基層治理現(xiàn)代化：基本內(nèi)涵、歷史理路、時代背景

劉植靖

（中共海南省委黨校，海南 ?？?571100）

一、基層治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

基層治理現(xiàn)代化包含兩方面的內(nèi)容，一方面是基層治理體系現(xiàn)代化，另一方面是基層治理能力現(xiàn)代化?；鶎又卫眢w系是基層治理的制度框架，是基層治理的四梁八柱，是基層治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)?；鶎用媾R的情況復(fù)雜多變，沒有一個良好的治理體系，將難以處理各種社會現(xiàn)實問題。比如在治理機制方面，過去我國逐步構(gòu)建了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的基層管理體制機制，但社會組織的發(fā)展和社會階層的結(jié)構(gòu)變化日新月異，原有的管理手段偏重控制，滿足不了社會發(fā)展需要，建立一種簡潔高效靈活的應(yīng)對機制是當(dāng)前急需解決的問題。在基層改革方面，基層面臨著事權(quán)財權(quán)不匹配，支出壓力大、可用財力小，管理模式與政策法規(guī)不配套等問題。單單靠基層或者某個地方政府難以改變這一現(xiàn)狀，只有建立一整套體系，才能從根本上解決。在治理主體方面，不管是哪種體系，都需要堅持人民的主體地位。目前，在群眾參與基層治理上存在無序化現(xiàn)象，群眾對政府的依賴較大，獨立性不強，過度維權(quán)的情況時有發(fā)生，有些群眾性事件嚴(yán)重影響了社會秩序。因此，需要推進基層治理體系的現(xiàn)代化，實現(xiàn)基層治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化。過去，基層治理實際上是基層政府治理，包括全面貫徹落實國家在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)的安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)、行之有效的基層政府行政制度?，F(xiàn)在，基層治理強化政府治理同社會、居民良性互動，也就是不僅僅包含基層政府行政制度，還包含鼓勵群眾廣泛參與的制度。

過去，基層治理能力是運用基層政府制度管理基層社會各方面事務(wù)的能力，主要包括專注地方公共事務(wù)和公共職能、調(diào)解基層社會矛盾和沖突、解決人民生產(chǎn)生活問題等方面?，F(xiàn)在，中共中央國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中明確了基層治理能力分為基層政權(quán)治理能力和基層智慧治理能力，其中智慧治理能力實際上涉及治理方式的改變，牽涉到各級政府甚至全國一盤棋的數(shù)字治理建設(shè)?；鶎诱?quán)治理能力包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力、平安建設(shè)能力等五方面內(nèi)容，這些都是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身提出的能力提升要求。在我國的基層建設(shè)中，具體的發(fā)展模式幾乎都沒有“受中央指揮”，而是依靠自身的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策產(chǎn)出開辟出道路。這些成績的取得不可能是上級硬約束的結(jié)果，體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對上級時的充分自主性。不可否認(rèn)，正是有了全國一盤棋的統(tǒng)一部署，各地應(yīng)對全國性的突發(fā)事件才有依據(jù)，但各個地區(qū)有各自的特點，對于基層建設(shè)而言，要充分發(fā)揮基層治理能力的自主性，才能因地制宜解決發(fā)展中的問題。這是因為運轉(zhuǎn)基層治理體系依靠的是基層治理能力，如果基層治理能力得不到釋放，再科學(xué)的治理體系都無法實現(xiàn)良性運行。

二、基層治理現(xiàn)代化的歷史理路

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以后在不同歷史階段都對基層治理進行了積極的體制機制創(chuàng)新，使我國的基層治理模式先后經(jīng)歷了政社合一模式、政社分離模式和政社互動模式的探索。

政社合一的探索，代表模式是人民公社。在國際環(huán)境方面，1956 年我國社會主義改造基本完成，當(dāng)時國內(nèi)外資、援華投資、設(shè)備和技術(shù)等主要來自蘇聯(lián)，在中國堅持領(lǐng)土完整和主權(quán)獨立的情況下，蘇聯(lián)在交回中長鐵路和大連特區(qū)、撤走軍事基地后，于1957 年突然中斷援華投資，并在1958 年提出符合其遠(yuǎn)東軍事戰(zhàn)略需求的軍事結(jié)盟建議，毛澤東同志代表黨中央斷然拒絕這種牽涉國家主權(quán)的無理要求。在國內(nèi)環(huán)境方面，20 世紀(jì)50 年代初，中國在城市實行的主要是“全盤蘇化”體制。這種蘇式工業(yè)化經(jīng)濟，需要用稀缺的農(nóng)產(chǎn)品和礦產(chǎn)品做代價，這時就要擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在蘇聯(lián)撤資后，城市出現(xiàn)大量剩余勞動力，高度組織化的農(nóng)村集體成為轉(zhuǎn)移城市危機的主要載體。當(dāng)時的中國是個人口大國，對糧食有著巨大需求，急需增加農(nóng)產(chǎn)品供給、支持工業(yè)生產(chǎn)。在國際國內(nèi)的雙重壓力下，農(nóng)村管理體制改革成為迫在眉睫的任務(wù)。1958 年12 月，《關(guān)于人民公社若干問題的決議》在中共中央八屆六中全會上通過，明確了人民公社是我國社會主義社會結(jié)構(gòu)的工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合的基層單位。在當(dāng)時的歷史條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已不能適應(yīng)農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展的要求。人民公社的成立響應(yīng)了經(jīng)濟建設(shè)的要求，支援了社會主義建設(shè)初期工業(yè)化建設(shè)，促進了農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改變了中國歷朝歷代小農(nóng)經(jīng)濟的模式，實現(xiàn)了農(nóng)村從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，增強了農(nóng)民生產(chǎn)協(xié)作能力、抵御自然災(zāi)害能力、改進生產(chǎn)技術(shù)能力。但人民公社的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。在政社合一的情況下，人民公社的政治職能被經(jīng)濟職能掩蓋，造成基層政權(quán)運行和監(jiān)督功能的缺失。人民公社時期沒有基層政權(quán)的運行機制，國家又控制了農(nóng)村的一切資源，農(nóng)民對國家產(chǎn)生嚴(yán)重依賴。中央號召干部參加勞動、群眾參與管理，希望弱化身份的固定化和體制化，雖然成功地改變了鄉(xiāng)土社會的離散性，但由于沒有從基層政權(quán)體制機制建設(shè)入手，僅僅靠抓干部隊伍建設(shè)，并不能改變國家經(jīng)濟固有模式的弊端。人民公社是一種全新的基層政權(quán)形式，是黨對基層政權(quán)的一種探索，是對馬克思關(guān)于人民公社理論的一種實踐。毛澤東同志對人民公社的設(shè)想是通過公社工業(yè)化就地轉(zhuǎn)移勞動力，縮小城鄉(xiāng)差距，從而實現(xiàn)中國農(nóng)村現(xiàn)代化，雖然這種設(shè)想在當(dāng)時急于求成的環(huán)境中有所異化，但這一思想對當(dāng)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略仍具有重要借鑒意義。

政社分離的探索，代表模式是鄉(xiāng)政村治模式。1978 年，黨的十一屆三中全會作出實行“改革開放”的歷史性決策，次年中美建交，國際企業(yè)紛紛涌向中國這一龐大的市場。輕工業(yè)、石油化工、支農(nóng)工業(yè)成為我國引進的新項目，化肥、農(nóng)機等支農(nóng)工業(yè)產(chǎn)量增加后被政府壟斷至農(nóng)村“統(tǒng)銷”，“統(tǒng)購”的農(nóng)產(chǎn)品價格又保持不變，這就造成人民公社的糧食單產(chǎn)增加但是存在高負(fù)債和低效益的問題。在70 年代中后期，政府財政赤字連年增高，改革開放初期，政府仍然是對城市投資最大的主體，政府投資過渡直接造成財政支出的巨大壓力。同時，人民公社本身存在的問題急需解決，對農(nóng)村的治理改革成為化解當(dāng)時國家危機主要渠道。1983 年10 月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，標(biāo)志著政社合一體制的結(jié)束，政社分離體制的開始。鄉(xiāng)政村治模式使基層治理體系逐漸正規(guī)化，后來經(jīng)過多次基層治理改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能回歸為專業(yè)化的行政職能。在治理關(guān)系上，鄉(xiāng)政村治使人民公社時期基層政權(quán)組織與農(nóng)戶之間的經(jīng)濟紐帶不復(fù)存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民不是混成一片，而是形成“面對面”的關(guān)系。在治理方式上，徹底改變了人民公社時期由于基層大包大攬而強制管理的狀況，鄉(xiāng)政村治更加偏向于非強制的行政指導(dǎo)、行政獎勵等方式來體現(xiàn)政府與民的互動關(guān)系。在推動基層治理體制改變的同時，也放松了對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和要素市場的控制。比如，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制刺激了農(nóng)民自主發(fā)展生產(chǎn)的積極性，其結(jié)果是推動了國民經(jīng)濟的復(fù)蘇。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與人民公社一樣，起初只是農(nóng)民的私下行動，都是經(jīng)中央肯定才在全國鋪展開，這說明人民首創(chuàng)精神的重要性。除推行基層行政體制改革外，村民自治相關(guān)法律也在不斷摸索。1987 年11月，第六屆全國人大常委會第23 次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。鄉(xiāng)政村治模式在經(jīng)年累月的探索中逐漸暴露出弊端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小責(zé)大、事權(quán)財權(quán)不匹配的問題導(dǎo)致決策和執(zhí)行都受到抑制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)所天生具備的社會服從的威望，因缺乏自下而上的社會授權(quán)而增加了行政的阻力和難度。80 年代的基層政權(quán)建設(shè)和基層自治改革把握了基層社會變革的方向，為后來基層治理現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造了積極的政治和社會條件，在這期間出現(xiàn)的“內(nèi)需拉動增長”的農(nóng)村發(fā)展模式，為當(dāng)今“構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”提供了寶貴的發(fā)展經(jīng)驗。

政社互動的探索，模式是統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）治理。推進基層治理的目標(biāo)是為了讓國家治理體系更為完善。我國的城市發(fā)展已經(jīng)處于新階段，常住人口城鎮(zhèn)化率在2020 年末已超過60%，到了城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新發(fā)展階段。從國際環(huán)境來看，新的國際秩序逐漸形成，我國成為促進新秩序形成的中堅力量。從2018 年開始，我國的發(fā)展受到某些西方老牌強國更為嚴(yán)厲的打壓，在經(jīng)濟、政治、軍事、輿論等方面受到威脅和挑釁。從國內(nèi)的發(fā)展環(huán)境來看，此時中國非彼時中國，城市已具備基本完善的工業(yè)化體系，成為抵御外來壓力的主力軍。在全球新的經(jīng)濟利益博弈過程中，成長起來的城市企業(yè)應(yīng)對了大部分危機。為應(yīng)對這種打壓，國內(nèi)正加速形成高質(zhì)量大循環(huán)，擁有5 億人口的農(nóng)村地區(qū)成為擴大內(nèi)需的重要支撐。如果農(nóng)村地區(qū)沒有實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，國內(nèi)大循環(huán)就談不上高質(zhì)量發(fā)展。新華社于2021 年6 月授權(quán)發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》。在全面建成小康社會取得偉大歷史性成就后，中國共產(chǎn)黨把推動共同富裕擺上了日程。2021 年7 月，新華社授權(quán)發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》。不論城市還是農(nóng)村，高品質(zhì)生活已成為人們追求的目標(biāo)，隨著社會的發(fā)展，基層治理不能是城鄉(xiāng)“兩張皮”，而應(yīng)是城鄉(xiāng)“一盤棋”。新冠疫情將各國基層治理優(yōu)缺點暴露于眾，我國基層治理存在的問題也浮現(xiàn)出來，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)還需加強、政權(quán)治理能力需要提升、群眾自治需要增強、德治和法治需發(fā)展、治理手段需要更加科學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村還需統(tǒng)籌推進治理。社會越復(fù)雜，基層治理就越需要統(tǒng)籌進行。在新時代更好地創(chuàng)新基層治理體制機制，將為發(fā)展中國特色社會主義做好堅定的基層支撐。

三、基層治理現(xiàn)代化的時代背景

黨的基層治理隨著黨在執(zhí)政后各個時期的不同舉措而發(fā)生變化，推進基層治理現(xiàn)代化有時代的必要性和可行性。

（一）推進基層治理現(xiàn)代化的必要性

中國自古就有“郡縣治則天下安”的治理理念。在國家治理體系中，基層治理是基礎(chǔ)工程?？v觀歷朝歷代政權(quán)更替，非常重要的原因就是基層治理出了問題。封建社會的政治動蕩，要么是封建階級過于壓迫農(nóng)民階級導(dǎo)致農(nóng)民起義，要么是地方分權(quán)過大導(dǎo)致諸侯奪權(quán)。比如，秦末農(nóng)民起義，就是秦國對老百姓的徭役和稅賦過于嚴(yán)苛，十分之一的人口服徭役，農(nóng)民收入的三分之二交稅賦，底層農(nóng)民苦不堪言，于是農(nóng)民階級發(fā)動了起義，由此推翻了秦王朝的統(tǒng)治。西漢“七國之亂”，漢高祖劉邦稱帝后，實行郡國并行制，諸侯國分權(quán)過大，擁有自己的武裝，自行征收賦稅、鑄造錢幣，最終成為中央集權(quán)的障礙，漢景帝二年御史大夫晁錯上書《削藩策》成為七國之亂的導(dǎo)火線。由此可見，基層治理是國家治理的重要內(nèi)容，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化是國家長治久安的重要保障。

隨著中國社會的快速發(fā)展，基層日益成為各種利益關(guān)系的交匯點和社會矛盾的集聚點?；鶎又卫眢w系和治理能力改革同國家治理體系和治理能力改革一樣，須擺脫局部性改革模式的束縛，推動系統(tǒng)性、前瞻性的治理體系改革，從政府—市場—社會這樣一個更加宏觀的治理層面來考慮改革的方向，更加強調(diào)市場參與的落實和社會參與的互動。同時，堅持和發(fā)展中國特色社會主義，建設(shè)有中國特色的社會主義制度，需要在新的歷史條件下，加強基層服務(wù)體系和服務(wù)能力的現(xiàn)代化建設(shè)，提高為民服務(wù)的能力，這是保障和改善民生、加強和創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容，是促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定的重要保證。

（二）推進基層治理現(xiàn)代化的可行性

早在70 年代末80 年代初，推行鄉(xiāng)政村治模式時，農(nóng)村“去組織化”的結(jié)果就是促進了“鄉(xiāng)村工業(yè)化+城鎮(zhèn)化”的發(fā)展，增加了以農(nóng)民為消費主體的內(nèi)需，這在一定程度上體現(xiàn)了后來提出的“科學(xué)發(fā)展觀”的一些理念。2004 年，中央提出以“科學(xué)發(fā)展觀”作為治國新理念，要求地方政府從以發(fā)展經(jīng)濟為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┕卜?wù)為主。這兩次都從頂層設(shè)計的角度提出基層需要變革的理念，但沒有強調(diào)基層具體該做什么。經(jīng)濟發(fā)展為基層治理變革提供了最基本的經(jīng)濟基礎(chǔ)，基層治理變革由于各種因素的影響，從而更加具有可操作性。

人民群眾思想觀念的變化，為實現(xiàn)基層民主協(xié)商提供了思想保證。當(dāng)前，群眾文化由傳統(tǒng)的臣民文化和建國初期的群眾文化，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)代的公民文化。在社會研究領(lǐng)域，美國學(xué)者羅納德·英格爾哈特在70 年代開始了一項價值觀調(diào)查，通過對歐洲六個國家的調(diào)查，他預(yù)設(shè)了社會發(fā)展走向，經(jīng)過30 年的數(shù)據(jù)檢驗，證明他的預(yù)見是對的。他認(rèn)為，現(xiàn)代化的進程與工業(yè)社會的進步帶來了社會文化的轉(zhuǎn)型，即物質(zhì)主義的價值觀（強調(diào)經(jīng)濟與物質(zhì)安全的第一位）向后物質(zhì)主義的價值觀（強調(diào)自我表現(xiàn)與生活質(zhì)量）轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型會使得民眾越發(fā)渴求民主制度并在民主制度建立時予以支持。如今，這項“世界價值觀調(diào)查項目”仍在持續(xù)，并且覆蓋了世界90%的國家，他通過對中國數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)這一預(yù)見同樣適用于中國。十九大報告強調(diào)要發(fā)展社會主義民主政治，要“保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結(jié)的政治局面。”群眾的政治文化是對與自身有某種互動的政府行為的一種反應(yīng)，建立生動活潑、安定團結(jié)的政治文化需要基層在與群眾的互動中牢牢把握為民服務(wù)的宗旨，與群眾建立強烈的信任關(guān)系，形成良好的政治文化氛圍。

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和群眾對科技的接受為基層治理變革提供了技術(shù)支撐。近年來，我國在大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等領(lǐng)域不斷取得突破，在國內(nèi)外市場具有充分的競爭力。以區(qū)塊鏈為例，自2009 年區(qū)塊鏈形成第一個創(chuàng)世區(qū)塊到2014 年形成以太坊這種智能合約，區(qū)塊鏈技術(shù)逐漸進入到規(guī)范化、規(guī)?；姆€(wěn)步發(fā)展階段，受到各國政府重視。澳大利亞標(biāo)準(zhǔn)局在2016年4 月就呼吁制定全球ISO 區(qū)塊鏈標(biāo)準(zhǔn)，并被ISO 任命主導(dǎo)創(chuàng)建統(tǒng)一的區(qū)塊鏈技術(shù)方法。2017 年3 月，中國電子技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化研究院被指定為ISO/TC307（區(qū)塊鏈和分布式記賬技術(shù)委員會）國內(nèi)技術(shù)對口單位，具體負(fù)責(zé)區(qū)塊鏈方面的國內(nèi)采標(biāo)和國際標(biāo)準(zhǔn)制定。截至2020 年12 月，中國是“區(qū)塊鏈和分布式記賬技術(shù)委員會”的46 個參與成員國之一，積極采標(biāo)、參與制定國際標(biāo)準(zhǔn)?？萍嫉奶嵘苯佑绊懥酥腔壅?wù)的發(fā)展，據(jù)中央網(wǎng)信辦發(fā)布的第47 次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2020 年12 月，我國在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)8.43 億，電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名提升至第45 位，達(dá)到全球電子政務(wù)發(fā)展“非常高”的水平，其中在線服務(wù)指數(shù)提升至全球第9 位邁入全球領(lǐng)先行業(yè)，電子政務(wù)的發(fā)展為提升基層智慧治理提供了技術(shù)保障。