抵邊居?。哼吘程摽栈卫淼囊环N策略

曹 莉

云南大學(xué) 政府管理學(xué)院，云南 昆明 650500

邊境是國(guó)家疆域的邊緣性部分，關(guān)乎邊疆發(fā)展和國(guó)家安全。習(xí)近平總書(shū)記在第六次西藏工作座談會(huì)上就指出：“治國(guó)必治邊?！秉h的十九大報(bào)告也指出，要“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”[1]。我國(guó)陸地邊境線長(zhǎng)達(dá)2.28萬(wàn)公里，共涉及9個(gè)邊疆省區(qū)，邊境治理工作既有共性又有個(gè)性。隨著全球化和現(xiàn)代化的推進(jìn)，邊境地區(qū)的人口流動(dòng)更為頻繁，邊民受自然地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的因素影響，因外出務(wù)工謀生等向境內(nèi)外流動(dòng)的頻次不斷增加，且流動(dòng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。邊民是守土固邊的重要主體，然而，一些邊民個(gè)體、家庭搬離邊境一線，從而出現(xiàn)了邊境地區(qū)人口流失、土地荒蕪及認(rèn)同偏移的虛空化現(xiàn)象，這種現(xiàn)象即邊境虛空化。邊境虛空化對(duì)邊境安全、邊疆發(fā)展、國(guó)家安全來(lái)說(shuō)，是不容忽視的隱患。如何有效地引導(dǎo)邊民抵邊居住和守土固邊，以防范和治理邊境虛空化，是邊境治理亟待解決的問(wèn)題。

一、邊境虛空化問(wèn)題的凸顯

近年來(lái)，邊境虛空化問(wèn)題已成為邊境安全治理的重大挑戰(zhàn)，邊民持續(xù)外流使得邊境虛空化問(wèn)題愈發(fā)凸顯。邊民是否抵邊居住受邊境地區(qū)的吸引力和外部拉力影響[2]，在長(zhǎng)期內(nèi)部吸引力弱和外部拉力強(qiáng)等多重因素影響下，邊境虛空化呈現(xiàn)出邊民小范圍到大范圍、個(gè)體到家庭地搬離抵邊居住地的趨勢(shì)。這種人口虛空問(wèn)題進(jìn)而又延伸出邊境地區(qū)物質(zhì)資源虛空、邊民認(rèn)同偏移等問(wèn)題，嚴(yán)重影響邊境安全。

邊境虛空化是邊境安全治理中的重要問(wèn)題。目前，已有一些學(xué)者對(duì)邊境虛空化、邊境空心化進(jìn)行了相關(guān)研究。在概念方面，白利友等從穩(wěn)邊固邊的角度，將邊境虛空化定義為邊境常住人口外流或遷離邊境生活而出現(xiàn)的相對(duì)鄰國(guó)邊境的虛空狀態(tài)[3]。尤偉瓊從邊境空間角度認(rèn)為邊境虛空化一般是邊界內(nèi)

側(cè)25公里范圍內(nèi)的地區(qū)呈現(xiàn)的物質(zhì)虛空和精神虛空態(tài)勢(shì)[4]。楊明洪等從人口空間中指出邊境空心化是人口在本地的“消失”，邊境地區(qū)缺乏人氣而導(dǎo)致的全面蕭條[5]。無(wú)論是邊境虛空化還是邊境空心化，都是對(duì)邊境地區(qū)人口離散的一種概括，屬于邊境問(wèn)題治理的一個(gè)范疇。通過(guò)對(duì)中越、中緬、中朝及中俄等邊境具體邊境人口流動(dòng)的研究，我們發(fā)現(xiàn)從空間區(qū)域看，我國(guó)西南、西北、東北邊境的邊民都有著外流趨勢(shì)，這也充分證實(shí)了邊境虛空化已成為一個(gè)普遍性的邊境問(wèn)題。從研究?jī)?nèi)容看，楊田等通過(guò)定性研究與定量研究的方法呈現(xiàn)了中國(guó)邊境地區(qū)的人口情況，如人口分布的地域特征與國(guó)別差異[6]、人口外流問(wèn)題[7]，并從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、邊疆學(xué)等不同學(xué)科視角分析邊境虛空化的成因及危害。邊民的持續(xù)流失造成了家戶“空巢化”、村落“空心化”、小城鎮(zhèn)“過(guò)疏化”和邊境地區(qū)“空虛化”[5]，邊境虛空化自然會(huì)出現(xiàn)土地的荒蕪、產(chǎn)業(yè)的滯后、經(jīng)濟(jì)的乏力等現(xiàn)象，長(zhǎng)期以往將會(huì)對(duì)邊民的認(rèn)同建設(shè)(即國(guó)家意識(shí)、國(guó)土意識(shí)、國(guó)民意識(shí)等的建設(shè))產(chǎn)生不利影響。

邊境虛空化與邊民流動(dòng)密切相關(guān)，既有流出也有流入，但流出多為世代久居的邊民，流入的多是短暫居住的人口，如旅游觀光游客、邊境貿(mào)易商人。從人口推拉理論來(lái)看，有促使邊民流出的推力，也有吸引人口流入的拉力，而推力和拉力的不平衡也呈現(xiàn)出“入不敷出”的邊境虛空化現(xiàn)象。在邊境地區(qū)發(fā)展中，邊境虛空化已成為客觀存在的事實(shí)，這一現(xiàn)象改變著邊境人口的結(jié)構(gòu)，從而衍生出各式各樣的邊境問(wèn)題。一是人口結(jié)構(gòu)的改變引發(fā)眾多社會(huì)問(wèn)題[8]，如性別比例失衡導(dǎo)致娶妻難、年齡結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致老齡化加重等。二是領(lǐng)土安全問(wèn)題，人口虛空伴隨著土地荒蕪，通常會(huì)出現(xiàn)鄰國(guó)邊民過(guò)界耕種、放牧等現(xiàn)象，不僅容易引發(fā)兩國(guó)邊民的矛盾沖突，還危及國(guó)家領(lǐng)土安全。三是邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩引發(fā)更多違法犯罪問(wèn)題，如違法走私貿(mào)易、協(xié)助他人偷越國(guó)(邊)境。邊境虛空化衍生的問(wèn)題與邊民有效的抵邊居住緊密相關(guān)，各種問(wèn)題交織在一起，極大影響了邊境的發(fā)展和穩(wěn)定。因此，為破除“虛空化”之困，我們需要從邊民入手，分析邊民與抵邊居住的關(guān)系來(lái)解決邊境虛空化問(wèn)題。

二、引導(dǎo)邊民抵邊居住是防范邊境虛空化的必要選擇

邊民作為邊境治理的主要參與者，肩負(fù)著國(guó)家疆界的戍守責(zé)任。邊民抵邊居住是國(guó)家的重要體現(xiàn)和象征，對(duì)內(nèi)可以維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土安全和保障邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)外可以起到邊界警示和輻射作用。邊境治理主要是協(xié)調(diào)人、物以及兩者之間的關(guān)系，而邊境虛空化治理實(shí)質(zhì)就是對(duì)邊民流動(dòng)的管控。邊民是抵邊居住的重要主體，引導(dǎo)邊民抵邊居住是防范邊境虛空化的必要選擇，我們需要從邊民身份、邊民意識(shí)和邊民行為幾個(gè)方面來(lái)闡釋其重要性。

(一)邊民身份的雙重性是構(gòu)建邊民治邊守邊主體的根本遵循

第一個(gè)層面是邊民主客體的統(tǒng)一性。作為主體，邊民是邊境虛空化治理的參與者，是多元治邊力量中重要的一部分；作為客體，邊境虛空化治理聚焦解決邊民外流問(wèn)題，這一問(wèn)題衍生出許多關(guān)于邊民的新問(wèn)題，是治理的對(duì)象。邊境治理的力量呈多元化，主要包括行政執(zhí)法主體、政府力量、武裝力量、社會(huì)力量等，邊民作為邊境的主要群體，治理主體的作用往往被忽視。實(shí)際上，邊民生存和發(fā)展需要與邊境發(fā)展條件限制之間的矛盾是邊境虛空化問(wèn)題生成的關(guān)鍵。邊境虛空化問(wèn)題與邊民人口流動(dòng)直接相關(guān)，若邊民自身不能發(fā)揮治理主體作用，其他力量的主導(dǎo)都只是輔助，并不能根本解決虛空化問(wèn)題。第二個(gè)層面是邊民身份具有國(guó)民性與邊民性的雙重屬性。國(guó)民作為邊民身份的第一屬性，是國(guó)家塑造的一種社會(huì)政治身份，蘊(yùn)含著社會(huì)人口與國(guó)家互動(dòng)中形成的一套權(quán)利義務(wù)關(guān)系[9]。邊民既有國(guó)民身份賦予的一般權(quán)利與義務(wù)，也有邊民身份賦予的特殊權(quán)責(zé)義務(wù)，主要為守土固邊責(zé)任。邊民生產(chǎn)生活在邊境場(chǎng)域，是因邊界區(qū)域劃分而產(chǎn)生具有特殊身份的人群。邊民身份在守邊固邊中具有特定的地位功能，與內(nèi)地國(guó)民相比，具有充實(shí)邊境、守護(hù)國(guó)土、穩(wěn)邊固疆的使命[10]。邊境地區(qū)雖處國(guó)家的邊緣，但卻是國(guó)家利益保障的前沿，為維護(hù)邊境地區(qū)的安全與穩(wěn)定，必須把握邊民身份的雙重性，發(fā)揮其主體作用，構(gòu)建身份的不同屬性。

(二)邊民意識(shí)的可塑性是增強(qiáng)邊民守土固邊責(zé)任的重要依據(jù)

由于邊民身份具有雙重性，且承載著一定的權(quán)責(zé)義務(wù)，國(guó)防意識(shí)、國(guó)土意識(shí)、法律意識(shí)、守土固邊意識(shí)等都是邊民意識(shí)的具體體現(xiàn)。邊民意識(shí)是抵邊沿邊居民基于邊境場(chǎng)域形成的對(duì)國(guó)民身份的確認(rèn)，對(duì)國(guó)家利益的認(rèn)同，以及履行守土固邊職責(zé)的自覺(jué)[11]。首先，邊民意識(shí)是邊民對(duì)國(guó)家身份的確認(rèn)，邊民作為國(guó)家的國(guó)民，享受國(guó)家賦予權(quán)利的同時(shí)，也要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，邊民需要在思想上有高度的國(guó)家意識(shí)，如邊界意識(shí)、領(lǐng)土意識(shí)、國(guó)防意識(shí)。其次，邊民意識(shí)是邊民對(duì)國(guó)家利益的認(rèn)同，個(gè)人都處于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，利益無(wú)所不在，而個(gè)人利益之上還有國(guó)家利益，只有國(guó)家利益得到保障，個(gè)人的利益才能得以實(shí)現(xiàn)。在邊境地區(qū)邊民通常進(jìn)行跨境貿(mào)易、跨境交流，這頻繁互動(dòng)的背后難免會(huì)有國(guó)家利益的沖突，因此，塑造邊民國(guó)家利益的認(rèn)同是同等重要的。最后，邊民意識(shí)是遵循邊民守土固邊職責(zé)的自覺(jué)，邊民抵邊居住需要不斷增強(qiáng)其守土固邊責(zé)任，從而筑牢邊民意識(shí)防線。邊民的守土固邊意識(shí)關(guān)系著邊境虛空化治理的長(zhǎng)效性，只有這種意識(shí)從引導(dǎo)約束上升為自覺(jué)自發(fā)的心理，邊民的外流趨勢(shì)才會(huì)得以緩解，這種意識(shí)塑造往往是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。邊民意識(shí)實(shí)質(zhì)就是一種政治心理的塑造，需要通過(guò)一定的機(jī)制來(lái)增強(qiáng)邊民守土固邊的責(zé)任，從而構(gòu)建抵邊居住策略，防范邊境虛空化。

(三)邊民行為的可引導(dǎo)性是邊民抵邊居住的前提

邊民意識(shí)的培育和塑造最終都將通過(guò)行為來(lái)體現(xiàn)，而邊民抵邊居住就是實(shí)際外在性的邊境虛空化治理策略，是一種可引導(dǎo)行為。邊民抵邊居住不僅需要政府行政力量參與引導(dǎo)，更需要邊民群體間的互相引導(dǎo)，兩者在引導(dǎo)策略上有不同作用。從政府力量看，其引導(dǎo)主要是加快邊境地區(qū)的開(kāi)發(fā)與建設(shè)，加大邊境政策的宣傳，建立完善的政策機(jī)制，從而培育邊民國(guó)家意識(shí)，引導(dǎo)邊民抵邊居住。從邊民主體力量看，抵邊居住是邊民守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)的體現(xiàn)。邊境這一空間場(chǎng)域聯(lián)結(jié)著邊民與土地、血緣和家庭的情愫，從而邊民的“家”與“國(guó)”天然構(gòu)成了家國(guó)共同體，這種家與國(guó)的命運(yùn)共同體關(guān)系驅(qū)動(dòng)著邊民參與到守土固邊的活動(dòng)中[12]。近年來(lái)，邊境地區(qū)專門(mén)設(shè)置邊民擔(dān)任的護(hù)邊員、界務(wù)員、巡邊員等崗位，在媒體報(bào)道中不乏一些令人印象深刻的例子，如西藏玉麥鄉(xiāng)守邊姐妹卓嘎和央宗、中越邊境守邊書(shū)記王仁興、佤族頭人巡邊員巖聰?shù)?，這些都屬于邊民有形的護(hù)邊行為，具有典型模范的引導(dǎo)性。然而，邊民在邊境地區(qū)生產(chǎn)生活就是一種無(wú)形的護(hù)邊行為，其中以家庭為單位的抵邊居住是由血緣和情感筑牢的，這種守邊固邊型家庭的形成，既可以推進(jìn)邊民家庭居邊發(fā)展，又契合守邊固邊需要[13]。無(wú)論是有形的護(hù)邊行為，還是無(wú)形的護(hù)邊行為，都需要加以引導(dǎo)，由此更好地持續(xù)引導(dǎo)邊民抵邊居住。

三、現(xiàn)行邊民抵邊居住的策略實(shí)踐

在邊境治理的實(shí)踐中，邊民身份的雙重性、邊民意識(shí)的可塑性、邊民行為的可引導(dǎo)性，使邊民自然成為了抵邊居住的重要主體。為加快邊境地區(qū)發(fā)展、強(qiáng)邊固防，我國(guó)已采取多種舉措引導(dǎo)邊民抵邊居住。一方面，有利于充實(shí)邊境人口，促進(jìn)邊境發(fā)展；另一方面，有利于加強(qiáng)邊民認(rèn)同建設(shè)，促進(jìn)邊境穩(wěn)定。因此，我們需要把握好各種舉措間的關(guān)系來(lái)引導(dǎo)抵邊居住，從而有效解決邊境虛空化問(wèn)題?，F(xiàn)行的邊民抵邊居住策略主要包括以下幾個(gè)方面：

(一)移民實(shí)邊舉措

從古代開(kāi)始，屯墾戍邊就已成為治邊政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，主要是基于軍事戰(zhàn)略的補(bǔ)給移民、屯墾戍邊。如今面對(duì)邊境虛空化問(wèn)題和邊境開(kāi)發(fā)需要，移民實(shí)邊仍然是邊境治理的重要策略。為深入推進(jìn)興邊富民行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)邊安邊發(fā)展，我國(guó)積極鼓勵(lì)邊境地區(qū)群眾搬遷安置到距邊境0至3公里范圍內(nèi)居住。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，邊境地區(qū)的異地扶貧搬遷安置點(diǎn)多數(shù)就設(shè)置在抵邊范圍，如金平縣的伉偭小鎮(zhèn)，建有完善的基礎(chǔ)設(shè)施，并配有扶貧車間，這不僅就地提供了工作崗位，解決了邊民就業(yè)問(wèn)題，還使得抵邊居住的社區(qū)形成了網(wǎng)格化管理。移民實(shí)邊策略的實(shí)踐，主要分為兩種：一種是引導(dǎo)外流的邊民生產(chǎn)生活，另一種是吸引外來(lái)的居民沿邊或抵邊生產(chǎn)生活。前一種更多通過(guò)情感睦邊來(lái)引導(dǎo)邊民抵邊居住，減緩邊民的持續(xù)性流失，后者是通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)更多企業(yè)資本進(jìn)駐邊境地區(qū)，提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)以吸引外來(lái)者，逐漸擴(kuò)大邊民群體。無(wú)論是引導(dǎo)原有邊民抵邊居住還是吸引外來(lái)居民成為“新邊民”(1)主要指原有戶籍不在邊境的外來(lái)人口，由于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等多重因素影響，將戶籍遷入邊境地區(qū)，成為新一代的邊民群體。，都需要不斷完善邊境惠民政策和加快邊境城鎮(zhèn)化建設(shè)。在鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)下，為防止邊民持續(xù)流失，加強(qiáng)邊民守土固邊責(zé)任，云南省率先設(shè)立了守邊固邊型鄉(xiāng)村，結(jié)合邊境小康村建設(shè)，完善設(shè)施建設(shè)和加快交通建設(shè)，引導(dǎo)邊民和鼓勵(lì)“新邊民”踐行移民實(shí)邊舉措。

(二)惠民實(shí)邊舉措

目前，我國(guó)實(shí)施了許多邊境政策，旨在改善邊民生產(chǎn)生活條件和支持邊境地區(qū)發(fā)展，通過(guò)各種惠民實(shí)邊的策略來(lái)引導(dǎo)邊民抵邊居住。在貿(mào)易方面，國(guó)家采取稅收、投資等優(yōu)惠措施，促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展，如提高購(gòu)買(mǎi)物品的免稅額度、貸款財(cái)政貼息、專項(xiàng)資金支持邊境口岸建設(shè)等。此外，在我國(guó)陸地邊境20公里以內(nèi)，建有多個(gè)邊民互市貿(mào)易點(diǎn)，在提高邊境貿(mào)易收入的同時(shí)，增進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和人文的交流。在行政方面，有關(guān)部門(mén)簡(jiǎn)辦邊民出入境手續(xù)，提供便捷的通關(guān)服務(wù)。過(guò)去邊民需憑借各種證件出入國(guó)(邊)境，如今借助大數(shù)據(jù)治理技術(shù)，很多邊境省份實(shí)現(xiàn)了人口流通或商品進(jìn)出口的無(wú)紙化通關(guān)。如廣西開(kāi)發(fā)了邊民互市“一指通”系統(tǒng)，極大地縮短了邊民和商品的通關(guān)時(shí)間，給地方政府和邊民都帶來(lái)了實(shí)在的便捷和利益。在補(bǔ)助方面，中央財(cái)政部專門(mén)設(shè)立邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金，改善邊境民生和促進(jìn)邊境發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助主要包括陸地邊境事務(wù)補(bǔ)助、邊民補(bǔ)助、護(hù)邊員補(bǔ)助、口岸運(yùn)轉(zhuǎn)補(bǔ)助，每一種補(bǔ)助政策的補(bǔ)助范圍和標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同。其中邊民補(bǔ)助政策的領(lǐng)取條件之一是邊民需要在戶籍地居住滿6個(gè)月及以上，這就強(qiáng)調(diào)了邊民需要抵邊居住并履行守土固邊的責(zé)任。從不同方面的惠民實(shí)邊舉措中，可以看出國(guó)家對(duì)邊境和邊民的重視和關(guān)懷，這也凸顯著國(guó)家權(quán)力在邊境地區(qū)的運(yùn)行，通過(guò)惠民實(shí)邊舉措，不斷提升邊民的幸福感和自豪感，從而增強(qiáng)邊民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。

(三)建城實(shí)邊舉措

在各種惠邊惠民的邊境政策扶持下，邊境地區(qū)得到了相當(dāng)大的發(fā)展。自國(guó)家實(shí)施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃以來(lái)，邊境城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生方面都得到了極大改善。建城實(shí)邊主要指邊境城鎮(zhèn)的建設(shè)，邊境城鎮(zhèn)是內(nèi)外連接的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，發(fā)揮著重要的戍邊和輻射功能。邊境的城鎮(zhèn)化不僅能夠?yàn)槭厰U(kuò)充更多的人力、物力和財(cái)力資源，還能夠加快邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)踐中需要完善基礎(chǔ)設(shè)施和提供多樣的公共服務(wù)，最重要的就是挖掘特色產(chǎn)業(yè)，以促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。目前，各邊境地區(qū)都在不斷提高城鎮(zhèn)化率，加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的聯(lián)系，增強(qiáng)邊境城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)力，以吸引和留住更多的邊民或者外來(lái)者在邊境地區(qū)生產(chǎn)生活。建城實(shí)邊是解決邊境虛空化問(wèn)題的重要路徑：一是能夠?yàn)檫吤裉峁└嗟木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，引導(dǎo)邊民抵邊居住，減少外流。二是能夠加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)，吸引更多投資，鼓勵(lì)外來(lái)者抵邊居住。三是提高抵御外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)能力，維護(hù)邊民安全和邊境地區(qū)的安全。近年來(lái)，由于口岸承載著境內(nèi)外人或物的流通，可以促使生產(chǎn)要素整合和人口轉(zhuǎn)移，形成人口規(guī)模集聚，從而形成了很多邊境口岸型城鎮(zhèn)[14]。依托口岸發(fā)展建設(shè)邊境城鎮(zhèn)不僅可以引導(dǎo)邊民抵邊居住，還吸引了更多的外來(lái)人口遷入。邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利于促進(jìn)邊境城鎮(zhèn)化水平的提高，而邊境城鎮(zhèn)化又反作用于國(guó)家戍邊能力的建設(shè)[15]，兩者相互作用和影響。但是，基于2000至2015年中國(guó)134個(gè)邊境縣的城鎮(zhèn)化發(fā)展看，邊境城鎮(zhèn)化水平還長(zhǎng)期低于全國(guó)平均水平，面臨著城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后、動(dòng)力不足的困境[16]。我國(guó)的邊境城鎮(zhèn)化與部分國(guó)家相比還有很大發(fā)展空間，需要更多的策略加以補(bǔ)充推進(jìn)。

我國(guó)現(xiàn)行的移民實(shí)邊、惠民實(shí)邊、建城實(shí)邊舉措，從多個(gè)方面引導(dǎo)了邊民抵邊居住，對(duì)邊境虛空化治理產(chǎn)生了一定積極作用。但是在實(shí)踐中仍然存在諸多問(wèn)題，未能完全處理好引導(dǎo)邊民與吸引“新邊民”抵邊居住之間的關(guān)系，如邊境政策未能發(fā)揮好應(yīng)有的治理功能、地方政府對(duì)邊民意識(shí)的培育重視度低等。隨著國(guó)家的發(fā)展和需要，邊境新形勢(shì)對(duì)邊民抵邊居住提出了新的挑戰(zhàn)，需要我們進(jìn)一步完善邊民抵邊居住策略，以加強(qiáng)邊境虛空化治理。

四、邊民抵邊居住策略的完善

邊境是國(guó)家安全的重要屏障，邊民作為邊境地區(qū)安全的核心要素，其外流所形成的邊境虛空化問(wèn)題是受多重因素影響逐漸產(chǎn)生的。因此，我們應(yīng)該從邊境安全治理角度高度審視邊民抵邊居住策略，構(gòu)建邊民“引”和“吸”的共生關(guān)系，采取多種措施完善邊民抵邊居住策略。

(一)提高邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，激發(fā)邊民抵邊居住的積極性與主動(dòng)性

邊境地區(qū)多是“老少邊窮戰(zhàn)”地區(qū)，在自然條件的限制下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展都較落后，長(zhǎng)期以來(lái)邊民外流的主要原因也是經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)。改革開(kāi)放以來(lái)，很多邊民被吸引到內(nèi)地或沿海地區(qū)常年務(wù)工，甚至定居。然而，在興邊富民行動(dòng)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施下，邊境經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，吸引著一些外來(lái)人口遷入，尤其是邊境口岸所在的抵邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和邊民互市點(diǎn)所在的抵邊村落。產(chǎn)業(yè)振興是邊境發(fā)展的基礎(chǔ)，不僅可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還可以解決邊民就地就業(yè)問(wèn)題。而邊境地區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)需要發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和特色，利用可持續(xù)發(fā)展資源打造產(chǎn)業(yè)品牌，如邊境畜牧養(yǎng)殖、邊境康養(yǎng)旅游等。廣西省憑祥市就利用口岸優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展邊境貿(mào)易，形成了“邊境貿(mào)易+加工+互聯(lián)網(wǎng)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。這樣的邊境貿(mào)易模式為當(dāng)?shù)剡吤裉峁┝舜罅烤蜆I(yè)崗位，讓更多邊民留在抵邊居住地就業(yè)，也吸引了更多外地人到此務(wù)工和經(jīng)商，久而久之定居于此并成為“新邊民”。此外，邊境旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也帶動(dòng)了邊民脫貧致富，如云南省金平縣在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上積極探索綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以健康長(zhǎng)壽為導(dǎo)向，將自然風(fēng)光與康養(yǎng)旅游相結(jié)合，建成了以“中國(guó)蝴蝶谷”為支撐的全域旅游格局。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促成了基礎(chǔ)設(shè)施的完善，在每年蝴蝶爆發(fā)期間，金平馬鞍底鄉(xiāng)旅游收入就可達(dá)上千萬(wàn)元?？梢?jiàn)，邊境地區(qū)需要挖掘符合本地發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，依托現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)資源，提高邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，讓原有的邊民真正能夠“靠邊吃邊”，外來(lái)人口能夠“安邊樂(lè)業(yè)”。經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)是激發(fā)邊民抵邊居住積極性和主動(dòng)性的關(guān)鍵因素。只有經(jīng)濟(jì)利益得到滿足，邊民的外流才能得以管控，

(二)發(fā)揮邊境政策對(duì)邊民的引導(dǎo)作用，強(qiáng)化邊民守土固邊責(zé)任

自興邊富民行動(dòng)實(shí)施以來(lái)，我國(guó)邊境地區(qū)發(fā)生了巨大變化，各種邊境政策相繼出臺(tái)，形成了多種政策機(jī)制來(lái)鞏固邊防和改善民生，如守土固邊政策、邊境貿(mào)易政策、邊民補(bǔ)助政策等。筆者經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，邊境政策的落實(shí)過(guò)程中并未完全發(fā)揮其引導(dǎo)作用，經(jīng)常是簡(jiǎn)單完成任務(wù)，在政策宣傳和監(jiān)督方面有待加強(qiáng)。其中邊民補(bǔ)助政策具有典型性，作為國(guó)家聯(lián)結(jié)邊民的一項(xiàng)政策紐帶，是邊民感知“國(guó)家在場(chǎng)”最直接政策，但是在政策實(shí)施中，還存在很多問(wèn)題，使得本身蘊(yùn)含的守土固邊功能尚未充分發(fā)揮出來(lái)。邊境政策是邊境地區(qū)發(fā)展的重要支撐，是黨中央對(duì)邊境和邊民的關(guān)懷。地方政府需要抓住政策契機(jī)，挖掘各項(xiàng)政策具有的治理功能，讓邊民安心在邊境地區(qū)生產(chǎn)生活，自愿抵邊居住，同時(shí)吸引外來(lái)居民抵邊居住，充實(shí)邊境人口。此外，在發(fā)揮我國(guó)邊境政策引導(dǎo)作用的同時(shí)，還需要加強(qiáng)對(duì)鄰國(guó)邊境政策的動(dòng)向監(jiān)測(cè)，防止邊民出現(xiàn)政策認(rèn)同的偏移，加劇向外流失的現(xiàn)象。我國(guó)陸地邊境與14個(gè)國(guó)家接壤，在邊境虛空化治理中需要吸收借鑒鄰國(guó)有效的實(shí)邊政策，如越南對(duì)抵邊居住的邊民提供免費(fèi)醫(yī)療、補(bǔ)助建房、隨村建校等。面對(duì)邊境人口虛空態(tài)勢(shì)，需要進(jìn)一步挖掘現(xiàn)有的邊境政策治理功能，加大政策宣傳，同時(shí)，還需制定直接的引民抵邊居住政策，增加獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)強(qiáng)化邊民守土固邊責(zé)任。

(三)開(kāi)展邊境國(guó)防教育，增強(qiáng)邊民國(guó)防意識(shí)

無(wú)論是邊民向外流動(dòng)還是向內(nèi)流動(dòng)都影響著邊境虛空化問(wèn)題的產(chǎn)生，邊民長(zhǎng)期離開(kāi)抵邊居住地，在心理認(rèn)同上就會(huì)產(chǎn)生偏移。隨著守土固邊意識(shí)和國(guó)家意識(shí)的減弱，邊民自然可能淡化應(yīng)有的權(quán)責(zé)義務(wù)。邊境人口虛空從邊民個(gè)體到邊民家庭離散的趨勢(shì)，將會(huì)使得國(guó)防教育的引導(dǎo)缺失，從而更多邊民對(duì)邊境地區(qū)產(chǎn)生偏離感和陌生感。對(duì)此，我們需要加強(qiáng)邊境民眾的國(guó)防教育，增強(qiáng)邊民對(duì)國(guó)民身份的認(rèn)同和國(guó)防意識(shí)。在現(xiàn)有的國(guó)防教育中，我國(guó)已有專門(mén)的國(guó)防教育政策法規(guī)和教材，但是在邊境地區(qū)的政策法規(guī)普及和教材教授方面仍顯滯后，且多數(shù)邊民文化水平偏低，接受國(guó)防教育有一定困難。在活動(dòng)開(kāi)展方面，國(guó)防教育也多流于形式，成效上大打折扣。國(guó)防教育對(duì)于解決邊民認(rèn)同虛空、國(guó)家意識(shí)薄弱的隱性虛空問(wèn)題具有重要作用，各級(jí)政府需要高度重視，針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題積極尋求對(duì)策。首先，可以創(chuàng)新國(guó)防教育開(kāi)展的形式和方法，以活動(dòng)為牽引，讓國(guó)防教育深入人心，用民族語(yǔ)言或方言進(jìn)行宣傳，利用短視頻平臺(tái)傳播，引導(dǎo)邊民積極關(guān)注國(guó)防，提高國(guó)防意識(shí)。其次，國(guó)防教育要從娃娃抓起，在青少年的義務(wù)教育課程中可以增加國(guó)防教育課，培育青少年的國(guó)家意識(shí)。邊境地區(qū)的青少年是未來(lái)守邊固邊、建設(shè)邊境的重要群體，需要強(qiáng)化其守土固邊責(zé)任，增加國(guó)防認(rèn)同感，培育愛(ài)國(guó)主義精神。最后，可以將國(guó)防教育與軍事訓(xùn)練相結(jié)合，理論與實(shí)踐的融入可以讓邊民更感同身受。從不同方面強(qiáng)化邊民的國(guó)防意識(shí)和愛(ài)軍擁軍思想，樹(shù)立愛(ài)國(guó)固邊的先進(jìn)典范，有效地促進(jìn)軍民融合，從而激發(fā)軍民熱愛(ài)邊疆，守衛(wèi)邊疆的使命感，自覺(jué)抵邊居住。

(四)優(yōu)化邊境發(fā)展體系，改善邊民生產(chǎn)生活條件

全國(guó)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，使邊境地區(qū)群眾的貧困問(wèn)題得以解決，生存需要已不再是簡(jiǎn)單的溫飽需要，群眾對(duì)生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境提出了更高的要求。在經(jīng)濟(jì)方面，需要加快構(gòu)建綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，改變落后的發(fā)展模式，保護(hù)地方資源，形成可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢(shì)，將興邊富民行動(dòng)與邊境貿(mào)易區(qū)、旅游區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)相結(jié)合。在文化方面，應(yīng)完善邊境教育體系，滿足各年齡階段教學(xué)需求，重視基礎(chǔ)教育教學(xué)質(zhì)量，嚴(yán)控因貧、因病輟學(xué)。此外，還需要加強(qiáng)邊民行為文化建設(shè)，讓邊境群眾認(rèn)識(shí)到虛空化帶來(lái)的隱患，從而更好地主動(dòng)自覺(jué)抵邊居住。在環(huán)境方面，應(yīng)注重統(tǒng)籌和諧發(fā)展。邊境環(huán)境建設(shè)中碎片化和短期化問(wèn)題突出，規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌，因此，需要合理規(guī)劃邊境建設(shè)，構(gòu)建生態(tài)宜居的環(huán)境，融入大數(shù)據(jù)治理，以塑造為主、改造為輔，建設(shè)智慧邊境。在設(shè)施方面，應(yīng)構(gòu)建完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系，目前邊境地區(qū)的交通、醫(yī)療、公共文化服務(wù)等都較落后，很多邊民出行難、就醫(yī)難，由于生活的不便而搬離抵邊居住地的情況也依然存在。因此，完善基礎(chǔ)設(shè)施，給予邊民足夠的發(fā)展空間，也是引導(dǎo)邊民抵邊居住的重要方面。優(yōu)化邊境建設(shè)體系，需要多方面的設(shè)計(jì)完善，只有保障邊境體系建設(shè)，才能引導(dǎo)邊民和吸引“新邊民”抵邊生產(chǎn)生活。