檢察一體化下的檢察官問責(zé)

馬 駿

（合肥工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，安徽 合肥 230009）

檢察官問責(zé)是檢察官責(zé)任制的重要內(nèi)容，也是司法責(zé)任制改革所重點關(guān)注的問題。與審判權(quán)不同，檢察權(quán)兼具司法與行政雙重屬性，運行過程有其獨特規(guī)律與職業(yè)特點，這已為世界各國檢察實踐所認同。一方面，檢察權(quán)的司法屬性強調(diào)檢察權(quán)的獨立行使，要求充分放權(quán)于一線辦案檢察官，由辦案檢察官獨立做出判斷并承擔相應(yīng)的責(zé)任；另一方面，檢察權(quán)的行政屬性強調(diào)檢察權(quán)行使的上命下從，要求下級檢察官必須服從上級檢察官的指令，以實現(xiàn)檢察權(quán)行使的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，并由上級檢察官或上級檢察官與下級檢察官共同承擔責(zé)任。這種雙重權(quán)力屬性決定了檢察官的獨立是檢察一體化之下的相對獨立，而非排除一切上級領(lǐng)導(dǎo)、指揮的絕對獨立，也使得檢察官的問責(zé)呈現(xiàn)出司法問責(zé)與行政問責(zé)的雙重特點。本文試著從分析檢察一體化下檢察官的職權(quán)配置入手，對檢察官的問責(zé)標準、問責(zé)范圍、問責(zé)程序展開探討，以求教于各界同仁。

一、檢察一體化下檢察官的職權(quán)配置

檢察官的職權(quán)配置是解決對檢察官是否問責(zé)、在多大程度上問責(zé)以及如何問責(zé)的前提與基礎(chǔ)。根據(jù)目前學(xué)界的一般看法，檢察一體化是指檢察系統(tǒng)作為一個整體統(tǒng)一行使檢察權(quán)，要求下級檢察院服從上級檢察院，檢察官服從檢察長。[1]236-237縱觀域外法治國家，無一不是在檢察一體化的大框架下合理配置檢察官的職權(quán)，以實現(xiàn)檢察一體化與檢察官獨立的有效平衡。

（一）域外制度實踐之考察

法國是現(xiàn)代檢察制度的發(fā)源地，其檢察機構(gòu)附設(shè)于法院之內(nèi)，檢察官與法官同屬職業(yè)司法官，被稱為“站著的法官”。但法國的檢察機構(gòu)并不受制于法院，而是受司法部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成了以司法部長為最高長官的科層式管理模式。[2]在這種管理模式中，司法部長有權(quán)對各級檢察長發(fā)布指令，檢察長有權(quán)對檢察官發(fā)布指令，以實現(xiàn)檢察職能。例如，司法部長有權(quán)以書面并附于卷宗的形式指令檢察長接受并調(diào)查某一案件，或向有管轄權(quán)的法院提起公訴。檢察長對檢察官亦有上述指令權(quán)。但檢察官也具有相對獨立性，能以個體名義代表所在機關(guān)行使職權(quán)，而不受強制起訴原則的束縛。即使檢察官違背上級指令進行追訴，也依然會被認為合法有效，檢察長無權(quán)取代他們進行追訴，只能將該案件轉(zhuǎn)移給其他檢察官行使。

德國檢察機構(gòu)的組織模式與法國大體相同，在肯定檢察一體化的同時，也充分強調(diào)檢察官的獨立性。一方面，上級發(fā)布的合法指令，檢察官有義務(wù)執(zhí)行；另一方面，明顯違法的檢察指令，對檢察官不具有拘束力。檢察官若對上級檢察指令的合法性產(chǎn)生疑問，可以提出異議，檢察長應(yīng)在進一步了解案情的基礎(chǔ)上與檢察官通過會談達成共識；若無法達成共識，檢察官有權(quán)將案件交出，檢察長也有權(quán)將案件收回親自辦理或移交其他檢察官辦理。[3]為了確保公訴檢察官能獨立履行公訴職責(zé)，在整個庭審的任何階段都不得對其發(fā)布指令，以實現(xiàn)公訴個人負責(zé)。

日本檢察官被稱作“獨立的官廳”，有權(quán)以自己的名義獨立行使職權(quán)。根據(jù)檢察一體化原則，檢察官有義務(wù)服從上級的監(jiān)督指揮，但上級的監(jiān)督指揮權(quán)并不是要否定檢察官的個人意志，而是要與檢察官的獨立性相協(xié)調(diào)。[4]20日本法務(wù)大臣是檢察系統(tǒng)的最高長官，有權(quán)就偵查、公訴、執(zhí)行等檢察事務(wù)發(fā)布一般指令，但就個案，只能對檢察總長行使指揮監(jiān)督權(quán)，而無權(quán)對各級檢察官發(fā)布具體指令。[5]43此外，當檢察官對案件的處理意見與上級指令不一致時，應(yīng)向上級充分陳述自己的信念和理由，上級也應(yīng)當對檢察官虛心解釋否定其處理意見的理由，以求得相互意見的調(diào)整。這是首先應(yīng)持有的態(tài)度。[6]若經(jīng)過調(diào)整努力，仍然無法達成共識，檢察官應(yīng)當向上級請求行使職務(wù)收回權(quán)或轉(zhuǎn)移權(quán)，上級也可以自行將案件收回親自辦理或移交給其他檢察官辦理。

從上述諸國的制度實踐來看，檢察一體化是各國檢察系統(tǒng)普遍遵從的權(quán)力運行原則，但盡管如此，身居其中的檢察官卻保有較大的自主權(quán)，其獨立性得到了充分的展現(xiàn)與發(fā)揮：其一，檢察官具有獨立的訴訟主體地位，能以個人名義代表所在機關(guān)獨立行使偵查、公訴、執(zhí)行等幾乎所有檢察職權(quán)①大陸法系的檢察官主要有偵查、公訴、執(zhí)行三大基本職能。其中，偵查主要是主持、指揮、監(jiān)督偵查而不具體實施偵查；公訴是指決定公訴與出庭公訴；執(zhí)行是指主持、監(jiān)督、指揮執(zhí)行而非具體實施執(zhí)行。這些職能都適合于檢察官以個體名義獨立判斷與獨立操作。參見龍宗智.檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問題研究[J].中國法學(xué),2015,（1）:86.，即使拒絕上級指令所為之行為也被認為合法有效；其二，上級首長對檢察官的監(jiān)督指揮權(quán)只能通過發(fā)布檢察指令來實現(xiàn)，指令的范圍、形式、發(fā)布程序、實現(xiàn)方式等受到法律的嚴格限制，違反法律規(guī)定發(fā)布的指令，對檢察官不具有拘束力；其三，當上級指令與檢察官對案件的處理意見不一致時，只能采取會談、溝通、勸說等緩和、柔性的方式促使檢察官改變處理意見，指令并不具有當然取代檢察官處理意見的效力；其四，當上級首長與檢察官無法就案件的處理意見通過上述方式達成一致時，可以行使職務(wù)收回權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)，在實現(xiàn)監(jiān)督指揮的同時，充分體現(xiàn)對檢察官獨立意見的尊重。從這個意義上說，檢察一體化并不排斥檢察官的獨立性，相反，它是建立在對檢察官獨立性尊重的基礎(chǔ)上的。

（二）我國檢察官的職權(quán)配置

在我國，檢察機關(guān)單獨建制，是與法院相并列的司法機關(guān)，但檢察一體化原則也受到普遍遵從。長期以來，我國檢察機關(guān)的辦案方式主要是采取三級審批制，即檢察官承辦、業(yè)務(wù)部門負責(zé)人審核、檢察長或檢察委員會決定。在這種職權(quán)配置模式中，承辦檢察官僅有案件處理建議權(quán)，而無最終決策權(quán)，這對于防止下級檢察官濫用權(quán)力，克服自身辦案能力之不足，保證案件辦理質(zhì)量，無疑有著一定的積極意義。但其缺陷也是顯而易見的：首先，違背司法親歷性、直接性要求，導(dǎo)致審者不定、定者不審，無法真正實現(xiàn)公正；其次，檢察官獨立性空間狹小，不利于調(diào)動其辦案積極性與主動性，提高其自身職業(yè)素質(zhì)；再次，審批層級過多，各層級信息不對等，執(zhí)法權(quán)限不明，不僅辦案效率低下，質(zhì)量無法保證，司法責(zé)任也無法得到真正落實。司法責(zé)任制改革，正是針對這些癥結(jié)，強調(diào)放權(quán)于一線辦案檢察官，充分落實“誰辦案誰決定，誰決定誰負責(zé)”，其實質(zhì)是在遵循檢察一體化的前提下對檢察官的職權(quán)進行重新配置。

最高人民檢察院2015年《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）和2017年《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）對此作了以下幾個方面的努力：

1.一改傳統(tǒng)行政化辦案組織形式

根據(jù)檢察業(yè)務(wù)設(shè)立專業(yè)化分工的辦案組織形式。辦案組織是檢察權(quán)運行的載體，一直以來，為契合三級審批制，我國檢察機關(guān)以科、處、廳（局）等行政化機構(gòu)作為辦案基本組織形式，忽視了檢察權(quán)的司法屬性，必須加以改革和完善。主要思路是取消科、處、組等行政化辦案組織，在規(guī)模較小的基層檢察院實行“大部制”整合，重新成立專業(yè)化分工的辦案組織，如刑事檢察辦案組、職務(wù)犯罪偵查辦案組、訴訟監(jiān)督辦案組等，實行扁平化管理，突出檢察官的辦案主體地位；在規(guī)模較大的檢察院，可在業(yè)務(wù)部門之下，根據(jù)業(yè)務(wù)特點和案件類型直接設(shè)立若干個專業(yè)化辦案組織。[7]《若干意見》第四條規(guī)定：“根據(jù)履行職能需要、案件類型及復(fù)雜難易程度，實行獨任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式?！?/p>

2.賦予檢察官獨立的辦案主體地位

要確保檢察官的辦案主體地位，就必須妥善處理好檢察官與業(yè)務(wù)部門負責(zé)人、檢察官與檢察長（或檢察委員會）以及承辦檢察官與主任檢察官之間的關(guān)系。專業(yè)辦案組成立以后，業(yè)務(wù)部門負責(zé)人除了以檢察官的身份承辦案件外，只負責(zé)本部門的日常管理工作，原則上不再對案件進行審核把關(guān)；①《指導(dǎo)意見》第八條第一款規(guī)定：“基層人民檢察院業(yè)務(wù)部門負責(zé)人的審核權(quán)原則上應(yīng)當嚴格限制并逐步取消。省級人民檢察院和地（市）級人民檢察院業(yè)務(wù)部門負責(zé)人的審核權(quán)可以根據(jù)實際情況適當保留。”即使參與個案的審核，其審核意見也徒具參考和咨詢意義，不具有強制效力?！吨笇?dǎo)意見》第八條第二款規(guī)定，業(yè)務(wù)部門負責(zé)人與檢察官的處理意見不一致時，可以要求檢察官復(fù)核或補充相關(guān)材料，但不得改變檢察官的處理意見或要求其改變處理意見；也可以召開檢察官聯(lián)席會議進行討論，或者將案件報請檢察長決定。

就檢察官與檢察長、檢察委員會的關(guān)系而言，除了一些重大、疑難事項由檢察長、檢察委員會決定外②根據(jù)《若干意見》第六條、第七條的規(guī)定，初查、立案、偵查終結(jié)等事項，由檢察長（分管副檢察長）決定；以人民檢察院名義提出糾正違法意見、檢察建議、終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請或提出（提請）抗訴的，由檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會決定。，多數(shù)事項的決定權(quán)應(yīng)當委托檢察官行使。檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項，檢察長不再審批，其法律文書由檢察官簽發(fā)。以上內(nèi)容也為2019年修訂的《中華人民共和國檢察官法》（以下簡稱《檢察官法》）所確認。③《檢察官法》第九條規(guī)定：“檢察官在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，重大辦案事項由檢察長決定。檢察長可以將部分職權(quán)委托檢察官行使，可以授權(quán)檢察官簽發(fā)法律文書?！钡谄邨l第二款規(guī)定：“檢察官對其職權(quán)范圍內(nèi)就案件作出的決定負責(zé)?！?/p>

就承辦檢察官與主任檢察官之間的關(guān)系而言，根據(jù)《若干意見》第十八條的規(guī)定，主任檢察官是辦案組的負責(zé)人，除了履行檢察官的職責(zé)外，還負責(zé)辦案組承辦案件的組織、指揮、協(xié)調(diào)以及對辦案組成員的管理工作。有學(xué)者認為，這種辦案組內(nèi)的科層控制，極有可能會衍生出新的三級審批制，不利于尊重辦案檢察官的獨立性。[8]筆者認為，對此應(yīng)根據(jù)檢察業(yè)務(wù)的性質(zhì)來理解。批捕與起訴具有明顯的司法屬性，需要檢察官親歷案件調(diào)查并獨立做出判斷，因此應(yīng)主要采取獨任制辦案形式；辦案組承辦重大、疑難案件的，主任檢察官除自身承辦的事項外，其組織、指揮作用應(yīng)只限于對辦案任務(wù)的分配、協(xié)調(diào)以及為承辦檢察官提供協(xié)助，而不應(yīng)涉及承辦檢察官對案件的處理。正如我國臺灣學(xué)者指出，主任檢察官主要位于協(xié)助角色，為辦案提供方向、意見咨詢，以及調(diào)動人力、物力、對外協(xié)調(diào)方面的協(xié)助，以充分尊重檢察官獨立自主之判斷。[9]職務(wù)犯罪偵查具有明顯的行政屬性，強調(diào)組織化和一體化指揮運作，應(yīng)主要采取辦案組承辦形式，主任檢察官與承辦檢察官應(yīng)遵循上命下從的工作原則，以實現(xiàn)辦案團隊的統(tǒng)一性與高效性。④與大陸法系檢察官主持、指揮警察實施偵查的職能不同，我國檢察官主要是自行實施偵查，因而不具有獨立判斷和操作性。訴訟監(jiān)督主要也體現(xiàn)為行政屬性，根據(jù)《若干意見》第七條的規(guī)定，可以采取獨任制辦案形式，也可以采取辦案組承辦形式。辦案組承辦的，主任檢察官與承辦檢察官之間亦為命令與服從的關(guān)系。

3.對檢察長的指令進行規(guī)范

《若干意見》第十條對檢察長發(fā)布指令的形式、方式作出了限制，要求指令必須以書面形式作出，并歸入案件卷宗，以致全程留痕，有案可查；當檢察長與檢察官的處理意見不一致時，可以要求檢察官復(fù)核或?qū)讣峤粰z察委員會討論決定，或者直接作出決定，緩解了指令的剛性。[10]但考慮到批捕與起訴的司法屬性，檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項，檢察長不宜通過決定或提交討論決定的方式改變檢察官的處理意見，在要求檢察官復(fù)核后仍然無法達成一致意見時，可以考慮借鑒大陸法系國家的職務(wù)收回權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)，將案件收回親自辦理或移交給其他檢察官辦理，在實現(xiàn)指揮監(jiān)督的同時，充分尊重檢察官對案件的獨立判斷。

應(yīng)當說，以上舉措極大程度地合理配置了檢察官的職權(quán)，體現(xiàn)了檢察權(quán)的性質(zhì)和運行規(guī)律。

二、檢察官的問責(zé)標準與范圍

（一）檢察官的問責(zé)標準

我國檢察官的問責(zé)最初主要表現(xiàn)為錯案問責(zé)，即將案件處理過程中發(fā)生的事實認定和法律適用錯誤作為問責(zé)的標準。這種問責(zé)機制在當時檢察人員整體素質(zhì)不高的情況下，對于防止辦案人員濫用權(quán)力，控制案件辦理質(zhì)量無疑具有重要意義。但其內(nèi)在缺陷也是顯而易見的，例如，以錯案作為問責(zé)標準，有違訴訟認識規(guī)律；責(zé)任主體不明，責(zé)任分擔不清，錯案標準模糊，問責(zé)恣意化無法避免；加重了辦案人員的心理負擔，不利于其獨立辦理案件；模糊程序界限，軟化訴訟監(jiān)督機制；加劇部門行政化，使得責(zé)任最終無法有效落實，如此等等。2015年的《若干意見》以及2019年修訂的《檢察官法》確立了以故意或重大過失的違法辦案或違法監(jiān)管行為為中心的問責(zé)機制①根據(jù)《若干意見》第三十四條、第三十五條、第三十六條的規(guī)定，檢察人員在司法辦案中故意違反程序或辦案規(guī)定，或者在辦案中有重大過失，造成案件處理錯誤或其他嚴重后果、惡劣影響的，應(yīng)承擔司法責(zé)任；負有監(jiān)督管理職責(zé)的檢察人員因故意或重大過失怠于行使或不當行使監(jiān)督管理權(quán)，導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴重錯誤的，應(yīng)承擔相應(yīng)的司法責(zé)任?！稒z察官法》第四十七條也有類似的規(guī)定。，但總體而言，仍然未完全擺脫錯案問責(zé)的窠臼。

筆者認為，錯案并不是一個嚴格的法律概念，它只是司法工作中對案件處理結(jié)果的一種事實稱謂，本身并不具有規(guī)范的意義，故將錯案作為檢察官問責(zé)的標準，是有欠妥當?shù)?。訴訟活動原本就是一個錯綜復(fù)雜的認識過程，每個環(huán)節(jié)都充滿了未知與變數(shù)，要想在事實認定和法律適用方面完全不出錯誤，無疑只是一個不切實際的理想。龐德指出：“事實并不是現(xiàn)成地提供給我們的。確定事實是一個充滿著可能出現(xiàn)許許多多錯誤的困難過程。錯誤認定導(dǎo)致過許多錯判。為了預(yù)防舞弊和詐騙而規(guī)定各種辦事規(guī)則和形式的必要性，由于一般安全的迫切需要犧牲了何止一個可貴的案件?！盵11]29-30訴訟活動的過程并不是為了徹底消除錯案風(fēng)險，而是要將錯案風(fēng)險控制在法律所允許的范圍之內(nèi)。根據(jù)允許的危險理論，只要檢察人員恪守法律法規(guī)、辦案規(guī)定，正確履行職責(zé)，盡了必要的謹慎注意義務(wù)，即使發(fā)生錯案結(jié)果，也應(yīng)認為是合理的、正當?shù)娘L(fēng)險；②關(guān)于允許的危險理論，在《若干意見》第三十三條第一款中已有所體現(xiàn)：“司法辦案工作中雖有錯案發(fā)生，但檢察人員履行職責(zé)中盡到必要注意義務(wù)，沒有故意或重大過失的，不承擔司法責(zé)任?！痹摽钜彩顷P(guān)于檢察官司法責(zé)任豁免的一般規(guī)定。相反，如果檢察人員違反法律法規(guī)、辦案規(guī)定，不當履行職責(zé)，未盡必要的謹慎注意義務(wù)，即便未發(fā)生錯案結(jié)果，也不能認為是合法范圍內(nèi)的、正當?shù)娘L(fēng)險。③典型的例子是，違反相關(guān)程序和操作規(guī)定批準逮捕的，即便事后證明被逮捕的對象就是真正的犯罪人，也不能阻卻該逮捕結(jié)果的非法性。由此，案件處理結(jié)果正確與否，本身并不能決定其是否應(yīng)受合法或者非法的評價，其規(guī)范意義取決于案件辦理、監(jiān)督的行為。因此，檢察官的問責(zé)應(yīng)以違法辦案行為或違法監(jiān)管行為為依據(jù)，排除錯案作為問責(zé)的標準。這樣一來，不僅解決了錯案認定標準的模糊性問題，也實現(xiàn)了主觀過錯判斷的客觀化。④根據(jù)允許的危險理論，故意、過失的成立以違反注意義務(wù)為標準，只要行為人盡了必要的注意義務(wù)，就不能認為具有故意或過失。

另外，從域外經(jīng)驗看，檢察官的問責(zé)也是以不法行為或不端行為為標準，如美國司法實踐中一般將檢察官在法庭上的不當行為、對物證的不當處理、使用虛假或誤導(dǎo)性證據(jù)、威脅或引誘證人作偽證、對被告人或辯護人表示成見、宿怨等作為懲戒的理由；[12]130法國《司法官組織法》則明確規(guī)定，檢察官不因履行職責(zé)所產(chǎn)生的訴訟后果而承擔刑事、民事或紀律懲戒責(zé)任。[13]

（二）檢察官的問責(zé)范圍

既然檢察官的問責(zé)以違反注意義務(wù)的辦案行為或監(jiān)管行為為依據(jù)，那么，注意義務(wù)的范圍也就決定了問責(zé)的范圍。注意義務(wù)的內(nèi)容主要來源于程序規(guī)則和辦案規(guī)定，但也并非所有的程序規(guī)則和辦案規(guī)定都屬于注意義務(wù)的內(nèi)容，只有那些對防止錯案的發(fā)生具有重要意義的規(guī)定才屬于注意義務(wù)的內(nèi)容。若僅僅只是輕微違反程序或辦案規(guī)定，并不構(gòu)成對注意義務(wù)的違反，亦不成立故意或重大過失。訴訟活動是一個多方主體共同參與的活動，除了司法工作人員，還有當事人、證人、鑒定人等參與人員，錯案的發(fā)生是多方行為綜合作用的結(jié)果，應(yīng)當在各方參與主體之間合理地分配風(fēng)險，以共同實現(xiàn)對錯案的防范。風(fēng)險分配的實質(zhì)是注意義務(wù)的分配，應(yīng)以參與者各自的法律地位以及社會的具體要求為根據(jù)[14]235，換言之，參與者在訴訟活動中的職權(quán)、地位、防控錯案的條件和能力等因素都將會影響其注意義務(wù)的廣狹與多少。檢察權(quán)兼具司法與行政雙重屬性，不同的權(quán)力性質(zhì)、權(quán)力運行模式，決定了行使權(quán)力的檢察官在注意義務(wù)的分配上呈現(xiàn)出不同的特征。

作為彰顯司法屬性的批捕、起訴業(yè)務(wù)，要求檢察官盡可能保持獨立、中立、被動的地位，在偵查機關(guān)和犯罪嫌疑人的平等參與下，公正地做出決斷。司法權(quán)的屬性決定了檢察官一般不負有主動調(diào)查收集證據(jù)的義務(wù)，而只能是被動審查核實控辯雙方所提供的證據(jù)并在此基礎(chǔ)上做出判斷?！八痉?quán)自身不是主動的。要想使它行動，就得推動它。向它告發(fā)一個犯罪案件，它就懲罰犯罪的人；請它糾正一個非法行為，它就加以糾正；讓它審查一項法案，它就予以解釋。但是，它不能自己去追捕罪犯、調(diào)查非法行為和糾察事實?！盵15]110如果檢察官遵守辦案規(guī)定，盡了必要的審查判斷義務(wù)，由于控辯雙方舉證不實或舉證不能而導(dǎo)致案件處理錯誤的，則不能歸責(zé)于檢察官。此外，在檢察一體化下，檢察長盡管可以通過指令實現(xiàn)對檢察官的指揮監(jiān)督，但只能通過溝通、勸說等柔性方式進行，無權(quán)對檢察官的處理決定作出直接變更，檢察官有權(quán)根據(jù)自己的理解對案件作出判斷，而無須服從上級的指令。換個角度說，即便檢察官遵從了上級的指令，也只是說明他認同了上級的處理意見，其仍然要對自己的決定負主要責(zé)任。[16]可見，在批捕、起訴業(yè)務(wù)中，注意義務(wù)的分配主要是在檢察官和控辯雙方之間進行的，問責(zé)的范圍主要是違反注意義務(wù)的辦案行為。

作為彰顯行政屬性的職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)，要求檢察官必須及時主動調(diào)查收集證據(jù)、抓捕犯罪嫌疑人或糾正違法行為，并遵從“上命下從”的工作原則?！熬托姓?quán)而言，無論是在啟動還是運行的過程中，都必須通過對社會生活的主動干預(yù)、管理、控制來維護和實現(xiàn)國家與社會的利益”。[17]23在這種權(quán)力運行模式下，一線檢察官只負有調(diào)查收集證據(jù)并據(jù)此向上級提出處理意見的義務(wù)，而上級則負有審查判斷證據(jù)并最終做出處理決定的權(quán)力。①《若干意見》第三十七條第三款規(guī)定：“屬于檢察長（副檢察長）或檢察委員會決定的事項，檢察官對事實和證據(jù)負責(zé)，檢察長（副檢察長）或檢察委員會對決定事項負責(zé)?！敝灰獧z察官按正常程序調(diào)查取證并如實匯報，無論其處理意見是否為上級所改變，都不能將案件處理結(jié)果歸責(zé)于檢察官；相反，如果檢察官違反規(guī)定調(diào)查取證，或者偽造、隱匿證據(jù)的，則應(yīng)承擔相應(yīng)的責(zé)任；上級違反辦案規(guī)定，未盡必要審查判斷義務(wù)的，應(yīng)承擔相應(yīng)的責(zé)任。②《若干意見》第四十條規(guī)定：“檢察官向檢察委員會匯報案件時，故意隱瞞、歪曲事實，遺漏重要事實、證據(jù)或情節(jié)，導(dǎo)致檢察委員會作出錯誤決定的，由檢察官承擔責(zé)任；檢察委員會委員根據(jù)錯誤決定形成的具體原因和主觀過錯情況承擔部分責(zé)任或不承擔責(zé)任?！庇纱丝梢?，在職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)中，注意義務(wù)的分配主要是在一線承辦檢察官與作為監(jiān)管上級的主任檢察官、檢察長或檢察委員會之間進行的，問責(zé)范圍既包括違反注意義務(wù)的辦案行為，又包括違反注意義務(wù)的監(jiān)管行為。相比較而言，后者的范圍明顯較前者更加寬泛。

三、檢察官的問責(zé)程序

（一）我國當前檢察官的問責(zé)程序及評價

檢察官問責(zé)程序是落實檢察官責(zé)任的制度保障?！度舾梢庖姟泛?016年最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）以及《檢察官法》對檢察官的問責(zé)程序作了具體規(guī)定，概括起來主要有以下幾個方面：

1.檢察官問責(zé)案件的受理機構(gòu)及相關(guān)職責(zé)

檢察官涉嫌違反檢察職責(zé)應(yīng)予問責(zé)的案件由檢察官所在的人民檢察院紀檢監(jiān)察機構(gòu)受理。紀檢監(jiān)察部門負責(zé)受理對檢察官違法違紀行為的舉報、投訴，并對檢察官是否存在故意或重大過失展開調(diào)查核實；在司法工作中發(fā)現(xiàn)檢察官具有違法違紀嫌疑的，如犯罪嫌疑人、被告人逃跑、死亡，案件被確認為冤假錯案，國家承擔賠償責(zé)任等，紀檢監(jiān)察部門應(yīng)主動展開調(diào)查核實。

2.檢察官懲戒委員會的組成及權(quán)限

在最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立檢察官懲戒委員會，負責(zé)檢察官違反檢察職責(zé)案件的審議并提出處理建議。懲戒委員會由人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、律師、法官、檢察官組成，其中，檢察官代表不得低于全體委員的50%。在最高檢察院和省級檢察院設(shè)立檢察官懲戒工作辦公室，負責(zé)檢察官懲戒的日常工作。

3.檢察官問責(zé)案件的具體問責(zé)程序

案件經(jīng)紀檢監(jiān)察部門調(diào)查后認為應(yīng)當追究檢察官責(zé)任的，應(yīng)當報請檢察長決定移送檢察官懲戒委員會審議。懲戒委員會審議懲戒事項，應(yīng)當由紀檢監(jiān)察部門對檢察官違反職責(zé)的行為以及存在故意或重大過失承擔舉證責(zé)任，涉案檢察官有權(quán)申請相關(guān)人員回避，有權(quán)陳述、辯解、舉證；懲戒委員會經(jīng)全體委員三分之二以上的多數(shù)通過，有權(quán)對檢察官作出無責(zé)、免責(zé)或給予懲戒的建議。處理建議應(yīng)當送達檢察官，若檢察官對該建議有異議的，可以向懲戒委員會提出，懲戒委員會應(yīng)當對異議及其理由進行審查并重新作出處理建議。對于應(yīng)當問責(zé)的檢察官，人民檢察院有權(quán)依照相關(guān)規(guī)定作出懲戒決定，并給予相應(yīng)處理。

4.檢察官不服懲戒決定的救濟

檢察官對懲戒決定不服的，可以向作出決定的人民檢察院申請復(fù)議，并有權(quán)向上一級人民檢察院申訴。

應(yīng)當說，以上規(guī)定對于克服傳統(tǒng)單一的行政化內(nèi)部問責(zé)模式的弊端，建立符合檢察官職業(yè)特點的問責(zé)機制，無疑有著重要意義。但其不足之處也是很明顯的：其一，將檢察官問責(zé)案件的受理及調(diào)查權(quán)賦予本院紀檢監(jiān)察部門不利于充分實現(xiàn)對檢察官的監(jiān)督。由于調(diào)查者與被調(diào)查者均屬同一單位，這種同體內(nèi)部監(jiān)督并不利于紀檢監(jiān)察部門站在客觀公正的立場對案件展開調(diào)查，而是往往要顧及人情關(guān)系、連帶利益等因素將案件大事化小、小事化了，使問責(zé)流于形式。同時，這種監(jiān)督關(guān)系也決定了紀檢監(jiān)察部門與當事檢察官在案件審議過程中無法形成真正意義上的對抗，從而使問責(zé)程序的訴訟化改造失去了意義。其二，檢察官懲戒委員會的專業(yè)性、獨立性、權(quán)威性體現(xiàn)不足。首先，檢察官懲戒事務(wù)是一項專業(yè)性極強的法律事務(wù)，必須要由資深的法律專業(yè)人士擔任審議工作。目前的檢察官懲戒委員會成員除了法官、檢察官、律師、法學(xué)專家外，還包括人大代表、政協(xié)委員，盡管成員代表具有一定的廣泛性，但職業(yè)性與專業(yè)性卻有所欠缺。其次，從機構(gòu)設(shè)置來看，檢察官懲戒工作辦公室設(shè)在檢察院，其人財物均受制于檢察院，想要懲戒委員會不受檢察院的影響而保持完全獨立，自是十分困難。再次，從懲戒委員會的權(quán)限來看，其對案件的處理只享有建議權(quán)，決定權(quán)依然掌握在當事檢察官所在的檢察院手中，如此一來，懲戒委員會充其量不過是各級檢察院作出懲戒決定的輔助或咨詢機構(gòu)，喪失了其應(yīng)有的權(quán)威性。其三，對檢察官的權(quán)利保障明顯不足。從整個問責(zé)程序來看，無論是案件調(diào)查、懲戒決定的作出，還是不服懲戒決定的復(fù)議、申訴，檢察機關(guān)都是處于主導(dǎo)地位，當事檢察官處于被主導(dǎo)地位，其權(quán)利無法得到實質(zhì)意義上的保障。

總體而言，盡管《若干意見》《意見》以及《檢察官法》對檢察官的問責(zé)程序作了司法化改造的努力，但也未能從根本上打破傳統(tǒng)的行政化內(nèi)部問責(zé)機制，也與檢察權(quán)的司法屬性明顯不相匹配。

（二）我國檢察官問責(zé)程序的完善路徑

根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原理，權(quán)力與責(zé)任相伴相隨，權(quán)力的性質(zhì)、大小決定了責(zé)任的性質(zhì)、大小以及實現(xiàn)責(zé)任的機制。檢察權(quán)兼具司法與行政雙重屬性，這也決定了檢察官的問責(zé)程序必然呈現(xiàn)出司法問責(zé)與行政問責(zé)的雙重特點。

1.檢察官的司法問責(zé)程序

批捕、起訴具有明顯的司法性質(zhì)，檢察官必須排除外界干擾，依法獨立做出決定。在行使批捕、起訴權(quán)的過程中發(fā)生違法行為的，應(yīng)當予以司法問責(zé)。為充分尊重司法官的獨立性，保障其權(quán)利，司法問責(zé)必須嚴格依照司法程序進行，這是域外法治國家的通例。“司法懲戒活動是司法活動，而不是司法行政活動，更不是行政機關(guān)的行政活動?！盵18]獨立行使職權(quán)的司法官必須在司法懲戒中獲得公正對待，而這種“待遇”只有在司法程序中才能得到保障。[18]由此，應(yīng)當對現(xiàn)有的問責(zé)程序作以下完善：

第一，組建獨立、專業(yè)、權(quán)威的檢察官懲戒委員會。檢察官懲戒委員會保持獨立、中立，是檢察官獲得公正待遇的根本保證。為解決檢察官懲戒委員會受制于檢察院的問題，有學(xué)者建議將檢察官懲戒委員會設(shè)在人大常委會。[19]但這并未解決檢察官懲戒委員會的獨立性問題，檢察官懲戒委員會依然還會受制于人大及其常委會。目前相對可行的辦法，就是不設(shè)固定組成的懲戒委員會，由檢察官懲戒工作辦公室根據(jù)具體案件從委員庫中隨機抽取臨時組成。委員的確定還必須遵守個案回避和地域回避原則。同時，為避免懲戒工作辦公室架空懲戒委員會的職能，應(yīng)取消懲戒工作辦公室對案件的核查、協(xié)查等實質(zhì)性權(quán)力①不少地方都賦予了懲戒工作辦公室對案件的核查、協(xié)查權(quán)力，如《上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會章程（試行）》第七條和第十條規(guī)定，檢察官懲戒工作辦公室負責(zé)評查涉案檢察官的案件辦理質(zhì)量，協(xié)助查辦檢察官的違法違紀行為，并向懲戒委員會提交核查報告。，將其徹底改造成懲戒委員會的服務(wù)機構(gòu)，如負責(zé)案件材料的受理、整理、歸檔、選取、召集懲戒委員會委員等。為確保檢察官懲戒委員會的專業(yè)性，其委員應(yīng)由法官、檢察官、律師、法學(xué)專家組成，成員比例應(yīng)保持相對均衡。各類委員應(yīng)建立專門的委員庫，其中，法官、檢察官由各級法院、檢察院負責(zé)推薦，律師由律師協(xié)會負責(zé)推薦，法學(xué)專家由高校、科研所負責(zé)推薦。為體現(xiàn)檢察官懲戒委員會的權(quán)威性，應(yīng)徹底改變懲戒委員會作為檢察院咨詢、輔助機構(gòu)的地位，賦予其對案件的最終裁斷權(quán)。

第二，成立專門的案件調(diào)查委員會。為保證調(diào)查機構(gòu)能客觀公正地展開調(diào)查，并在案件審議過程中與當事檢察官形成對抗局面，調(diào)查機構(gòu)必須與檢察系統(tǒng)相分離，以避免自我監(jiān)督的尷尬。結(jié)合我國實際，可以考慮在檢察系統(tǒng)外成立專門的調(diào)查委員會，負責(zé)對案件的調(diào)查、起訴。調(diào)查委員會的委員則由懲戒工作辦公室在遵循個案回避與地域回避的前提下從各類委員庫中隨機選取，臨時組建。

第三，切實保障當事檢察官的權(quán)利。正當程序的中心含義是，“任何權(quán)益受到判決結(jié)果影響的當事人有權(quán)獲得法庭審判的機會，并有被告知控訴的性質(zhì)和理由、提出主張、進行辯論和陳述自己意見的權(quán)利。”[20]首先，在案件調(diào)查階段，檢察官有權(quán)對調(diào)查委員會成員申請回避，并有權(quán)獲得律師的幫助。其次，在案件審議階段，調(diào)查委員會負責(zé)對檢察官的指控，并對檢察官違反職責(zé)的行為及主觀過錯承擔舉證責(zé)任；檢察官有權(quán)申請懲戒委員會組成人員、調(diào)查委員會組成人員回避，有權(quán)在律師的幫助下陳述、舉證，并同調(diào)查委員會進行辯論。再次，懲戒委員會作出懲戒決定后，檢察官不服懲戒決定的，有權(quán)向上一級檢察官懲戒委員會提出上訴。

2.檢察官的行政問責(zé)程序

職務(wù)犯罪偵查、訴訟監(jiān)督具有明顯的行政性質(zhì)，檢察官在行使職權(quán)時必須遵從上命下從的工作原則，發(fā)生違法行為的，應(yīng)當予以行政問責(zé)。為維護上級的權(quán)威和行政權(quán)運行的高效，除非基于更為重要因素的考量，行政問責(zé)往往被內(nèi)化為行政管理的組成部分，強調(diào)的是一種同體內(nèi)部監(jiān)督。由此，檢察官在行使職務(wù)犯罪偵查、訴訟監(jiān)督權(quán)過程中發(fā)生的違法行為，一般應(yīng)由本院紀檢監(jiān)察部門負責(zé)調(diào)查并提出處理意見，報檢察長決定。在調(diào)查過程中應(yīng)充分保障檢察官享有陳述、辯解、舉證的權(quán)利，在符合聽證條件或檢察官申請聽證時，應(yīng)當舉行聽證。在權(quán)利救濟上，檢察官不服懲戒決定的，有權(quán)向作出決定的檢察院申請復(fù)議；對復(fù)議結(jié)果不服的，有權(quán)向上一級檢察院申訴。同時，為了實現(xiàn)對檢察官職業(yè)身份的保障，建議上述問責(zé)程序只能適用于不涉及限制、剝奪檢察官職業(yè)身份與資格的案件，如可能給予檢察官警告、通報批評、記過的案件等。對于涉及限制、剝奪檢察官職業(yè)身份與資格的案件，如停職、延期晉升、降級、免職等，應(yīng)嚴格依照司法程序由檢察官懲戒委員會進行裁斷，以充分實現(xiàn)對檢察官職業(yè)身份的保障。