鄉(xiāng)村振興背景下村鎮(zhèn)規(guī)劃與發(fā)展

周枳辛

（貴陽人文科技學(xué)院建筑工程學(xué)院，貴州貴陽 550025）

0 引言

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民和農(nóng)村的相關(guān)問題一直都是困擾國家發(fā)展的重要問題。尤其是在鄉(xiāng)村真正戰(zhàn)略提出之后，再一次將村鎮(zhèn)的發(fā)展提升到了前所未有的高度。而要想實現(xiàn)村真的振興和發(fā)展讓村鎮(zhèn)成為美麗宜居的地方，給人們帶來一個更好的生活環(huán)境，離不開對村鎮(zhèn)的合理規(guī)劃。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，村鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)一直都是熱點和重點，伴隨著近些年城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，村鎮(zhèn)發(fā)生了翻天覆地的變化。但是因為村鎮(zhèn)規(guī)劃工作比較滯后，又缺乏足夠的基礎(chǔ)設(shè)施、完善的規(guī)劃管理機構(gòu)，所以導(dǎo)致村鎮(zhèn)當中出現(xiàn)了環(huán)境污染、土地資源利用不合理、建設(shè)成本高等各種問題。因此，政府和相關(guān)部門應(yīng)當從實際情況出發(fā)，針對當前存在的實際問題，采取針對性的措施，促進村鎮(zhèn)的發(fā)展。

1 我國村鎮(zhèn)規(guī)劃管理組織特點及經(jīng)驗

1.1 自上而下的管理

在我國的村鎮(zhèn)規(guī)劃過程中，自上而下的管理是非常明顯的特征。一般來說，都是由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部到省、自治區(qū)和直轄市的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，然后再到地級市和先去的城鄉(xiāng)規(guī)劃部門，最后到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃管理所。從這一情況來看，我們可以發(fā)現(xiàn)一般都是由上一級的村鎮(zhèn)規(guī)劃和管理機構(gòu)制定相關(guān)法律規(guī)定、條例和村鎮(zhèn)發(fā)展方案[1]。除此之外，上級管理機構(gòu)的部門還會對下級機構(gòu)進行監(jiān)督管理，最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的規(guī)劃所和國土管理所需要對村鎮(zhèn)進行總體的規(guī)劃與具體事務(wù)，這種自上而下的管理機構(gòu)特點可以有效保證村鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)理的實施和落實。

1.2 相關(guān)機構(gòu)職能交織

在我國國內(nèi)的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理機構(gòu)當中，其工作內(nèi)容與職權(quán)范圍不僅僅包括村鎮(zhèn)內(nèi)容規(guī)劃，同時還包括土地、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟與環(huán)境保護等，所以在進行村鎮(zhèn)規(guī)劃時，必然會出現(xiàn)以上相關(guān)內(nèi)容管理部門橫向指導(dǎo)的情況。比如在構(gòu)建整體功能區(qū)域的時候，對具體實施情況進行預(yù)估和落實，并且指定相關(guān)實施方案和規(guī)定調(diào)理，以上內(nèi)容主要是通過發(fā)改委來實現(xiàn)的。而進行農(nóng)田保護、土地開墾、地方土地規(guī)劃和使用等，則需要國土管理機構(gòu)來進行實現(xiàn)[2]。但是要進行村鎮(zhèn)規(guī)劃就需要多方工作同時進行，這樣一來，不同步們之間就需要共同發(fā)揮作用，所以必然會出現(xiàn)之前只能相互交織協(xié)同的情況。

2 國外典型村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗

2.1 完善的法律法規(guī)為村鎮(zhèn)規(guī)劃提供有效保障

在西方發(fā)達國家進行村鎮(zhèn)規(guī)劃時，從上而下的每一個步驟和環(huán)節(jié)都有健全的法律法規(guī)對其進行保障，這為村鎮(zhèn)的發(fā)展提供了有效的指導(dǎo)，也讓村鎮(zhèn)規(guī)劃和規(guī)劃實施具有持續(xù)的保障。而且在進行村鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境發(fā)展時，都具有詳細的規(guī)劃[3]。比如美國在進行土地利用的時候，會通過分區(qū)制的模式對土地規(guī)模、建筑物進行確定，最終實現(xiàn)土地的合理利用。

2.2 加強村莊傳統(tǒng)文化保護

每一個地區(qū)的文化都是不同的，都具有當?shù)厮赜械臍v史文化和風(fēng)俗習(xí)慣，而這也是其他地區(qū)所不能替代的。在民俗內(nèi)容當中，建筑文化和規(guī)劃理念本身就是一個重要的組成部分，而且還會不斷進行傳承。所以在進行村鎮(zhèn)規(guī)劃和設(shè)計的時候需要盡可能對村莊當中的傳統(tǒng)建筑風(fēng)格進行保護，為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護與傳承提供有效空間[4]。在村鎮(zhèn)當中，還可以設(shè)置一些收納意見的場所，保證村鎮(zhèn)的規(guī)劃設(shè)計與民意息息相關(guān)。尤其是傳統(tǒng)村莊當中具有特殊地形地貌和歷史文化遺存的地方，要盡可能進行原始保留。很顯然，在進行村鎮(zhèn)規(guī)劃時需要做到因此之一，從實際情況出發(fā)，盡可能對村鎮(zhèn)的傳統(tǒng)文化進行保護。

2.3 完善村鎮(zhèn)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在進行村鎮(zhèn)規(guī)劃時，需要從村鎮(zhèn)的實際情況出發(fā)，對村鎮(zhèn)當中的不同文化要素進行有效劃分與指導(dǎo)。加強村鎮(zhèn)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，密切聯(lián)系村鎮(zhèn)的城市，發(fā)揮城市的引領(lǐng)帶動作用，在輔助村鎮(zhèn)文化建設(shè)的同時為村鎮(zhèn)規(guī)劃提供更多的投入，最終通過完善的配套措施，推進村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作的進一步開展。通過扎實的推進村鎮(zhèn)文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不斷完善村鎮(zhèn)娛樂設(shè)施，為廣大的農(nóng)民群眾提供良好的條件，可以使村鎮(zhèn)群眾的精神文明建設(shè)水平得到進一步提升[5]。

2.4 提升村鎮(zhèn)規(guī)劃的權(quán)威性和民眾的參與性

在進行村鎮(zhèn)規(guī)劃與設(shè)計時，通過為其制定專業(yè)的法律條文，對其內(nèi)容可以進行明確有效的規(guī)定。包括村鎮(zhèn)規(guī)劃的實行和討論，都需要在正規(guī)程序下進行討論。與此同時，還需要保證民政策參與，以次來保證這一項活動的透明性和公開性。從以上內(nèi)容來看可以發(fā)現(xiàn)，西方很多國家在進行村鎮(zhèn)規(guī)劃時具有非常明顯的權(quán)威性，民眾的參與則在一定程度上促進了村鎮(zhèn)規(guī)劃的合理與客觀。

3 我國村鎮(zhèn)規(guī)劃中面臨的問題

進入21世紀之后，伴隨著城市化進程的不斷加深，新農(nóng)村建設(shè)步伐也越來越快。不得不承認，之所以我國的城鎮(zhèn)建設(shè)得到了如此迅猛的發(fā)展，離不開我國逐漸強大的經(jīng)濟實力和逐漸完善的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理模式。在面對這些成績的同時，國家還需要清醒的認識到村鎮(zhèn)規(guī)劃當中面臨的一些客觀問題。

3.1 缺乏完善的相關(guān)法律體系

雖然在進入新世紀之后，我國村鎮(zhèn)規(guī)劃的相關(guān)法律與條例得到了極大的豐富與發(fā)展，為我國村鎮(zhèn)規(guī)劃及相關(guān)建設(shè)活動提供了有效的依據(jù)，同時也促進了我國城鄉(xiāng)的發(fā)展，但是伴隨著社會環(huán)境的變化，村鎮(zhèn)建設(shè)過程中出現(xiàn)了很多新的問題[6]。然而相關(guān)的法律條文遲遲沒有進行更新，其內(nèi)容存在極大的滯后性，無法與新時期的鄉(xiāng)村建設(shè)與時俱進，所以在村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)過程中無法提供有效的保障和依據(jù)，最終導(dǎo)致村鎮(zhèn)的規(guī)劃缺乏足夠的權(quán)威性。尤其是和城市規(guī)劃進行比較而言，可以發(fā)現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃在相配套的法律體系方面存在較大的缺陷，無法在實際落實的過程中進行精細化的管理，并且影響了村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)的有效開展。

3.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏合理的組織機構(gòu)

在我國村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)工作當中，會受到本級部門以及上級部門的共同管理與指示。這些部門機構(gòu)之間會在權(quán)責(zé)上出現(xiàn)相互交叉的情況，因為缺乏清晰的還分和充分的交流，而且各個部門在進行標準制定的過程中都是從自身情況出發(fā)，所以難免會因此出現(xiàn)一定交叉、重疊的情況，在處理后續(xù)問題的時候，也會出現(xiàn)部門部門相互推諉的情況。另外，在村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作內(nèi)容方面，經(jīng)常會將工作重心放在村鎮(zhèn)區(qū)域土地和基建方面，卻因此忽視了村鎮(zhèn)的規(guī)劃，這與村鎮(zhèn)當中存在的工作部門不健全問題有著密切的關(guān)系。

3.3 村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)缺乏準確定位

近年來，村鎮(zhèn)規(guī)劃的重要性開始有所提升，再加上城鄉(xiāng)一體化進程的不斷加深，讓城鄉(xiāng)之間的差距越來越小。但是相關(guān)部門在進行村鎮(zhèn)規(guī)劃時很容易出現(xiàn)生搬硬套、與村鎮(zhèn)實際情況不符的問題[7]。很多村鎮(zhèn)在進行規(guī)劃與設(shè)計時不會考慮自身的條件與特色，只知道跟隨潮流進行高樓大廈和娛樂廣場的修建，最終造成了投資多卻不適合自身發(fā)展的情況。從當前很多已經(jīng)建成的村鎮(zhèn)來看，我們可以發(fā)現(xiàn)具有明顯的功能分區(qū)混亂無序的情況，不僅沒有體現(xiàn)出自身的特色，甚至還給村鎮(zhèn)居民帶來了很多不便之處。

3.4 社會組織參與力度不足

在進行村鎮(zhèn)規(guī)劃與設(shè)計時，需要各地方政府自行承擔(dān)本地的相關(guān)權(quán)益，所以地方政府應(yīng)當從實際情況出發(fā)進行本地村鎮(zhèn)規(guī)劃的設(shè)計。在對不同地方的村鎮(zhèn)進行規(guī)劃設(shè)計時，縣政府要主動參與規(guī)劃設(shè)計、并且提供相應(yīng)的資金支持。很顯然，在這一過程中，縣政府起到了關(guān)鍵作用，但是因為缺乏第三方的參與，所以導(dǎo)致地方政府無法更加全面客觀的看到處理問題，也意識到不到居民的鎮(zhèn)長需求，所以導(dǎo)致村鎮(zhèn)規(guī)劃工作無法為村鎮(zhèn)居民帶來實際的利益[8]。

4 鄉(xiāng)村振興背景下做好村鎮(zhèn)規(guī)劃和發(fā)展的有效措施

針對我國村鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)工作中存在的問題，并且積極對各國進行良好的借鑒，可以通過一下具體措施來推動我國村鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。

4.1 建立完善的村鎮(zhèn)規(guī)劃法律體系

要通過人民代表大會和相關(guān)政府部門對我國當前村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)的相關(guān)法律體系進行編輯和完善，實現(xiàn)自上而下的發(fā)展和出臺，以上級法律條文未指導(dǎo)，引領(lǐng)下級法律體系的完善，從而滿足不同地區(qū)的精細化需求[9]。在進行村鎮(zhèn)規(guī)劃法律體系完善的過程中，要針對全省、全市進行總體規(guī)劃、控制性規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的設(shè)計，盡可能保證村鎮(zhèn)規(guī)劃體系的完善。在這一過程中，要科學(xué)組織各要素，保證不同要素的功能可以得到充分的發(fā)揮，同時保證村莊的特色能夠得到充分的體現(xiàn)，最終實現(xiàn)村鎮(zhèn)的振興和發(fā)展。

4.2 完善村鎮(zhèn)規(guī)劃的相關(guān)管理機構(gòu)

為了能夠保證村鎮(zhèn)規(guī)劃的高校開展，還需要依托完善的規(guī)劃組織管理機構(gòu)。從當前我國政府部門的實際情況來看，可以發(fā)現(xiàn)存在著明顯的職權(quán)模糊和交叉的情況，因此，政府部門要在新時期對涉及村鎮(zhèn)規(guī)劃的相關(guān)部門進行整治，明確不同部門的相關(guān)職能，保證各部門可以在工作的過程中做到相互協(xié)調(diào)、相互促進、互不干擾。尤其是要對城鄉(xiāng)住建部、發(fā)改委和國土資源局等部門的職權(quán)進一步明確，并且加強政府對相關(guān)部門的管理力度，只有這樣才能進一步加快村鎮(zhèn)規(guī)劃的進度。

4.3 積極鼓勵第三方組織和社會群眾參與監(jiān)督

在進行村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)的過程中，我們不能忽視第三方組織和社會機構(gòu)的重要性，因為進行村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)，其目的就是為廣大的村鎮(zhèn)居民提供更好的生活環(huán)境，所以我們應(yīng)當鼓勵民眾參與，只有這樣才能盡可能滿足民眾的需求[10]。比如各市和鎮(zhèn)，可以針對村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)工作建立專門的部門，對相關(guān)問題進行研究，比如加強對村鎮(zhèn)規(guī)劃、三農(nóng)問題、建設(shè)與執(zhí)行等問題進行深入討論，進而為具體活動的開展提供有效依據(jù)。

4.4 鼓勵社會資本參與資金投入

為了能夠促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施與實現(xiàn)，政府部門應(yīng)當鼓勵社會資本僅限于村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)，為村鎮(zhèn)建設(shè)提供充足的資金，解決資金不足的問題。而且為了能夠鼓勵更多的社會資本參與其中，政府部門可以為參與村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)的相關(guān)企業(yè)提供一定的稅收優(yōu)惠政策。在村鎮(zhèn)建設(shè)過程中貢獻比較大的企業(yè)，政府部門還可以在項目審批、徒弟使用和產(chǎn)業(yè)補貼方面給予一定優(yōu)惠[11-12]。總之，社會力量的參與已經(jīng)成為當前政府解決村鎮(zhèn)建設(shè)資金不足問題的主要措施。

伴隨著城市化進程的不斷加深，村鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的新問題也越來越明顯，這些問題的存在嚴重阻礙了鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)。因此，各級政府部門應(yīng)當以鄉(xiāng)村鎮(zhèn)行戰(zhàn)略為指導(dǎo)，對具體的村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)工作進行規(guī)范，保證村鎮(zhèn)可以實現(xiàn)進一步的建設(shè)與發(fā)展。