大國(guó)博弈背景下加強(qiáng)我國(guó)數(shù)據(jù)資源布局的思考

楊 晶，李 哲

（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038）

數(shù)據(jù)是國(guó)家基礎(chǔ)戰(zhàn)略性資源和重要生產(chǎn)要素[1]，當(dāng)前正在成為影響全球競(jìng)爭(zhēng)格局的關(guān)鍵力量，數(shù)據(jù)資源之爭(zhēng)可能成為決定大國(guó)博弈走勢(shì)的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記主持中共中央第三十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要站在統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的高度，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局、發(fā)展安全兩件大事，充分發(fā)揮海量數(shù)據(jù)和豐富應(yīng)用場(chǎng)景優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，催生新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)”[2]。這對(duì)大國(guó)博弈背景下加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源布局提出了新的戰(zhàn)略要求。

1 數(shù)據(jù)資源掌控能力成為大國(guó)博弈的焦點(diǎn)

大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合[3]。數(shù)字技術(shù)進(jìn)步和應(yīng)用場(chǎng)景拓展所產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)，成為引領(lǐng)未來(lái)科技創(chuàng)新的重要力量。從創(chuàng)新體系視角來(lái)看，數(shù)據(jù)可以促進(jìn)各類創(chuàng)新主體加速互動(dòng)，推動(dòng)各類資源要素快捷流動(dòng)，加快組織模式和管理方式變革，進(jìn)而提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，從而創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略價(jià)值（見(jiàn)圖1）。大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)在于數(shù)據(jù)資源整合共享、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，通過(guò)強(qiáng)化各自對(duì)數(shù)據(jù)的掌控力量，擴(kuò)大對(duì)全球數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)空間數(shù)據(jù)主權(quán)的影響。具體表現(xiàn)如下。

圖1 數(shù)據(jù)影響科技創(chuàng)新的機(jī)理分析（創(chuàng)新體系視角）

1.1 中美在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)及其技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)中處于“第一世界”

從技術(shù)革命周期看，世界正處于第五次技術(shù)革命的下半期，美國(guó)在數(shù)字核心技術(shù)創(chuàng)新和理念塑造方面處于領(lǐng)先地位，中國(guó)則在數(shù)字應(yīng)用方面快速追趕。從數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模上看，當(dāng)前呈現(xiàn)“三個(gè)世界”的分化趨勢(shì)。根據(jù)對(duì)2020 年數(shù)字經(jīng)濟(jì)的規(guī)模測(cè)算，第一世界是美國(guó)和中國(guó)，美國(guó)為13.60 萬(wàn)億美元，中國(guó)為5.4 萬(wàn)億美元[4]。第二世界是德國(guó)、日本、英國(guó)，規(guī)模分別為2.54 萬(wàn)億、2.18 萬(wàn)億和1.79 萬(wàn)億美元。此外，法國(guó)、韓國(guó)、印度、巴西等27 個(gè)國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模在500 億美元以上。剩余國(guó)家是第三世界，目前規(guī)模都小于500 億美元。從數(shù)據(jù)科研上看，根據(jù) Web of Science 數(shù)據(jù)庫(kù)收錄的SCI 論文數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012 年至2020 年10 月，中國(guó)和美國(guó)是大數(shù)據(jù)相關(guān)論文發(fā)表最多的國(guó)家，分別為18 216 篇和16 241 篇，占大數(shù)據(jù)相關(guān)論文總量的28.14%和25.09%[5]。從數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)上看，在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，出現(xiàn)了一種新的國(guó)際中心-邊緣模式，即美國(guó)和中國(guó)處于中心，世界其他地區(qū)處于外圍（見(jiàn)表1）。從對(duì)外數(shù)據(jù)戰(zhàn)略上看，美國(guó)和中國(guó)憑借數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)幫助發(fā)展中國(guó)家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、制定全球數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方式擴(kuò)大市場(chǎng)和主導(dǎo)權(quán)。由于中國(guó)的快速追趕態(tài)勢(shì)愈發(fā)明顯，數(shù)據(jù)資源與尖端科技成為中美大國(guó)博弈的關(guān)鍵領(lǐng)域。

表1 根據(jù)發(fā)展水平和跨境數(shù)據(jù)流對(duì)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行分類[8]

1.2 美國(guó)政府強(qiáng)化數(shù)據(jù)開(kāi)放共享并擴(kuò)大科學(xué)數(shù)據(jù)控制權(quán)

美國(guó)通過(guò)“自上而下”的系統(tǒng)化布局，加強(qiáng)數(shù)據(jù)整合共享。一是將數(shù)據(jù)高效開(kāi)發(fā)利用提升至國(guó)家戰(zhàn)略高度，以支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。美國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)的認(rèn)識(shí)正在經(jīng)歷從技術(shù)、資源、資產(chǎn)到資本的深刻變化，形成了從發(fā)展戰(zhàn)略、法律制度到行動(dòng)計(jì)劃的一系列布局[6]，已實(shí)施包括《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》等在內(nèi)的五輪政策行動(dòng)。此外，看似與數(shù)據(jù)不相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策內(nèi)核也是通過(guò)構(gòu)建法制體系來(lái)保護(hù)或獲取商業(yè)數(shù)據(jù)。二是依靠權(quán)威科學(xué)數(shù)據(jù)中心，持續(xù)虹吸全球科學(xué)數(shù)據(jù)資源。美國(guó)長(zhǎng)期支持科學(xué)數(shù)據(jù)中心建設(shè)（見(jiàn)表2），通過(guò)科學(xué)數(shù)據(jù)出版、權(quán)威期刊聯(lián)盟、可信認(rèn)證等“高門(mén)檻”舉措，在生物、空間、海洋、地震等學(xué)科領(lǐng)域，有效匯聚全球科學(xué)數(shù)據(jù)資源，研究制定標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)和管理方案，擴(kuò)大科學(xué)數(shù)據(jù)控制權(quán)[7]。

表2 部分領(lǐng)域全球知名科學(xué)數(shù)據(jù)中心[9]

1.3 美歐在限制數(shù)據(jù)出境基礎(chǔ)上加強(qiáng)跨境執(zhí)法

當(dāng)前，美歐在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則制定中占據(jù)領(lǐng)先地位。美國(guó)打造具有本國(guó)烙印的游戲規(guī)則，支持自由的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，以確保美國(guó)企業(yè)進(jìn)入外國(guó)市場(chǎng)，使外國(guó)數(shù)據(jù)流入美國(guó)，通過(guò)政策限制外國(guó)數(shù)字企業(yè)進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，防控國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)外流；同時(shí)，憑借已有技術(shù)經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)全球數(shù)據(jù)實(shí)施長(zhǎng)臂管轄。一方面，為防止行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)、隱私泄露和國(guó)家安全受到威脅等，對(duì)內(nèi)反對(duì)科技巨頭互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)“雙重壟斷”，即表面是某一商業(yè)領(lǐng)域的壟斷，實(shí)質(zhì)上是對(duì)數(shù)據(jù)的壟斷，對(duì)特定涉及國(guó)防和國(guó)家安全的數(shù)據(jù)采取限制性措施。另一方面，為尋求在尖端科技領(lǐng)域的長(zhǎng)期霸權(quán)，著重打擊中國(guó)高技術(shù)行業(yè)、5G核心競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域等，對(duì)外實(shí)施基于“自由秩序”、國(guó)家利益的高技術(shù)行業(yè)數(shù)據(jù)長(zhǎng)臂管轄。例如，2021 年4 月，美國(guó)商務(wù)部打壓我國(guó)的國(guó)家超級(jí)計(jì)算濟(jì)南中心等7 個(gè)中國(guó)超算實(shí)體。歐盟則傾向在保持高度隱私、安全和道德標(biāo)準(zhǔn)的前提下，推動(dòng)單一數(shù)據(jù)市場(chǎng)的構(gòu)建。歐盟頒布《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）、《關(guān)于非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流通的規(guī)定》（FFD）以及一攬子數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加強(qiáng)成員國(guó)之間的數(shù)據(jù)共享，平衡數(shù)據(jù)的流通與使用，以打造歐洲共同數(shù)據(jù)空間。

2 我國(guó)數(shù)據(jù)資源布局存在的短板與不足

我國(guó)已經(jīng)對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行了一系列超前布局，例如，2015 年8 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，對(duì)我國(guó)大數(shù)據(jù)整體發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)布局。2016 年3 月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年（2016—2020 年）規(guī)劃綱要》正式提出“實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”[10]。2015年以來(lái)，我國(guó)數(shù)據(jù)規(guī)模年均增速超過(guò)30%，預(yù)計(jì)到2025 年將增至48.6ZB（十萬(wàn)億億字節(jié)），成為數(shù)據(jù)量最大、類型最豐富的國(guó)家之一[11]。然而，隨著大國(guó)博弈日趨激烈，我國(guó)在數(shù)據(jù)資源體系化布局與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則制定方面仍存在短板和不足。

2.1 我國(guó)科技創(chuàng)新數(shù)據(jù)資源布局分散，體系化能力欠缺

我國(guó)政府、行業(yè)部門(mén)等都積累了大量科技創(chuàng)新數(shù)據(jù)，但這些公共數(shù)據(jù)在部門(mén)內(nèi)部以及部門(mén)、區(qū)域、行業(yè)等之間尚未達(dá)到完全共享，“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象依然存在，數(shù)據(jù)資源流通活力不足。大量政府科技創(chuàng)新數(shù)據(jù)資源，例如技術(shù)成果、技術(shù)交易、工程中心和重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等數(shù)據(jù)還在沉睡中。由于缺乏頂層統(tǒng)籌部署，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化不夠，很難按需整合。各機(jī)構(gòu)專有數(shù)據(jù)庫(kù)無(wú)法有效聯(lián)通對(duì)接，從而導(dǎo)致項(xiàng)目選題分散重復(fù)，資源浪費(fèi)，聚焦國(guó)家戰(zhàn)略需求不夠，無(wú)法形成體系化力量[12]。

2.2 我國(guó)數(shù)據(jù)中心規(guī)模落后美國(guó)，建設(shè)布局存在兩大問(wèn)題

我國(guó)數(shù)據(jù)中心從2015 年的124 萬(wàn)家增長(zhǎng)到2020 年的500 萬(wàn)家，但是，我國(guó)大型數(shù)據(jù)中心建設(shè)與美國(guó)相比存在較大差距。根據(jù) Synergy Research 研究數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全球大規(guī)模數(shù)據(jù)中心中，美國(guó)占比44% ，中國(guó)占比8% ，日本和英國(guó)分別占比6%[13]。此外，我國(guó)數(shù)據(jù)中心建設(shè)布局存在兩大問(wèn)題。其一，地區(qū)供需失衡。東部發(fā)達(dá)地區(qū)數(shù)據(jù)中心供給不足與西部地區(qū)供給過(guò)剩形成結(jié)構(gòu)性矛盾。東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，對(duì)數(shù)據(jù)中心需求量較大，但能耗指標(biāo)嚴(yán)重緊張，難以支撐大規(guī)模數(shù)據(jù)中心落地；西部地區(qū)可再生能源豐富，能耗指標(biāo)相對(duì)充裕，但跨省數(shù)據(jù)傳輸成本過(guò)高等問(wèn)題，影響了“東數(shù)西算”工程的推進(jìn)[14]。其二，行業(yè)孤立發(fā)展。各行業(yè)紛紛建設(shè)數(shù)據(jù)中心，但互不聯(lián)通，出現(xiàn)了“數(shù)據(jù)中心孤島”和“云孤島”等苗頭，亟待加快推動(dòng)數(shù)據(jù)中心、云、網(wǎng)絡(luò)之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，提高數(shù)據(jù)資源利用率，支撐科技創(chuàng)新發(fā)展。

2.3 我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)不暢，拉大中美科技創(chuàng)新差距

我國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制方面頂層設(shè)計(jì)不足，國(guó)外跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管造成的壁壘在一定程度上延緩了我國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)程。一是在科學(xué)數(shù)據(jù)方面，我國(guó)科學(xué)數(shù)據(jù)主權(quán)流失現(xiàn)象突出。西方發(fā)達(dá)國(guó)家利用其先發(fā)優(yōu)勢(shì)和掌握的各種科研成果發(fā)表平臺(tái)，對(duì)科學(xué)數(shù)據(jù)造成全球“虹吸”效應(yīng)。中國(guó)科研人員不得不遵循國(guó)際期刊要求，將論文支撐數(shù)據(jù)提交至國(guó)外數(shù)據(jù)庫(kù)中。二是在商業(yè)數(shù)據(jù)方面，美歐等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)壟斷網(wǎng)絡(luò)規(guī)則制定權(quán)，推行體現(xiàn)本國(guó)價(jià)值理念的數(shù)據(jù)治理主張，給我國(guó)數(shù)字企業(yè)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)的數(shù)據(jù)跨境傳輸需求量較大[15]，在美歐對(duì)我國(guó)的“規(guī)則圍堵”之勢(shì)下，如何通過(guò)可操作性強(qiáng)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家管轄?zhēng)?lái)的挑戰(zhàn)，賦予我國(guó)企業(yè)充分的數(shù)據(jù)合規(guī)動(dòng)力進(jìn)而使其更順利走向海外，成為當(dāng)下亟需解決的問(wèn)題。

3 加強(qiáng)我國(guó)數(shù)據(jù)資源布局的政策建議

在大國(guó)博弈背景下，我國(guó)要辯證看待和吸取美歐數(shù)據(jù)資源布局的經(jīng)驗(yàn)，面向“十四五”構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局，準(zhǔn)確評(píng)估數(shù)據(jù)資源獲取、保護(hù)與使用帶來(lái)的機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)，以數(shù)據(jù)資源的系統(tǒng)化布局賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與維護(hù)國(guó)家安全。

第一，加快數(shù)據(jù)資源整合共享，通過(guò)打造國(guó)際化科學(xué)數(shù)據(jù)中心、牽頭組織國(guó)際大科學(xué)計(jì)劃和大科學(xué)工程等，匯集全球數(shù)據(jù)資源。我國(guó)要在數(shù)據(jù)資源領(lǐng)域進(jìn)行適度超前布局，面向國(guó)家科技創(chuàng)新和學(xué)科領(lǐng)域發(fā)展的重大需求，建設(shè)國(guó)家科學(xué)數(shù)據(jù)中心，合理匯聚并規(guī)范管理科學(xué)數(shù)據(jù)資源。推動(dòng)基礎(chǔ)較好、條件有利的國(guó)家科學(xué)數(shù)據(jù)中心，打造成國(guó)際化科學(xué)數(shù)據(jù)資源中心、數(shù)據(jù)產(chǎn)品研發(fā)中心和數(shù)據(jù)服務(wù)中心。鼓勵(lì)創(chuàng)新主體對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析挖掘，形成有價(jià)值、可推廣、可交易的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，特別是推動(dòng)更多企業(yè)利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)造新應(yīng)用場(chǎng)景。大力推動(dòng)科研項(xiàng)目管理與科學(xué)數(shù)據(jù)管理有效融合，努力建設(shè)高端平臺(tái)，聚集全球數(shù)據(jù)資源。

第二，堅(jiān)持多方協(xié)同聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化數(shù)據(jù)中心戰(zhàn)略布局，引導(dǎo)數(shù)據(jù)資源與地區(qū)優(yōu)勢(shì)和需求相結(jié)合。國(guó)家數(shù)據(jù)中心應(yīng)圍繞國(guó)家戰(zhàn)略需求，形成自主可控的數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用生態(tài)。區(qū)域數(shù)據(jù)中心布局需進(jìn)行整體統(tǒng)籌規(guī)劃，加快推動(dòng)“東數(shù)西算”等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，緊密切合本地優(yōu)勢(shì)資源、特色產(chǎn)業(yè)，盡可能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)中心效能。對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是北上廣深等一線城市，應(yīng)協(xié)同考慮城市內(nèi)部與周邊地區(qū)數(shù)據(jù)布局，以滿足重要區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需求；同時(shí)要加大數(shù)據(jù)中心在西部的布局，特別是建立適合發(fā)展的存儲(chǔ)類數(shù)據(jù)中心，努力增加可再生能源的使用比例，推動(dòng)?xùn)|西部形成高效互補(bǔ)機(jī)制。

第三，合理設(shè)定數(shù)據(jù)監(jiān)管目標(biāo)優(yōu)先級(jí)，形成自主可控的科學(xué)數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用生態(tài)。努力尋求公共部門(mén)、個(gè)人和企業(yè)利益同時(shí)最大化的邊界，根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略需要，合理設(shè)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、隱私數(shù)據(jù)保護(hù)以及國(guó)家安全保障等相關(guān)數(shù)據(jù)監(jiān)管目標(biāo)的優(yōu)先級(jí)。在合法合規(guī)前提下，促進(jìn)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享和分析利用?？茖W(xué)數(shù)據(jù)工作應(yīng)優(yōu)先以滿足國(guó)內(nèi)需求為重點(diǎn)，形成自主可控的科學(xué)數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用生態(tài)?？茖W(xué)數(shù)據(jù)在開(kāi)展國(guó)際合作或隨論文等形式提交至國(guó)外機(jī)構(gòu)前，應(yīng)先提交至國(guó)內(nèi)科學(xué)數(shù)據(jù)中心。

第四，積極探索制定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的中國(guó)方案。一是在安全可控前提下，積極促進(jìn)數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的國(guó)際合作，更為主動(dòng)地參與國(guó)際數(shù)據(jù)規(guī)則議題的談判，分類分級(jí)建立和完善數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管制度[16]，健全靈活多樣的管理制度體系，推動(dòng)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新合作。抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展契機(jī)，推出多邊機(jī)制下的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管框架和規(guī)范文本，依托“一帶一路”等合作框架，建立數(shù)據(jù)流動(dòng)的協(xié)議與標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)開(kāi)展雙邊合作、多邊合作等方式，促進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。二是探索科學(xué)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的市場(chǎng)化解決方案。在數(shù)據(jù)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法等相關(guān)制度管理下，探索基于市場(chǎng)的科學(xué)數(shù)據(jù)國(guó)際合作新機(jī)制?！?/p>