構(gòu)建與老齡化進(jìn)程相適應(yīng)的中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系

☉ 杜鵬

在我國人口老齡化程度進(jìn)一步加深和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略的背景下，構(gòu)建與老齡化進(jìn)程相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，是推動(dòng)老齡社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，也是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的必然要求。黨的十八大以來，我國養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)更加明確，“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系和健康支撐體系初步形成；養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展更加注重老年人需求導(dǎo)向，聚焦老年人剛性需求；服務(wù)體系短板逐步補(bǔ)齊，養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量全面提升。

積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展開拓新局面

伴隨著我國人口老齡化發(fā)展進(jìn)入新階段，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展背景、需求主體發(fā)生新變化，養(yǎng)老服務(wù)需求總量不斷增加，需求內(nèi)容日益多元。黨的十八大以來，我國養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計(jì)更加完備，許多重大改革措施相繼落地，為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

人口老齡化迅速發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)需求增量提質(zhì)。近十年，我國人口老齡化發(fā)展進(jìn)入“快車道”，60歲及以上老年人口數(shù)量從2012年的1.94億人增長至2021年的2.67億人，老年人口比例從2012年的14.3%增長至2021年的18.9%。同時(shí)，我國老年人口高齡化趨勢(shì)明顯，失能老年人數(shù)量進(jìn)一步增多。80歲及以上的老年人口占老年人口比例從2010年的11.82%上升到2020年的13.56%。另一方面，我國人口老齡化也呈現(xiàn)出一些新特征，老年人口受教育水平大幅提高，老年人經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性不斷提高，超過四成老年人接受過初中及以上教育，離退休金、養(yǎng)老金成為老年人最主要的生活來源。人口老齡化形勢(shì)的快速轉(zhuǎn)變推動(dòng)我國養(yǎng)老服務(wù)需求產(chǎn)生新的變化：一是養(yǎng)老服務(wù)需求總量增加；二是老年人的需求更加多樣化、多層次；三是與健康相關(guān)的醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務(wù)需求增多，呈現(xiàn)出對(duì)養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)雙重需求的特征。

發(fā)展目標(biāo)明確，老齡問題重視程度日益提升。隨著對(duì)老齡問題認(rèn)識(shí)的不斷加深，黨和政府對(duì)老齡工作重視程度日益提升。習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會(huì)上提出以人民為中心的發(fā)展思想，在黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步明確指出，我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。與此同時(shí)，黨和政府對(duì)老齡問題更加重視。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)作出了一系列重要指示批示，發(fā)表了一系列重要論述，為新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供了新思想、新理念與新戰(zhàn)略，引領(lǐng)我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期。黨的十八大報(bào)告明確提出，要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。黨的十九屆五中全會(huì)將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略后，《國家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長期規(guī)劃》和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）等重要綱領(lǐng)性文件陸續(xù)出臺(tái)，養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計(jì)日益強(qiáng)化?！丁笆奈濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》提出，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展要推動(dòng)形成全社會(huì)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化格局，提升老年人獲得感、幸福感、安全感。

夯實(shí)基礎(chǔ)，完善制度，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

黨的十八大以來，我國養(yǎng)老服務(wù)體系全面優(yōu)化，圍繞滿足老年群體的多樣化需求，各級(jí)黨委、政府開拓創(chuàng)新，積極作為，夯實(shí)基礎(chǔ)，完善制度，有效推動(dòng)了養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

養(yǎng)老服務(wù)著力點(diǎn)更加明晰。黨的十八大以來，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展目標(biāo)更加清晰，發(fā)展重點(diǎn)更加明確。我國養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)容經(jīng)歷了多次探索和演變，從重視養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)轉(zhuǎn)向居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)，從關(guān)注基礎(chǔ)照料服務(wù)到重視老年人的多樣化康養(yǎng)需求，體現(xiàn)了我國養(yǎng)老服務(wù)在長期探索和實(shí)踐中的優(yōu)化轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老服務(wù)工作重點(diǎn)逐步聚焦擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給、增強(qiáng)護(hù)理服務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)管、提高服務(wù)質(zhì)量等方面。2019年，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，加快建設(shè)“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系，為實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略背景下的養(yǎng)老服務(wù)體系確定了發(fā)展方向。

發(fā)展內(nèi)容更加追求質(zhì)量。黨的十八大以來，我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不斷增量提質(zhì)，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵不斷拓展，養(yǎng)老服務(wù)追求更高質(zhì)量發(fā)展。一方面，我國養(yǎng)老服務(wù)供給持續(xù)擴(kuò)大，2021年底，我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施數(shù)量達(dá)35.7萬個(gè)，床位813.5萬張，養(yǎng)老服務(wù)供給能力顯著增強(qiáng)。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展重點(diǎn)，逐步從追求“床位增長”向“提高內(nèi)涵”的發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，聚焦?jié)M足老年人急難愁盼的養(yǎng)老問題和提升老年人的服務(wù)滿意度。在養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)持續(xù)推進(jìn)的同時(shí)，我國養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，地區(qū)分布更加均衡，護(hù)理型養(yǎng)老床位占比逐步增加，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)輻射廣度和深度持續(xù)提升。

多元協(xié)同治理能力不斷提升。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視人口老齡化問題和老齡工作，我國逐步形成了以老年人需求為導(dǎo)向，黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)、市場(chǎng)和社會(huì)力量多方參與的養(yǎng)老服務(wù)治理格局。《意見》強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)黨對(duì)老齡工作的指導(dǎo)，各級(jí)黨委和政府要高度重視并切實(shí)做好老齡工作，堅(jiān)持黨政主要負(fù)責(zé)人親自抓、負(fù)總責(zé)，強(qiáng)調(diào)老齡工作的推動(dòng)落實(shí)。同時(shí)，《意見》還強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)老齡工作重心下移、資源下沉，推進(jìn)各項(xiàng)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源向老年人的身邊、家邊和周邊聚集，關(guān)注老年人的切實(shí)需求。建立養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會(huì)議制度，形成養(yǎng)老服務(wù)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮多部門工作合力。居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)多元主體角色逐漸清晰，市場(chǎng)和社會(huì)力量參與增加，充分發(fā)揮各主體優(yōu)勢(shì)，形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)多方力量參與的多元協(xié)同治理格局。

基礎(chǔ)制度建設(shè)更加完善。黨的十八大以來，我國養(yǎng)老服務(wù)制度不斷健全，初步確立了以法律為綱領(lǐng)、國務(wù)院政策文件為基礎(chǔ)、部門專項(xiàng)政策和標(biāo)準(zhǔn)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)制度體系，養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)制度建設(shè)逐步完善?！兑庖姟诽岢鼋⒗夏耆四芰C合評(píng)估制度與基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，強(qiáng)調(diào)為老年人養(yǎng)老服務(wù)需求和服務(wù)供給提供統(tǒng)一評(píng)價(jià)指標(biāo)。2014年，民政部等5部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》，提出完善包括養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)技能標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)機(jī)構(gòu)管理標(biāo)準(zhǔn)、居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、老年產(chǎn)品用品標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。截至2021年底，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域已發(fā)布實(shí)施20余項(xiàng)國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管和行業(yè)自律、安全管理和信用建設(shè)不斷加強(qiáng)，通過全國養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)提升了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。養(yǎng)老服務(wù)人才政策支持力度不斷加大，養(yǎng)老服務(wù)人才大規(guī)模、多層次、多樣化培養(yǎng)局面正逐步形成。數(shù)據(jù)收集應(yīng)用不斷加強(qiáng)，陸續(xù)開展第四次和第五次中國城鄉(xiāng)老年人生活抽樣調(diào)查，為把握老年人養(yǎng)老服務(wù)需求情況提供數(shù)據(jù)支撐。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系更加健全。黨的十八大以來，伴隨人均預(yù)期壽命持續(xù)增長到77.93歲，全社會(huì)對(duì)健康老齡化的關(guān)注日益提升，滿足老年人健康需求的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)迅速發(fā)展。2013年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確提出推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合。2015年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》，提出醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。2015年，“健康中國”戰(zhàn)略提出后，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合迎來快速發(fā)展，到2020年全國“兩證”齊全的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)達(dá)5857余家，床位數(shù)達(dá)158.5多萬張。長期護(hù)理保險(xiǎn)制度是建設(shè)基本養(yǎng)老服務(wù)體系的重要內(nèi)容，成為緩解失能老年人家庭照料負(fù)擔(dān)、推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要途徑。2016年和2020年，全國49個(gè)試點(diǎn)地區(qū)陸續(xù)開展兩批次長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，在適合我國國情的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度框架、政策標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制、管理辦法等方面，進(jìn)行了有益探索，取得初步成效。

數(shù)字技術(shù)運(yùn)用更加廣泛。黨的十八大以來，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)快速發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)更加強(qiáng)調(diào)與數(shù)字技術(shù)的融合發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型初見端倪。2017年，民政部等3部門聯(lián)合印發(fā)《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2017—2020）》，從試點(diǎn)評(píng)選、服務(wù)和產(chǎn)品推廣等多方面規(guī)劃智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，隨后陸續(xù)開展多批次智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用試點(diǎn)。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，各地積極開展“智慧助老”行動(dòng)，提高老齡社會(huì)互聯(lián)網(wǎng)無障礙普及率。面對(duì)“數(shù)字鴻溝”問題，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案》，提出解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)，為老年人更加公平地享受數(shù)字紅利消除障礙。

老年健康服務(wù)實(shí)現(xiàn)提級(jí)升檔。新冠肺炎疫情一方面對(duì)老年人原有養(yǎng)老方式產(chǎn)生沖擊，為養(yǎng)老服務(wù)帶來了一系列新的挑戰(zhàn)；另一方面，抗擊疫情過程中的制度建設(shè)、信息技術(shù)的廣泛推廣應(yīng)用倒逼了養(yǎng)老服務(wù)的提檔升級(jí)。疫情暴發(fā)以來，多部門采取一系列有效措施，出臺(tái)了一系列政策文件，支持老年健康服務(wù)業(yè)發(fā)展，助力老齡群體和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)做好防疫工作，通過多種方式多渠道普及健康防疫知識(shí)，保障老年人健康需求，為常態(tài)化疫情防控背景下的老年健康服務(wù)發(fā)展探索了經(jīng)驗(yàn)。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展

“十四五”時(shí)期，我國人口老齡化將進(jìn)入快速發(fā)展期，預(yù)計(jì)2025年我國60歲以上老年人口數(shù)量將突破3億人，比例達(dá)到22%。未來養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展依舊面臨不平衡不充分的挑戰(zhàn)。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，不斷改革創(chuàng)新，破解制約養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展瓶頸，走出一條中國特色的積極應(yīng)對(duì)人口老齡化道路。

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要構(gòu)建政策銜接、部門聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的工作機(jī)制與發(fā)展格局。一方面，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)有待與新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)政策配套協(xié)作，形成政策合力。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展需要與信息技術(shù)發(fā)展和科技創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合。要強(qiáng)化技術(shù)賦能，不斷健全智慧養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)體系，建立養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，持續(xù)加強(qiáng)智慧養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步推廣信息技術(shù)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，切實(shí)提升養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域信息化、數(shù)字化、智能化水平。

養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展需要切實(shí)滿足老年人需求。在養(yǎng)老服務(wù)需求層面，養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展需要精準(zhǔn)把握老年人需求，逐步建立起老年人能力綜合評(píng)估制度和基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度。在養(yǎng)老服務(wù)供給層面，需要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化科技支撐，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)供給能力，以滿足老年人多層次、多樣化需求，從而不斷提升廣大老年人的獲得感、幸福感、安全感。

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板亟待補(bǔ)齊?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)相對(duì)滯后，面臨多方面挑戰(zhàn)。需要進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善服務(wù)供給，提升隊(duì)伍素質(zhì)。同時(shí)，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，人口老齡化“城鄉(xiāng)倒置”現(xiàn)象比較突出，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)一步增大，亟需健全完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展需要多方支持。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，是健全養(yǎng)老服務(wù)體系的重要工作之一，但當(dāng)前還有諸多困難和挑戰(zhàn)。各級(jí)黨委、政府要出臺(tái)相關(guān)政策扶持小型公辦或民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，特別是在疫情防控常態(tài)化背景下，要進(jìn)一步加大幫扶力度。要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給，推動(dòng)建設(shè)一批方便可及、價(jià)格可接受、質(zhì)量有保障的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。