空間上的指導(dǎo)性不強缺少實施的支撐。土地利用總體規(guī)劃的優(yōu)勢對耕地保護特別是基本耕地和建設(shè)用地指標起到了很好的控制作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容包括：城市規(guī)劃和農(nóng)村規(guī)劃。城市規(guī)劃包括總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，詳細規(guī)劃又一分為二，分別為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃從時間、空間和手段三個方面優(yōu)化城鄉(xiāng)決定城市的類型、規(guī)模和發(fā)展方向?qū)?yōu)化城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)土地規(guī)劃具有重要作用。

雖然各類規(guī)劃在各部門的職能范圍內(nèi)起到良好的作用，可以指導(dǎo)各自部門的工作，但各類規(guī)劃互相之間缺乏銜接，導(dǎo)致出現(xiàn)了規(guī)劃職能不清、規(guī)劃內(nèi)容沖突、規(guī)劃資源浪費等問題，“規(guī)劃沖突”容易導(dǎo)致國土資源浪費，將“山水林田湖草冰沙”生命共同體進行人為的切割，不利于生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理高效布局。二是各類規(guī)劃的審批流程繁雜，審批周期過長，“馬拉松式審批”時有發(fā)生。三是地方規(guī)劃朝令夕改，跟隨著政府的換屆，城市的發(fā)展側(cè)重點也隨之改變，導(dǎo)致“一屆政府，一屆規(guī)劃”的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，規(guī)劃權(quán)威性、穩(wěn)定性不夠。因此需要迫切對國土資源進行統(tǒng)一的規(guī)劃、管理，從而使規(guī)劃職能劃分更加清晰，以便提高行政管理的質(zhì)量和效率。

5.2 各類規(guī)劃編制規(guī)范不統(tǒng)一

各類規(guī)劃編制底圖、底數(shù)不統(tǒng)一，側(cè)重點不同，統(tǒng)計方法及統(tǒng)計口徑不一致。如發(fā)改委的社會發(fā)展規(guī)劃是根據(jù)國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀要求，按照國家的戰(zhàn)略部署，提出社會各項事業(yè)發(fā)展目標，是指導(dǎo)社會各項事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)。國土部門的土地利用規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)相關(guān)政策要求和當?shù)噩F(xiàn)實條件在空間、時間上對土地的開發(fā)、利用、治理、保護提出的統(tǒng)籌安排，強調(diào)的是土地資源的開發(fā)保護。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃是從時間、空間和手段三個方面優(yōu)化城鄉(xiāng)決定城市的類型、規(guī)模和發(fā)展方向?qū)?yōu)化城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)土地規(guī)劃具有重要作用。其側(cè)重點是注重城鄉(xiāng)的發(fā)展建設(shè)。各類規(guī)劃均注重自身關(guān)注方向，缺乏溝通，由于統(tǒng)計方法及統(tǒng)計口徑不一致，導(dǎo)致各類規(guī)劃出現(xiàn)編制技術(shù)路線不同，規(guī)劃底數(shù)、底圖不一至，規(guī)劃期限不統(tǒng)一，產(chǎn)生重疊沖突，導(dǎo)致規(guī)劃在實施過程中與規(guī)劃編制不一致，演變成“兩張皮”現(xiàn)象[3]。下一步國土空間規(guī)劃要構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系”，避免“兩張皮”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

5.3 國土空間規(guī)劃實施體系有待完善

我國的國土空間規(guī)劃實施體系目前還未形成完善。無論在形式、內(nèi)容上都存在許多缺陷。與國外相比，我國的空間規(guī)劃實施法律體系仍接近于空白狀態(tài)，規(guī)劃實施與法律管理體系有待健全。目前，我國在規(guī)劃層面，基本都是圍繞編制、實施和監(jiān)督三種機制來執(zhí)行的，這明顯缺乏科學的決策，評估和制約體系，公眾的參與力度明顯落后。長此以往，廣大民眾對規(guī)劃內(nèi)容，規(guī)劃體系了解不徹底，只會帶來更為嚴重的后果。因此，我國應(yīng)積極建立并完善空間規(guī)劃體系制度，同時也尋找一條適應(yīng)我國目前社會發(fā)展主路線的國土空間規(guī)劃改革道路，進而促進規(guī)劃的有效發(fā)展[4]。

6 國土空間規(guī)劃的實施策略

6.1 建立完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺

堅持共建共享原則，建設(shè)完善的國土空間基礎(chǔ)信息資源管理與服務(wù)體系，形成統(tǒng)一、全面、準確的自然資源一體化數(shù)據(jù)集，為自然資源調(diào)查監(jiān)測、監(jiān)管分析和政務(wù)服務(wù)等應(yīng)用體系提供數(shù)據(jù)支撐。整合集成遙感影像、DEM、三維實體等自然資源和國土空間相關(guān)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)二三維一體化的多維數(shù)據(jù)管理。

建成上下貫通、部門聯(lián)動、可靠性強的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，形成國家、省、市級平臺對接，全面實現(xiàn)縱向貫通，推進與其他部門信息平臺的橫向聯(lián)通和數(shù)據(jù)共享。

6.2 全面構(gòu)建全區(qū)國土空間規(guī)劃“一張圖”

以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，整合現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和信息，形成坐標體系一致、邊界吻合、縱向貫通的一張底圖。將各級國土空間規(guī)劃成果入庫匯總，形成以一張底圖為基礎(chǔ)，覆蓋全國、信息全面、深度融合、動態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的全國職能國土空間規(guī)劃“一張圖”。

6.3 建立規(guī)劃定期評估公開機制

建立規(guī)劃定期評估公開機制，規(guī)劃評估形成“一年一體檢、五年一評估”的評估機制，年度體檢成果作為國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督考核和下一年度實施計劃編制的主要依據(jù)。結(jié)合體檢評估結(jié)果，開展規(guī)劃動態(tài)維護。根據(jù)國土空間規(guī)劃實施體檢評估結(jié)果進行動態(tài)調(diào)整，動態(tài)維護近期建設(shè)規(guī)劃和年度設(shè)施計劃，以保證國土空間總體規(guī)劃確定的各類約束性指標得到落實，并對規(guī)劃實施工作進行反饋和修正。根據(jù)五年評估結(jié)果，可根據(jù)需要適時進行國土空間規(guī)劃修改或動態(tài)調(diào)整完善。

6.4 制定可實施、可考核的指標體系

結(jié)合我國實際情況，以新的發(fā)展理念，對標國際一流標準，統(tǒng)籌各類規(guī)劃目標和指標，初步建立我國的發(fā)展指標體系，并以此制定規(guī)劃實施評估指標體系，按年度對發(fā)展目標進程進行評估，強化對資源總量和利用效率、空間管控底線的管控。實施指標體系定期動態(tài)管理，監(jiān)測國土空間綜合發(fā)展運行情況。

據(jù)指標體系，實時采集多源數(shù)據(jù)，聚焦各類管控邊界、約束性指標等內(nèi)容，對國土空間保護和開發(fā)利用行為進行動態(tài)監(jiān)測，將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督查內(nèi)容。應(yīng)用多源大數(shù)據(jù)和新技術(shù)，定期科學評估規(guī)劃實施情況，對國土空間規(guī)劃實施中違反開發(fā)保護邊界及保護要求的情況，或有突破約束性指標風險的情況及時預(yù)警，做到全面監(jiān)測、定期評估和及時預(yù)警，結(jié)合國土經(jīng)濟社會發(fā)展實際和規(guī)劃定期評估結(jié)果對國土空間規(guī)劃進行動態(tài)調(diào)整完善。優(yōu)化規(guī)劃實施績效考核體系。

6.5 健全規(guī)劃實施監(jiān)督問責制度

建立公眾監(jiān)督機制。形成指導(dǎo)長遠工作、便于長效監(jiān)管、利于長期運作的制度辦法，搭建一套公眾監(jiān)督的規(guī)范機制，鼓勵公眾多層次參與規(guī)劃實施監(jiān)督。調(diào)動媒體輿論力量進行宣傳，提高社會對空間規(guī)劃的認知認同，提升公眾參與的積極性和判斷力。廣泛發(fā)動社會團體、相關(guān)機構(gòu)和專家學者等積極參與國土空間規(guī)劃的監(jiān)督，推動社會組織參與國土空間規(guī)劃過程實施監(jiān)督的規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。

7 結(jié)語

總之，只有在相關(guān)的體制上不斷地進行改革和創(chuàng)新逐步形成一個整體的國土規(guī)劃格局才能真正發(fā)揮各個方面的作用使各個部門之間能夠真正地建立起層次分明、功能明確、部門之間協(xié)調(diào)一致的空間規(guī)劃體制，這不僅可以促進國土空間規(guī)劃的整體發(fā)展和保護，還可以進一步完善有關(guān)的自然監(jiān)測和管理規(guī)范使國有土地利用的統(tǒng)一管理模式得以實現(xiàn)。我們要使國土規(guī)劃體制不斷地改進與創(chuàng)新，使其與產(chǎn)生主要職能的各方面有機地結(jié)合起來才能構(gòu)成國土空間規(guī)劃的主體系統(tǒng)讓我國的土地資源管理制度改革順利進行有效的讓國土空間規(guī)劃得到更好的治理更快地恢復(fù)和保護生態(tài)環(huán)境。我們必須不斷地改革國土規(guī)劃體制使之與各主要職能地區(qū)有機地結(jié)合起來這樣就會變得更加的有層次它的作用是清晰的連貫的，只有這樣才能有效的促進國土空間的發(fā)展和保護，同時還可以進行土地的管理和治理將土地利用和生態(tài)恢復(fù)結(jié)合起來這對促進區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和自然環(huán)境的和諧發(fā)展具有重大意義。改變目前由不同部門主導(dǎo)的不一致的土地利用標準將城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等分類標準整合成一個完整的網(wǎng)絡(luò)化分類體系。將第三次我國調(diào)查改為自然資源調(diào)查加強調(diào)查的系統(tǒng)性和完整性系統(tǒng)檢查我國自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、所有權(quán)和分布形成各方認可和共享的調(diào)查數(shù)據(jù)，為土地整理和空間規(guī)劃的編制和信息平臺的建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。