基于社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)(SES)框架的盧旺達(dá)國(guó)家公園管理績(jī)效評(píng)價(jià)及啟示*

成詩(shī)怡 侯方淼 瑪 尼

(北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 北京 100083)

國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域[1]。國(guó)外國(guó)家公園出現(xiàn)于工業(yè)文明時(shí)代，它最早起源于美國(guó)，是保護(hù)區(qū)的一種類型，后來(lái)為世界大部分國(guó)家和地區(qū)所采用。改革開(kāi)放以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)越來(lái)越顯示出其重要性；尤其是中共十九大以后，習(xí)近平生態(tài)文明思想為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)提出了新的要求和方向。國(guó)家公園制度改革是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)工作中進(jìn)展最快、成果最顯著的一項(xiàng)綜合性改革，引起了社會(huì)各界高度重視[2]。目前，我國(guó)國(guó)家公園已進(jìn)入全面建設(shè)階段，但發(fā)展時(shí)間較短，因此需要廣泛吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)。

被稱為“千丘之國(guó)”的盧旺達(dá)是一個(gè)小而美的國(guó)家，目前已建立了4個(gè)國(guó)家公園。其中，盧旺達(dá)火山國(guó)家公園是在非洲建立的第1個(gè)國(guó)家公園，也是著名的瀕危物種山地大猩猩的棲息地。追尋山地大猩猩已發(fā)展成為盧旺達(dá)最具特色的旅游項(xiàng)目[3]，也使得旅游業(yè)成為該國(guó)最看重的收入來(lái)源。盧旺達(dá)政府對(duì)于執(zhí)行生態(tài)保護(hù)規(guī)劃態(tài)度堅(jiān)決,在國(guó)家公園的管理上除了發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)之外，十分注重保護(hù)國(guó)家公園內(nèi)的生態(tài)完整性。本文將主要應(yīng)用社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)(Social-Ecological System，SES)研究框架評(píng)估盧旺達(dá)國(guó)家公園管理的有效性和可持續(xù)性，依據(jù)對(duì)盧旺達(dá)國(guó)家公園周邊居民以及管理者進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查，為各項(xiàng)指標(biāo)打分，將收集到的問(wèn)卷以及相關(guān)數(shù)據(jù)整合，運(yùn)用SES框架對(duì)盧旺達(dá)國(guó)家公園的管理進(jìn)行評(píng)估，了解其管理績(jī)效、復(fù)雜性、管理過(guò)程、影響國(guó)家公園管理的因素，以及國(guó)家公園與周圍環(huán)境的互動(dòng)及其結(jié)果，在此基礎(chǔ)上提出中國(guó)國(guó)家公園管理的相關(guān)政策建議。

1 盧旺達(dá)國(guó)家公園概況

本文研究區(qū)域涵蓋盧旺達(dá)的整個(gè)國(guó)家公園系統(tǒng)，其保留了盧旺達(dá)絕大多數(shù)重要的野生動(dòng)植物，是非常關(guān)鍵的生物多樣性保護(hù)區(qū)域，也是一個(gè)由常綠林、竹林、草地、沼澤和常青灌木等組成的群山生態(tài)系統(tǒng)。目前，盧旺達(dá)共有4個(gè)國(guó)家公園，占全國(guó)土地總面積的9.3%。

火山國(guó)家公園(Volcanoes National Park，VNP)位于盧旺達(dá)西北部，與剛果民主共和國(guó)的維龍加國(guó)家公園和烏干達(dá)的姆加欣加大猩猩國(guó)家公園接壤。目前，全球野外僅有約1 000頭山地大猩猩，火山國(guó)家公園成為瀕臨滅絕的山地大猩猩的家園，是重要的生物多樣性保護(hù)區(qū)域之一[4]。公園門票價(jià)格很高(1 500美元)，被稱為“世界上最貴的國(guó)家公園”。卡蓋拉國(guó)家公園(Akagera National Park，ANP)位于盧旺達(dá)東北部，地形以熱帶草原為主，也有湖泊、丘陵、沼澤等。公園為多種動(dòng)物提供了棲息地，包括近600種鳥類和超過(guò)50種大型哺乳動(dòng)物，以及一些瀕危物種。復(fù)雜的湖泊系統(tǒng)和連接的紙莎草沼澤占公園面積的1/3以上。紐恩威國(guó)家公園(Nyungwe National Park，NNP)位于盧旺達(dá)西南部，是非洲最大的山區(qū)雨林，園內(nèi)有大約100種蘭花、13種靈長(zhǎng)類動(dòng)物、近300種鳥類和一些其他種類的哺乳動(dòng)物、爬行動(dòng)物。吉什瓦蒂穆庫(kù)拉國(guó)家公園(Gishwati-Mukura National Park，GMNP)是4個(gè)國(guó)家公園中最新建立的，位于盧旺達(dá)西北部剛果和尼羅河集水區(qū)之間的山脊上，擁有各種植物、爬行動(dòng)物、鳥類和靈長(zhǎng)類動(dòng)物。

2 研究方法

本文采用的研究方法為社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)SES研究框架。該框架由Ostrom[5]提出，將生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等跨學(xué)科知識(shí)運(yùn)用于社會(huì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)二者復(fù)雜關(guān)系的分析中，為描述和闡釋社會(huì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)之間以及社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間的復(fù)雜關(guān)系提供了全景式的描述框架和跨學(xué)科的共同語(yǔ)言，已在相關(guān)研究中得到了廣泛應(yīng)用[6-8]。SES框架可分為內(nèi)、外2個(gè)部分?？蚣軆?nèi)部包含了4個(gè)基本系統(tǒng)，即資源系統(tǒng)(RS)、資源單位(RU)、治理系統(tǒng)(GS)和使用者(U)，這4個(gè)基本系統(tǒng)及其包含的描述變量對(duì)特定行動(dòng)場(chǎng)景中的互動(dòng)(I)和結(jié)果(O)直接產(chǎn)生影響。以上6個(gè)變量共同構(gòu)成了人類管理各類資源系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，并同時(shí)受到位于框架最外層的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境(S)和相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)(ECO)2類變量的共同影響。

上述8個(gè)變量還可以繼續(xù)細(xì)分為多層級(jí)的子變量。其中，資源系統(tǒng)包括資源類型(RS1)、清晰的系統(tǒng)邊界(RS2)、資源系統(tǒng)的規(guī)模(RS3)、人造設(shè)施(RS4)、資源系統(tǒng)的產(chǎn)出(RS5)、平衡性(RS6)、系統(tǒng)動(dòng)力的可預(yù)測(cè)性(RS7)、儲(chǔ)存特征(RS8)、地理位置(RS9)9個(gè)子變量，資源單位包括資源單位的流動(dòng)性(RU1)、增長(zhǎng)與更新率(RU2)、資源單位間的互動(dòng)(RU3)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值(RU4)、規(guī)模(RU5)、顯著標(biāo)志(RU6)、時(shí)空分布(RU7)7個(gè)子變量，治理系統(tǒng)包括政府組織(GS1)、非政府組織(GS2)、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(GS3)、產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)(GS4)、操作規(guī)則(GS5)、集體選擇規(guī)則(GS6)、憲政規(guī)則(GS7)、監(jiān)督與制裁過(guò)程(GS8)8個(gè)子變量，使用者包括使用人數(shù)(U1)、使用者社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性(U2)、使用歷史(U3)、地理位置(U4)、領(lǐng)導(dǎo)(U5)、社會(huì)資本(U6)、心智模式(U7)、對(duì)資源的依賴(U8)、使用的技術(shù)(U9)9個(gè)子變量，互動(dòng)包括不同用戶的收獲量(I1)、用戶間的信息分享(I2)、溝通過(guò)程(I3)、用戶間的沖突(I4)、投資活動(dòng)(I5)、游說(shuō)活動(dòng)(I6)、自組織行動(dòng)(I7)7個(gè)子變量，結(jié)果包括社會(huì)績(jī)效(O1)、經(jīng)濟(jì)績(jī)效(O2)、生態(tài)績(jī)效(O3)3個(gè)子變量，社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展(S1)、人口趨勢(shì)(S2)、政治穩(wěn)定性(S3)、政府的資源政策(S4)、市場(chǎng)激勵(lì)(S5)、媒介組織(S6)6個(gè)子變量，相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)包括氣候特征(ECO1)、污染狀況(ECO2)、資源的流動(dòng)(ECO3)3個(gè)子變量。

SES框架被認(rèn)為是當(dāng)前研究可持續(xù)發(fā)展最理想的研究方法之一，因?yàn)樗恍枰罁?jù)框架收集各種數(shù)據(jù)資料，進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和深入分析，就能確定影響系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展能力的因素[9]。對(duì)于本文的研究來(lái)說(shuō)，該框架是一個(gè)非常有用的工具，因?yàn)樗鼘⒐珗@管理者、利益相關(guān)者和相關(guān)機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)看作一個(gè)互相關(guān)聯(lián)的整體系統(tǒng)，因而適合于對(duì)保護(hù)區(qū)管理進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。同時(shí)，由于國(guó)家公園的復(fù)雜性和在生物多樣性保護(hù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面的作用，以及目前面臨的威脅，包括縮小規(guī)模、退化和非法砍伐、將保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)田等，采用SES框架對(duì)其有效性進(jìn)行評(píng)估，突出影響國(guó)家公園可持續(xù)發(fā)展的因素，并提供政策建議，可以更為客觀、科學(xué)地對(duì)國(guó)家公園管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)估[10]。

基于研究數(shù)據(jù)以及調(diào)研數(shù)據(jù)，剔除某些一級(jí)和二級(jí)變量，本文采用簡(jiǎn)化的SES框架分析盧旺達(dá)國(guó)家公園的管理績(jī)效(圖1)。

圖1 盧旺達(dá)國(guó)家公園社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)多層次分析框架

根據(jù)構(gòu)建的簡(jiǎn)化SES分析框架，結(jié)合盧旺達(dá)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)以及對(duì)公園管理團(tuán)隊(duì)、政府機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人、非政府組織、社區(qū)組織等國(guó)家公園管理使用者進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境、資源系統(tǒng)、治理系統(tǒng)、使用者、互動(dòng)和結(jié)果5個(gè)方面對(duì)盧旺達(dá)國(guó)家公園管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，最后進(jìn)行總體評(píng)價(jià)。問(wèn)卷采用李克特5級(jí)量表，調(diào)查受訪者對(duì)題目所表述觀點(diǎn)的認(rèn)同程度。量表分為5個(gè)評(píng)分等級(jí)，1至5 分別表示“非常低”“低”“中等”“高”和“非常高”。首先，假設(shè)外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境是一個(gè)重要因素，會(huì)對(duì)國(guó)家公園內(nèi)部治理帶來(lái)影響。第二，如果資源系統(tǒng)良好，則可以更好地滿足使用者需要。第三，如果治理系統(tǒng)完善且健全，治理方式網(wǎng)絡(luò)化，使用者數(shù)量有保障并高度信任管理者，國(guó)家公園與周邊社區(qū)互動(dòng)情況良好，則可以提升國(guó)家公園治理效果，也會(huì)減少國(guó)家公園與周邊社區(qū)的沖突。

3 調(diào)查結(jié)果與分析

3.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境(S)

在外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)國(guó)家公園帶來(lái)的影響是正向的；人口密度大雖然能提升城鎮(zhèn)化水平，但是對(duì)生態(tài)環(huán)境會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響；而政治穩(wěn)定性對(duì)國(guó)家公園治理的影響也是正向的，政治穩(wěn)定可以保障國(guó)家公園管理的連續(xù)性和國(guó)家監(jiān)管框架的穩(wěn)定性。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，4個(gè)國(guó)家公園周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍偏低，貧困狀況大致處于中等水平。盧旺達(dá)是一個(gè)低收入的發(fā)展中國(guó)家，雖然自21世紀(jì)初以來(lái)盧旺達(dá)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，平均每年約有8%的穩(wěn)步增長(zhǎng)，使得多數(shù)盧旺達(dá)人的生活水平得到了顯著改善；但世界銀行的預(yù)測(cè)顯示，新冠疫情危機(jī)正在急劇增加貧困[11]，2021年盧旺達(dá)的人均貧困率可能會(huì)比疫情前增加5.1個(gè)百分點(diǎn)。在人口增長(zhǎng)方面，國(guó)家公園周邊人口密度以及未來(lái)人口增長(zhǎng)趨勢(shì)普遍較高。20世紀(jì)90年代以來(lái)，盧旺達(dá)的人口在經(jīng)歷了戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的急劇下降后[12]，已經(jīng)恢復(fù)了其長(zhǎng)期的增長(zhǎng)率[13]。盧旺達(dá)的未來(lái)已經(jīng)受到極高的人口增長(zhǎng)率的威脅，這反過(guò)來(lái)又會(huì)對(duì)生活資料供給和自然資源產(chǎn)生負(fù)面影響。在政策穩(wěn)定性方面，對(duì)受訪者的調(diào)研結(jié)果顯示，盧旺達(dá)國(guó)家法規(guī)的穩(wěn)定性很強(qiáng)，國(guó)家公園幾乎不會(huì)被改變?yōu)槠渌恋赜猛?，表明盧旺達(dá)民眾對(duì)國(guó)家監(jiān)管系統(tǒng)非常信任(表1)。

表1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果

綜上所述，盧旺達(dá)國(guó)家公園外部的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境對(duì)公園管理帶來(lái)的整體影響是較為正向的。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等，且面臨較大的人口密度，但極高的政治穩(wěn)定性保障了國(guó)家公園管理的穩(wěn)定性和有效性。

3.2 資源系統(tǒng)(RS)

資源系統(tǒng)包括國(guó)家公園的邊界、規(guī)模、地理位置、人造設(shè)施等[14]。如果邊界比較明確，將有利于資源的管理；國(guó)家公園的規(guī)模越大，能容納的動(dòng)植物種類就越多，生物多樣性就越豐富，對(duì)國(guó)家公園的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)、生態(tài)價(jià)值都十分有利；而地理位置對(duì)國(guó)家公園管理的影響是多方面的，需要綜合判斷；人造設(shè)施對(duì)公園管理的影響是正向的，設(shè)施越多、越先進(jìn)，公園的管理就能越有效、越完善。

在邊界的明確性方面，4個(gè)國(guó)家公園都有明確的邊界，將其與周邊社區(qū)以及其他土地使用區(qū)隔離開(kāi)，可保障國(guó)家公園內(nèi)資源不被破壞，還可以保證周邊社區(qū)居民的正常生活，極大提高了公園管理的便利性和有效性。在國(guó)家公園的規(guī)模方面，4個(gè)國(guó)家公園的規(guī)模均較大。大規(guī)模的國(guó)家公園使盧旺達(dá)的生物多樣性非常豐富，各種生態(tài)景觀、瀕危生物也都保存得相對(duì)完整。在位置方面，4個(gè)公園都位于盧旺達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)，成為了天然的生態(tài)“孤島”。雖然距離市區(qū)較遠(yuǎn)，但與基加利國(guó)際機(jī)場(chǎng)相距較近，為國(guó)際游客提供了很大便利。在設(shè)施方面，由于這些國(guó)家公園位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，周圍的道路網(wǎng)絡(luò)少，因此交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于中等偏低水平，而公園的基礎(chǔ)設(shè)施、游客設(shè)施相對(duì)較完備，處于中等水平。

綜上可知，盧旺達(dá)國(guó)家公園資源系統(tǒng)對(duì)公園管理的影響是正向的。雖然盧旺達(dá)國(guó)家公園都處于較偏遠(yuǎn)的位置，對(duì)周邊社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利，但極大地保護(hù)了公園內(nèi)的生態(tài)資源。

3.3 治理系統(tǒng)(GS)

由治理系統(tǒng)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果(表2)可知，盧旺達(dá)4個(gè)國(guó)家公園在治理系統(tǒng)方面整體水平較高。首先，政府組織的任務(wù)和責(zé)任明確性高，國(guó)家公園管理在源頭上有保障。盧旺達(dá)國(guó)家公園是根據(jù)具體法律建立的，并遵循野生動(dòng)物、生物多樣性、林業(yè)和環(huán)境政策進(jìn)行管理。所有國(guó)家公園都是政府的保護(hù)區(qū)，目前國(guó)家公園的管理和保護(hù)由盧旺達(dá)發(fā)展委員會(huì)負(fù)責(zé)，而在政策執(zhí)行層面則由環(huán)境部負(fù)責(zé)監(jiān)督。其次，還有非政府組織積極參與盧旺達(dá)國(guó)家公園管理。公園整個(gè)治理體系的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也較穩(wěn)定、透明，有具體的管理計(jì)劃來(lái)指導(dǎo)國(guó)家公園管理，并制定了一系列方案，如生態(tài)方案、社區(qū)方案、旅游發(fā)展和管理方案、運(yùn)營(yíng)和安全方案等，以確保其資源的可持續(xù)性和管理的有效性。產(chǎn)權(quán)制度評(píng)價(jià)結(jié)果也相對(duì)較高，不會(huì)出現(xiàn)土地權(quán)屬不清晰的情況。最后，盧旺達(dá)國(guó)家公園管理的相關(guān)規(guī)則和條例高度規(guī)范化，確保了管理計(jì)劃的實(shí)施。

表2 治理系統(tǒng)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果

3.4 使用者(U)

盧旺達(dá)國(guó)家公園治理的使用者從中央到地方各級(jí)政府各不相同。在中央層面，有盧旺達(dá)發(fā)展委員會(huì)等機(jī)構(gòu)參與國(guó)家公園管理，但是中央政府的機(jī)構(gòu)并沒(méi)有直接參與基層的管理活動(dòng)；地方層面的使用者如地方政府、社區(qū)組織等直接參與公園管理，并為實(shí)施管理計(jì)劃開(kāi)展活動(dòng)。

所有使用者的活動(dòng)都圍繞著公園的可持續(xù)性、關(guān)鍵物種的保護(hù)，以及公園周邊社區(qū)的福利開(kāi)展。另外，還有一些具有國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際非政府組織，如世界自然保護(hù)協(xié)會(huì)(WCS)、國(guó)際大猩猩基金會(huì)(DFGFI)、國(guó)際大猩猩計(jì)劃等，為盧旺達(dá)國(guó)家公園管理提供幫助，其擁有的專業(yè)知識(shí)和數(shù)據(jù)有助于盧旺達(dá)國(guó)家公園的保護(hù)和管理。為了繼續(xù)保護(hù)好山地大猩猩，目前盧旺達(dá)正著手?jǐn)U展火山國(guó)家公園的面積，從而更好地保護(hù)大猩猩。總體來(lái)看，盧旺達(dá)國(guó)家公園治理使用者的數(shù)量和質(zhì)量是有保障的。

3.5 互動(dòng)(I)和結(jié)果(O)

對(duì)互動(dòng)和結(jié)果的評(píng)價(jià)主要包括從社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)角度識(shí)別國(guó)家公園與周邊社區(qū)的沖突、投資活動(dòng)，以及社會(huì)績(jī)效和生態(tài)績(jī)效。

沖突指國(guó)家公園面臨的壓力和威脅，包括人類和野生動(dòng)物的沖突以及有記錄的非法活動(dòng)。盧旺達(dá)年鑒等相關(guān)數(shù)據(jù)和調(diào)研結(jié)果顯示，盧旺達(dá)國(guó)家公園正面臨著各種壓力和威脅。近10年來(lái)，由于國(guó)家公園管理，非法活動(dòng)的趨勢(shì)普遍下降，非法獵取資源已不再是國(guó)家公園面臨的嚴(yán)重威脅[15]。人類與野生動(dòng)物的沖突有增加的趨勢(shì)，盧旺達(dá)國(guó)家公園遭受動(dòng)物損害案例數(shù)量在2014—2019年逐年增長(zhǎng)。投資活動(dòng)指資金和資源的配置，包括人員、財(cái)務(wù)等[14]。盧旺達(dá)國(guó)家公園的人員配置結(jié)構(gòu)完整，效率普遍較高。但國(guó)家公園財(cái)務(wù)狀況并不十分樂(lè)觀，由于分配給旅游推廣的預(yù)算大幅增加，公園用于保護(hù)生物多樣性的支出下降。目前，盧旺達(dá)政府機(jī)構(gòu)獲得的旅游收入并不能滿足國(guó)家公園管理所需支出，政府必須通過(guò)調(diào)動(dòng)額外的稅收來(lái)彌補(bǔ)這一不足。

在社會(huì)績(jī)效方面，國(guó)家公園創(chuàng)造了很高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。由于國(guó)家公園的存在，盧旺達(dá)旅游業(yè)發(fā)展迅速，眾多游客心甘情愿花費(fèi)高昂的門票進(jìn)入國(guó)家公園去參觀，所有與旅游相關(guān)的業(yè)務(wù)也隨之發(fā)展，給公園周圍的社區(qū)或游客帶來(lái)了便利，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并創(chuàng)造了就業(yè)崗位。雖然國(guó)家公園帶來(lái)了極大的收益，但盧旺達(dá)政府為了環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展限制游客數(shù)量，如火山國(guó)家公園每天最多允許80名游客進(jìn)入。在生態(tài)績(jī)效方面，野生動(dòng)物保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)改善正在向良好的方向發(fā)展。偷獵、疾病、砍伐森林等行為曾導(dǎo)致山地大猩猩瀕臨滅絕，目前當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)組織正采取有效保護(hù)措施，使大猩猩種群的數(shù)量有所提高。從2005年開(kāi)始，盧旺達(dá)政府每年舉行山地大猩猩命名儀式，以提高人們對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)意識(shí)。而在氣候變化的適應(yīng)性方面，由于地處熱帶山地森林地區(qū)，極易受到氣候變化的影響，盧旺達(dá)國(guó)家公園并不能很好地應(yīng)對(duì)氣候變化，因此可能會(huì)出現(xiàn)由于氣候變化帶來(lái)物種相對(duì)密度下降的情況[16]。

盧旺達(dá)國(guó)家公園帶來(lái)的社會(huì)績(jī)效和生態(tài)績(jī)效良好，公園管理在減少非法活動(dòng)方面取得了成效，之后的管理重點(diǎn)應(yīng)放在解決人類與野生動(dòng)物的沖突以及提升氣候變化適應(yīng)性方面。

3.6 盧旺達(dá)國(guó)家公園管理績(jī)效總體評(píng)價(jià)與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

本文采用SES框架，從5個(gè)方面對(duì)盧旺達(dá)國(guó)家公園管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。結(jié)果顯示，盧旺達(dá)國(guó)家公園仍面臨一定的威脅，其中氣候變化、物種入侵和偷獵的威脅是最高的。但除了國(guó)家公園面臨的總體壓力和威脅外，盧旺達(dá)國(guó)家公園管理績(jī)效良好。一方面，盧旺達(dá)與鄰國(guó)進(jìn)行地區(qū)協(xié)作以保護(hù)大猩猩。另一方面，盧旺達(dá)政府加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)厝说慕逃椭笇?dǎo)，鼓勵(lì)保護(hù)大猩猩，以可持續(xù)發(fā)展的旅游方式吸引更多的游客，同時(shí)在本地社區(qū)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

盧旺達(dá)國(guó)家公園的有效管理為其他國(guó)家發(fā)展國(guó)家公園提供了經(jīng)驗(yàn)。在治理方面，盧旺達(dá)已形成了完備的國(guó)家公園治理系統(tǒng)，高度重視生態(tài)完整性和游客服務(wù)。雖然盧旺達(dá)的國(guó)家公園都是公共的，但是管理權(quán)正在逐漸下放給私營(yíng)企業(yè)，以促進(jìn)國(guó)家公園的財(cái)務(wù)獨(dú)立、高效運(yùn)行。在資金方面，盧旺達(dá)國(guó)家公園通過(guò)商業(yè)(來(lái)自門票的資金)、投資(項(xiàng)目)和政府(預(yù)算撥款)的混合資金運(yùn)作達(dá)到長(zhǎng)期的資金自籌。在游客管理方面，盧旺達(dá)國(guó)家公園結(jié)合服務(wù)導(dǎo)向，平衡游客的利益，但重點(diǎn)仍然放在保護(hù)國(guó)家公園的生態(tài)完整性上。在市場(chǎng)營(yíng)銷方面，盧旺達(dá)國(guó)家公園高效利用現(xiàn)有的旅游資源、生物資源，打造出了獨(dú)一無(wú)二的盧旺達(dá)國(guó)家公園，吸引眾多國(guó)際游客，帶動(dòng)了旅游業(yè)及其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4 盧旺達(dá)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)發(fā)展國(guó)家公園的啟示

我國(guó)國(guó)家公園正處于平穩(wěn)發(fā)展過(guò)程中[17]，但公園管理機(jī)制仍處于探索階段，管理和治理國(guó)家公園的經(jīng)驗(yàn)不足。同時(shí)，在發(fā)展中存在專門立法缺失、管理職能劃分不清、相關(guān)制度仍不健全、總體發(fā)展規(guī)劃及戰(zhàn)略缺乏、財(cái)政投入不穩(wěn)定以及多元化投資渠道未健全等問(wèn)題[18]。通過(guò)評(píng)估盧旺達(dá)國(guó)家公園管理績(jī)效，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，提出如下建議：

1) 加快國(guó)家公園立法進(jìn)程。我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于國(guó)家公園的專門立法，現(xiàn)有自然保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)體系已不能滿足國(guó)家公園保護(hù)管理需求，存在法律層級(jí)低、法規(guī)體系不完善和缺乏社會(huì)公眾廣泛參與等諸多問(wèn)題。因此，應(yīng)盡快制定《國(guó)家公園法》，用法律形式確定國(guó)家公園的功能定位、保護(hù)目標(biāo)和管理原則，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的依法保護(hù)和長(zhǎng)遠(yuǎn)保護(hù)[19]。

2) 理順管理機(jī)制。一是明確管理機(jī)構(gòu)職權(quán)，實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理?！督?guó)家公園體制總體方案》提出，要確立“統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理”的管理制度，必須明確中央與地方各級(jí)管理機(jī)關(guān)的性質(zhì)與定位，并劃分權(quán)力清單，明確各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。國(guó)家公園管理局作為行使國(guó)家公園管理職責(zé)的主管部門，在涉及到國(guó)家公園重大事務(wù)時(shí)應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵性作用，以防止中央權(quán)力機(jī)關(guān)受到地方制約、管理分散等問(wèn)題。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)制定《國(guó)家公園法》或相關(guān)政策等明確授權(quán)，將部分管理權(quán)限下放給各個(gè)國(guó)家公園的管理部門，負(fù)責(zé)園區(qū)的建設(shè)、管理和運(yùn)行等具體事項(xiàng)，以實(shí)現(xiàn)中央與地方的協(xié)同管理[20]。二是建立跨區(qū)共同管理機(jī)制。與盧旺達(dá)國(guó)家公園相似，我國(guó)國(guó)家公園劃定范圍廣，涉及跨區(qū)管理問(wèn)題，例如東北虎豹國(guó)家公園橫跨黑龍江、吉林2省。因此，我國(guó)國(guó)家公園管理需建立有效的跨區(qū)共同管理機(jī)制，保障省級(jí)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)信息共享和協(xié)同管理。

3) 完善生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度。建設(shè)國(guó)家公園是完善我國(guó)自然保護(hù)地體系的制度創(chuàng)新，對(duì)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性發(fā)揮著重要作用，國(guó)家公園的管理重點(diǎn)應(yīng)始終為保護(hù)生態(tài)完整性。為推進(jìn)國(guó)家公園保護(hù)制度建設(shè)，要始終堅(jiān)持以保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)為中心。構(gòu)建國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境立體監(jiān)控模式，推進(jìn)國(guó)家公園內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工作并完善責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)行為。

4) 形成多元化的資金投入機(jī)制。目前，我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)資金大部分來(lái)自于財(cái)政支持，少部分來(lái)自公園商業(yè)資金。由于缺乏多元化資金保障機(jī)制，國(guó)家公園建設(shè)面臨資金投入缺口大、經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題。因此，應(yīng)形成以財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制[21-22]。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級(jí)政府建設(shè)資金，包括中央基本建設(shè)投資，為國(guó)家公園的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)提供有力的保障；吸引社會(huì)資本投入，通過(guò)建立周邊社區(qū)收入分享計(jì)劃等機(jī)制廣泛吸收資金，擴(kuò)大融資渠道。

5) 利用資源特色打造品牌項(xiàng)目。旅游業(yè)是國(guó)家公園可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的重要支撐，有助于保護(hù)其生態(tài)和社會(huì)系統(tǒng)功能，同時(shí)為生活在其周圍的當(dāng)?shù)孛癖娞峁┥?jì)來(lái)源。我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)可以利用自身的優(yōu)勢(shì)資源，例如東北虎豹和大熊貓，形成自身特色，打造品牌吸引力，吸引更多游客，促進(jìn)國(guó)家公園旅游業(yè)發(fā)展。