社區(qū)警務服務職能邊界生成的歷史背景與實踐邏輯

郭云超

（河南警察學院治安系 河南 鄭州 450046）

1 引言

2022年，恰值我國實施社區(qū)警務戰(zhàn)略二十周年。提供社區(qū)服務職能是社區(qū)警務的重要內(nèi)容之一，也是堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”、持續(xù)推進基層社會治理現(xiàn)代化的必要路徑。近年來，隨著“楓橋式派出所”創(chuàng)建活動深入開展和社區(qū)警務不斷融入基層社會治理，社區(qū)警務服務職能邊界問題日益突出。社區(qū)警務服務職能邊界，也稱社區(qū)警務服務職能范圍，有廣義和狹義之分：從廣義上看，社區(qū)警務服務職能邊界主要包括偵查破案在內(nèi)的所有法定服務行為；從狹義上看，社區(qū)警務服務職能邊界主要限于鄰里矛盾糾紛、走失找尋、緊急求助等法定服務行為。筆者在此主要探討狹義上的社區(qū)警務服務職能邊界。在警務實踐中，服務職能邊界問題主要表現(xiàn)為社區(qū)警務服務職能超出法定職責的“泛化”現(xiàn)象，以及社區(qū)警務服務職能局限于法定職責內(nèi)的“窄化”現(xiàn)象，二者共同聚集為社區(qū)警務服務職能的邊界不清問題。

目前，我國正加快推進公安機關社會治理重心向基層下移、健全與新型城鄉(xiāng)社區(qū)治理相適應的新型社區(qū)警務機制，社區(qū)警務正朝著警務現(xiàn)代化方向發(fā)展。在此背景下，社區(qū)警務服務職能邊界問題不只是簡單的服務職能“泛化”問題或服務職能的“窄化”問題，實際所反映的是社區(qū)警務服務職能的邊界不清與社區(qū)警務現(xiàn)代化之間的張力問題，該問題已成為困擾理論界和實務界的熱點話題。社區(qū)警務服務職能邊界的生成是理解二者張力的關鍵，多數(shù)研究圍繞社區(qū)警務服務職能的內(nèi)涵與外延[1]、服務職能的界定[2]、正當化[3]等展開討論。少量針對社區(qū)警務服務邊界生成問題的討論主要從制度或法律層面展開，存在兩種截然相反的觀點：一種觀點認為社區(qū)警務服務邊界不清主要與過度強調(diào)警察“職權法定化”有關。例如，李亮認為社區(qū)警務的推進需要認真對待警察權，任何有超出“法定職權”的服務行為都應該被禁止[4]；李健和認為盡管社區(qū)民警沒有份內(nèi)、份外的嚴格界限，但這并不是說警察的工作漫無邊際[5]；侯兆萌把警察服務職能不清解讀為“保姆式”服務，認為服務職能不清主要在于我國立法部門、公安機關及社會公眾對于警察服務職能缺乏明晰的界定[6]；李柯巖等認為基層公安機關服務范圍需要樹立有限服務觀念，科學定位服務職能[7]。以上觀點傾向于使社區(qū)警務服務職能局限于警察權限范圍內(nèi)，容易造成服務職能的“窄化”。另一種觀點則認為鑒于服務社區(qū)公眾、改善警民關系之目的，社區(qū)警務服務職能范圍不必限定于警察法定職責范圍內(nèi)，應該對服務職能權限進行必要的“延伸”。例如，隋玉龍認為“窄化”的警察權發(fā)展思路只會誘致社區(qū)警務與社區(qū)共同體漸行漸遠，社區(qū)警務需要融入基層社區(qū)治理，并且通過本身所具有的組織聯(lián)結屬性，實現(xiàn)制度化的“柔性延伸”[8]；王彩元等認為社區(qū)警務實施過程缺乏社區(qū)治安“一體化”理念，需要在經(jīng)費保障、組織協(xié)同及管理體制等方面，積極構建社區(qū)民警與社區(qū)管理、社區(qū)組織或居民個人之間的表達反應、協(xié)調(diào)參與、共享保障等機制，整合治安資源，修訂相關立法和法律法規(guī)，使公安機關的社區(qū)警務真正融入社區(qū)治理[9]。對社區(qū)警務所應扮演的角色以及發(fā)揮的功能在治理理念上進行延伸，實現(xiàn)國家和社會之間的“緩沖”和“粘合”[10]。這類觀點傾向于社區(qū)警務服務職能不必限于法定職權，容易造成服務職能的“泛化”。

總體看來，現(xiàn)有研究為后續(xù)研究提供了較好的研究思路和比較基礎。但上述研究呈現(xiàn)如下幾方面特點：一是現(xiàn)有研究多傾向于社區(qū)警務服務職能邊界生成的靜態(tài)分析，缺乏動態(tài)性觀察，即缺乏對社區(qū)警務服務職能邊界何以形成的歷史過程探討；二是現(xiàn)有研究多傾向于對社區(qū)警務服務職能邊界生成的一般性政策或理論的討論，而缺少對社區(qū)警務服務職能邊界生成的具體實踐邏輯分析；三是現(xiàn)有研究要么研究社區(qū)警務服務職能的“泛化”問題，要么研究社區(qū)警務服務職能的“窄化”問題，而缺少將二者進行綜合研究。因此，筆者嘗試運用組織社會學理論，通過考察H省社區(qū)警務實踐，從歷史和現(xiàn)實兩個維度深入探討社區(qū)警務服務職能邊界的生成問題。具體回答社區(qū)警務服務職能邊界形成的歷史背景，受到哪些制度、文化和社會因素影響，具有怎樣的現(xiàn)實實踐邏輯等問題，以對新時代社區(qū)警務模式創(chuàng)新、“楓橋式派出所”創(chuàng)建和警務現(xiàn)代化、基層社會治理現(xiàn)代化作出適當性理論回應。

2 社區(qū)警務服務職能邊界生成的歷史背景

社區(qū)警務服務職能是公安機關服務職能的重要體現(xiàn)。然而，近年來社區(qū)警務服務職能邊界問題日益突出，已然成為影響社區(qū)警務實踐的難點問題。社區(qū)警務服務職能邊界問題實際上是組織運行的邊界問題，存在著警務服務職能“擴展”、社會公眾訴求增多與對服務職能的法律界定滯后之間的張力，并且這一張力過程內(nèi)嵌于一定的警務歷史變遷過程之中。因此，筆者嘗試從服務職能、公眾訴求與法律界定三個方面的變化，爬梳社區(qū)警務服務職能邊界生成的歷史線索。

2.1 警務職能：存在從鞏固政權、防控犯罪到提供服務的轉向

一般而言，公安機關具有維護統(tǒng)治、防控犯罪和提供服務三種警務職能，只不過不同歷史時期警務職能的工作重心不同而已。

一是在中華人民共和國成立初期，國家一方面面臨百廢待興，迫切需要進行社會主義經(jīng)濟建設；一方面面臨反革命勢力的破壞活動，迫切需要維護國家安全，保護新生的人民政權。公安部一經(jīng)成立，首要政治任務就是鎮(zhèn)壓反革命、確立社會秩序、捍衛(wèi)國家政權安全。1957年我國第一部《中華人民共和國人民警察條例》規(guī)定警察的主要任務是依照法律懲治反革命分子，預防、制止其他犯罪分子的破壞活動。地方各級公安機關也緊扣鞏固國家政權的政治任務開展警務工作，例如，Y縣公安局內(nèi)設機構（政保股、內(nèi)保股、治安股、預審股等）在建國后很長時期內(nèi)，均有相同的工作任務，即在黨委領導下發(fā)動和依靠廣大人民群眾，打擊間諜、特務和反革命分子的破壞活動，保衛(wèi)人民民主專政①參見：2006年12月Y縣公安局公安志編撰委員會編寫的《Y縣公安志》（第一卷）。。“間諜”“里外敵特分子”“反革命分子”等成為該時期的高頻革命詞匯。盡管20世紀60年代，在全國學習推廣“楓橋經(jīng)驗”并提倡全心全意為人民服務，但在鞏固國家政權為主導的背景下，警務服務職能也只能處于相對重要的位置。

二是改革開放初期，隨著社會主要矛盾發(fā)生變化，國家治理重心由“階級斗爭”向“經(jīng)濟建設”轉變。同時，違法犯罪等治安問題日益突出，特別是青少年違法犯罪和經(jīng)濟犯罪更加猖獗，中央政法委提出依法從重從快集中打擊犯罪分子，先后于1983年、1996年和2001年在全國范圍內(nèi)發(fā)動了三次“嚴打”斗爭。進入21世紀，盡管全面的犯罪控制被特定群體和關鍵領域的選擇性打擊所取代，但這一時期總體上以防控犯罪為主，公安部門成功地將預防和打擊犯罪、維護社會穩(wěn)定等職能從部門工作升格為黨政核心工作之一[11]。改革開放以后，公安機關的治理重點傾向于通過控制犯罪實現(xiàn)社會穩(wěn)定和解決社會治安問題，體現(xiàn)出一種“綜合治理”戰(zhàn)略，運用的是科層化的技術治理模式，而“科層化的技術治理機制所面臨著的一個重大難題是喪失與基層社會的親和性，公共服務表現(xiàn)出一種經(jīng)營性效果?！盵12]因此，該時期警務職能以防控犯罪為主導，服務職能仍處于相對次要位置。

三是在21世紀10年代以后，社會主義現(xiàn)代化建設進入新征程，社會主要矛盾發(fā)生新變化，社會治理現(xiàn)代化進入新階段，國家提出更高水平平安中國和高質量發(fā)展的總目標。而高質量發(fā)展要求始終做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，并不斷促進社會公平、增進民生福祉，實現(xiàn)人民對美好生活的向往[13]。在此背景下，公安機關與政府其他部門一樣，逐漸由經(jīng)濟管理職能向公共服務職能轉變。2019年5月，習近平總書記在全國公安工作會議上指出，公安機關要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，履行好黨和人民賦予的新時代職責使命。2020年8月，習近平總書記在向中國人民警察隊伍授旗并致訓詞時指出，我國人民警察要對黨忠誠、服務人民、執(zhí)法公正、紀律嚴明，全心全意為增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感而努力工作，堅決完成黨和人民賦予的使命任務?？梢?，新階段公安機關仍然立足于黨的政治合法性基礎，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，延續(xù)了為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的執(zhí)政理念。這種為人民執(zhí)政理念和服務宗旨意識與世界第四次警務革命的警察角色定位基本一致，均強調(diào)了社區(qū)民警的社會公仆角色。在警務實踐方面，社區(qū)警務的持續(xù)推進、“楓橋式公安派出所”創(chuàng)建活動的持續(xù)開展、警務技術的強力下沉，使得警察的治理目標和服務職能不斷拓展和調(diào)適。但技術在強化警務職能的同時，國家的社會治理邊界也開始變得模糊[14]?？傮w而言，從社會主義建設初期到改革開放時期，再到21世紀10年代以后，警務服務職能接替鞏固政權職能和防控犯罪職能日益成為新階段最為重要的警務職能。新階段警務服務職能的彰顯，不僅是對中國現(xiàn)代化新征程的直接回應，是基于對人民立場的方向遵循，是對馬克思主義意識形態(tài)的積極表達，也是社區(qū)警務戰(zhàn)略實施的內(nèi)在要求，更為社區(qū)警務服務邊界問題的生成提供了制度基礎。

2.2 公眾訴求：存在從一元化到多元化的變化

如果說警務職能重心轉向是塑造社區(qū)警務服務職能邊界問題的制度因素，那么公眾訴求變化則是形成社區(qū)警務服務職能邊界問題的社會性原因，即社區(qū)警務服務職能邊界的生成與不同時期公眾訴求變化緊密相關。

一是新中國成立初期，中國社會歷經(jīng)總體性社會到復雜性社會的變遷，孫立平等人把建國后的中國社會稱為“總體性社會”[15]。“總體性社會”在經(jīng)濟運行上采用的是在資源高度壟斷格局下的計劃經(jīng)濟體制；在社會運作上呈現(xiàn)出高度政治化和行政化的特點[16]。在此背景下，國家主要依據(jù)家庭出身、政治身份、政治立場、政治觀點等將社會成員劃分為干部、軍人、工人、農(nóng)民、學生等身份，具有政治分層特征的社會身份在社會需求上主要圍繞基本生存權，以及政治地位、榮譽的追求方面，社會地位和身份相對單一。盡管政治分層導致了政治不平等和不同身份資源分配的不平等，但國家通過“繼續(xù)革命”、集體主義意識培養(yǎng)等途徑成功建構了民眾對國家政權和政黨的認知和認同，使得該時期公眾訴求未能構成一個時代問題，該時期公眾訴求的政治一元化特征給公安機關帶來的服務挑戰(zhàn)也并不突出。

二是改革開放以來，中國社會發(fā)生了實踐性“社會結構巨變”[17]，特別是市場經(jīng)濟發(fā)展催生了新社會階層，嚴重沖擊了傳統(tǒng)的身份社會，導致了社會群體利益差異的擴大，例如，“企業(yè)高管”“經(jīng)紀人”“網(wǎng)紅主播”“農(nóng)民工”“新工人”“拆遷戶”“貧困戶”等社會身份井噴式涌現(xiàn)，社會身份的多面性導致了公眾訴求的多元化，人們不僅關注自己的生存利益及政治地位問題，而且更需要關注自己的安全、公平、自由、自尊和道德等主體意識的覺醒[18]。有學者通過對各利益群體的需要狀況和利益要求的考察分析，將改革開放以來我國人民確定為9個需求層次結構，45種具體需要[19]。特別是2000年前后出現(xiàn)的集體上訪及群體性事件，反映出各種需求的多面性和復雜性?？偟膩碚f，該時期社會向原子化、多元化和風險化轉變，公眾訴求和預期開始變得更為多樣化，社會利益分化和需求更加突出，這些變化給公安機關帶來了更多的治安治理和服務職能挑戰(zhàn)。

三是在21世紀10年代以后，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公安機關治安治理所面臨的社會形勢更加復雜。復雜社會的重要特征是社會多元化的增長，而社會治理現(xiàn)代化的目的即是回應人民多元化的需求[20]。由此，公安機關需要同時應對社會和諧穩(wěn)定、社會公平正義、法治保障、協(xié)商民主、公共安全、秩序與活力平衡、健康與生態(tài)環(huán)境等多方面需求所帶來的新壓力，這種新壓力更多地體現(xiàn)在警務服務任務的無限增多。

顯然，從新中國成立時期的政治訴求到改革開放時期的利益分化和需求，再到新時代人民對美好生活的新向往，揭示出公眾訴求從一元化向多元化變化的事實，反映出社會治理新階段公眾服務訴求的增長，進而也倒逼了警務服務職能內(nèi)涵的拓展，并將諸多涉及人民美好生活需求的內(nèi)容囊括進警務服務工作。由此可見，正是公眾訴求的變化為社區(qū)警務服務職能邊界的生成提供了社會基礎。

2.3 法律法規(guī)：存在重執(zhí)法規(guī)范輕服務界定的問題

新中國成立以來，我國經(jīng)過了多次警務調(diào)整。總體來講，警務運作逐漸從運動式警務、高度的嚴打警務向強調(diào)警務的職業(yè)化、專業(yè)化和規(guī)范化轉變，突出表現(xiàn)在警察法治化建設的日臻完善。但這一轉變也存在明顯的問題，即存在重執(zhí)法規(guī)范輕服務界定的問題，例如，從1957年制定的首部《中華人民共和國人民警察條例》到2002年《中華人民共和國人民警察法》歷經(jīng)3次修訂；從1957年制定的首部《中華人民共和國治安管理處罰條例》到2012年《中華人民共和國治安管理處罰法》歷經(jīng)4次修訂；1979年制定的首部《中華人民共和國刑法》到2021年《中華人民共和國刑法》的12次修訂。這些法律法規(guī)的屢次修訂大多是圍繞警察執(zhí)法或管理職能來進行的，而對警察的服務職能界定卻明顯不足，或者說對于警務服務職能的法律界定仍然是嚴重缺位的。

如《中華人民共和國人民警察法》僅在第3條、第21條規(guī)定有關服務的內(nèi)容，其中第3條規(guī)定：“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，維護人民的利益，全心全意為人民服務”，但該條規(guī)定過于抽象和籠統(tǒng)，缺乏實務操作性。第21條規(guī)定的立即救助、解決糾紛、搶險救災和社會公益工作等職責內(nèi)容，缺乏明確的救助情形、民間糾紛和社會公益范圍界定，盡管《110接處警工作規(guī)則》第29條對公安機關緊急救助情形進行了細化和界定，但這些緊急救助情形僅限于110報警服務臺受理求助的范圍，而對包括社區(qū)民警在內(nèi)的基層一線民警在110報警之外的警務服務職能缺乏明確的界定。因此，對于服務職能的規(guī)范、標準的缺失，導致包括社區(qū)警務在內(nèi)的服務職能邊界的不確定增大，當某個時期服務職能受到重視時，社區(qū)警務服務職能邊界就會無限擴大；當某個時期服務職能不受重視時，社區(qū)警務服務職能邊界就會無限收縮。特別是在當前服務職能不斷拓展、社會公眾需求日益多元的背景下，社區(qū)警務服務職能邊界問題變得更加突出，具體表現(xiàn)為面臨警務服務職能“擴展”、社會公眾訴求增多與對服務職能的法律界定滯后之間的張力問題。

綜上，社區(qū)警務服務職能邊界問題是一個動態(tài)變化問題，是內(nèi)嵌在警務歷史演變過程之中的。以上三種歷史演變過程給社區(qū)警務服務職能邊界的生成提供了制度、社會和法律基礎，并且成功將社區(qū)警務服務職能邊界問題塑造成新階段重要的治理問題。

3 社區(qū)警務服務職能邊界生成的實踐邏輯

社區(qū)警務服務職能邊界問題不僅是在宏觀的警務歷史變遷過程中形成的，而且還受到中（微）觀的警務現(xiàn)實條件的影響和制約。針對社區(qū)警務服務職能邊界生成具有怎樣的實踐邏輯這一問題，已有研究主要從個人、制度、法律、輿情等角度進行了討論，認為社區(qū)警務服務職能的邊界問題是主觀和客觀共同作用的結果。但已有研究多限于個人或外部環(huán)境的一般性理論探討，缺乏深入的組織運行實證研究和實踐邏輯分析。實際上，警察服務行為作為一種組織行為，不只是警察與服務對象之間的簡單對應關系，而主要是組織內(nèi)外之間的交互關系，具體而言，警察服務職能主要是通過警察的組織（科層制）運行來完成的。在組織運行視角下，社區(qū)警務服務職能邊界問題與基層公安機關組織結構所處的內(nèi)外環(huán)境緊密相關，面臨組織的法定性與非法定性之間的多重張力，可以說，社區(qū)警務服務職能邊界生成是組織內(nèi)外因素共同作用的結果。因此，筆者主要通過組織內(nèi)部（“條內(nèi)”）、組織與組織之間（“條塊”“條條”）、組織與外部環(huán)境之間（“條地”）的影響來探討社區(qū)警務服務職能邊界生成的實踐邏輯。

3.1 “條內(nèi)”：服務職能邊界面臨壓力型體制的約束

“條內(nèi)”主要指公安機關內(nèi)部上下層級之間的關系。“條內(nèi)”不同層級具有不同的服務權限，社區(qū)民警處于“條內(nèi)”層級的最末端，其服務職能面臨高層級的壓力型體制約束。所謂的壓力型體制就是一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系[21]，壓力型體制不僅在經(jīng)濟領域中繼續(xù)發(fā)揮著作用，而且已擴散到社會管理等領域[22]。在壓力型體制約束下，基層派出所面臨績效考評、專項行動評比，以及各種激勵、獎懲等任務和壓力，特別是面臨更加繁重的各項嚴打專項行動壓力。在筆者走訪的12個派出所中，幾乎所有派出所都面臨繁重的嚴打壓力，例如，T縣C派出所僅2021年參與了“雷霆”“利劍”“平安守護”“電信詐騙”等大小專項行動多達16項。同時基層派出所還面臨治理資源的嚴重短缺的困境，主要表現(xiàn)在大量派出所警力被臨時性抽調(diào)、大量警務輔助人員嚴重流失，以及治理權限、手段嚴重不足等。例如，H省L縣、X縣、Y縣2021年1~12月抽調(diào)派出所民警為40人、39人、57人，分別占派出所總警力的21%、16%、33%。L縣、X縣2021年1~12月村（居）警務輔助人員分別流失75人、85人，流失率分別為18%、20%①派出所民警被抽調(diào)和警務輔助人員流失數(shù)據(jù)來源于調(diào)查單位統(tǒng)計。需要說明的是，民警抽調(diào)時間長短不一，抽調(diào)三天以上的均在統(tǒng)計之列；警務輔助人員流失是針對全局輔助人員統(tǒng)計的，2021以來，因為新冠疫情影響，各單位的警務輔助人員流失率相比往年偏高。。警力大量被抽調(diào)和警務輔助人員大量流失問題，嚴重制約了基層警務治理效能。派出所一方面面臨繁重的績效下壓任務，一方面又要面對嚴重的治理資源不足。雙重壓力導致社區(qū)民警無法有效“減負”，不得不把精力放到更容易出成績的專項考評工作中，而無暇于公安基層基礎工作，勢必直接影響到社區(qū)服務群眾工作，甚至造成服務職能的嚴重“收縮”。當然，在某個時期上級公安機關對基層派出所工作重視時，會加大各類資源的下沉力度，假如社會壓力不變，社區(qū)民警就會有更多實力、更多精力去做更多的基礎工作，其服務職能邊界也可能隨之拓展。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方對基層基礎工作相對比較重視，實施“一室兩隊”警務改革比較到位；一些地方出臺制度禁止隨意向派出所抽調(diào)人員等做法，能夠較好地保障社區(qū)民警不參與辦案，甚至不參與嚴打評比。例如，Y市公安局通過吸納有威望、有能力、熟悉本地情況的村干部，組建村警隊伍以解決村警招錄難、經(jīng)驗少、易流失等問題。這樣能夠使基層派出所民警專心于社區(qū)基礎工作，服務職能范圍相對能夠拓展。

由此可見，社區(qū)警務服務職能的限度大小主要表現(xiàn)為社區(qū)民警的權責不對等，受到壓力型體制的約束和影響，或者說主要是由壓力型體制塑造的結果，具有明顯的“層層加碼”結構性特征。當“條內(nèi)”壓力過大、派出所治理資源缺乏時，社區(qū)民警服務職能范圍可能會“收縮”；反之，社區(qū)民警服務職能范圍可能會“擴張”。

3.2 “條塊”：服務職能邊界面臨政府綜合性治理的影響

公安機關管理體制的一個重要特征是“條塊結合、以塊為主”，與我國地方政府的屬地化管理基本框架相一致。公安派出所作為上級公安部門的派出單位，既受上級公安部門的業(yè)務指導，又要接受基層政府（主要指街道辦或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府）的屬地化管理。基層政府是科層組織結構里的最末端行政組織，相對于高層級政府，其具有明顯的“低治理權”特征，即在公共事務管理過程中的資源調(diào)配、任務設定、時間安排、檢查考核方面的權力處于被動或不足的狀態(tài)。在“低治理權”的情形下，當面臨行政任務多、社會壓力大時，基層政府只有最大限度地調(diào)動包括“條”上的職能部門、村（居）委會、社會組織等力量，才有可能完成繁重的治理任務。有學者將其稱為綜合性治理模式[23]，其具有治理的多任務、責任無限、全面性及臨時性、運動式等特征。社區(qū)民警在職能上與基層政府具有同構性，因而社區(qū)民警是基層政府的重點吸納對象。與基層政府不同，社區(qū)民警遵循專業(yè)化治理模式，具有單任務、有限責任、法治化、制度化等特征，二者存在內(nèi)生性張力。筆者在H省調(diào)研中了解到，當前基層政府的鄉(xiāng)村振興、環(huán)境保護等工作壓力巨大，他們通過綜合性治理機制將社區(qū)民警硬性“吸納”到相關工作中，很多社區(qū)民警都身兼多職，承擔著駐村干部的多項工作任務。在這種高壓下，統(tǒng)籌行政資源的做法往往造成社區(qū)民警的本職工作被替代，形成社區(qū)民警專職工作的“真空”狀態(tài)，嚴重影響了社區(qū)民警在法律上的自主性和獨立性。由此，基層政府治理壓力越大，社區(qū)民警越容易被“吸納”，社區(qū)警務服務職能就越容易“擴張”；反之，如果某個時期或某些地域經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高時，基礎政府綜合治理能力就會提升，對基層公安機關的“吸納”就會減弱，基層公安機關的服務行為獨立性就會增強。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地市經(jīng)濟社會條件好，基層政府能夠有實力整合更多的治理資源。例如，Y市擁有豐富的煤礦資源，該市撥付專項資金成立“紅心義警”，協(xié)助派出所開展法制宣傳、治安巡邏、尋找失蹤人員等公益活動。J市YX派出所所在社區(qū)擁有“媽媽調(diào)解”“老兵巡邏”等多個社區(qū)組織，在一定程度上減輕了派出所基礎工作任務。綜上，“條塊”之間的治理張力問題成為影響社區(qū)民警服務職能邊界的重要因素。

3.3 “條條”：服務職能邊界面臨部門協(xié)作不暢的限制

委托人（中央政府）為了建構多種國家能力，往往會采取任務分離策略，把有沖突的任務分別交給不同的代理人（職能部門）完成，由此形成“條”與“條”關系。理想的“條條”關系是權力分配合理、分工明確、權責一致、協(xié)作高效的治理關系。然而在具體實踐中，“條條”之間面臨部門職責與協(xié)作的諸多限制，在此情形下，社區(qū)民警同樣也會面臨多種限制。一是部門自利性的影響。每一個基層部門都具有自利性特征，即都有各自的部門利益，當遇到界限模糊的工作任務時，社區(qū)民警與其他職能部門之間會存在協(xié)作不順暢或目標不一致，從而影響社區(qū)民警服務職能的正常履行；二是基層政府過多的傾斜和偏愛。社區(qū)民警是維護地方社會治安秩序的重要力量，一般情況下，基層政府會對公安機關給予更多的財力、人力、物力支持，隨之也會給社區(qū)民警帶來更多的工作任務；三是“四有四必”承諾的長期影響，使得公眾對公安機關過分“信賴”，導致包括社區(qū)民警在內(nèi)的公安機關面臨大量非警務警情的困擾[24]；四是公安機關為公眾提供了多種監(jiān)督渠道，減輕了公眾投訴成本，導致社區(qū)民警為避免投訴而不得不受理更多的事務。在各地社區(qū)警務實踐中，按照省級公安機關“一村（格）一警”的工作部署，各部門制定了符合本地的“警法聯(lián)調(diào)、警調(diào)對接”工作制度，建立了警情分流、案件上報工作機制，對基層派出所的服務職能進行了有效分流。調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，不少地方政府部門之間仍存在聯(lián)席會制度不健全、部門之間溝通不暢通、甚至相互推諉扯皮的現(xiàn)象。很多社區(qū)民警反饋說，一些非職責范圍內(nèi)的群眾求助或矛盾糾紛很難轉交出去，往往會在各部門之間反復流轉后，最后仍回流到社區(qū)民警手中的“尷尬”怪象。顯然，職能部門之間的職責與協(xié)作不暢是社區(qū)民警服務職能限度大小的重要影響因素。

3.4 “條地”：服務職能邊界面臨非正式運行的壓力

“條地”指“條”上的公安機關與“條”下的人民群眾之間的關系，或者是體制內(nèi)的社區(qū)民警和體制外的社會公眾之間的關系。二者之間存在著一種張力：一是社會認知不同。社區(qū)民警與社會公眾分屬不同角色群體，不同角色造成社會認知存在差異，民警認為由于職責所限，警務服務職能不能隨意“擴大”或“縮小”；而公眾依附性強，認為只要有困難警察就應該負責。二是行動邏輯不同。社區(qū)民警服務職能遵循非人格化的科層制運行邏輯，具有科層制運行的精確性、穩(wěn)定性和紀律性等特征；而社會公眾依照社會性的非正式運行邏輯，具有人情性、倫理性和傳統(tǒng)性等特征，三是評價標準不同。社區(qū)民警服務職能具有客觀化的評價標準；社會公眾具有主觀化的評價標準。

總的來說，社區(qū)民警服務職能除了遵循法定性原則之外，還受到非正式運行的社會性壓力。非正式運行包括人情、道德、習俗等地方性知識或文化規(guī)則，是社會關系的生動體現(xiàn)，具有文化倫理價值或制度背景[25]。非正式關系已廣泛地侵入包括公安機關在內(nèi)的正式組織或科層制體系[26-27]。例如，社區(qū)民警會受到“人情”的干擾，在調(diào)研訪談中，許多民警都抱怨人情對執(zhí)法的干擾，認為它嚴重束縛了手腳?！叭饲椤迸c規(guī)范與制度相對應，在多個方面影響到社區(qū)民警的服務職能。再如，民間“信訪不信法”的做法也會給社區(qū)民警帶來許多非法定事務。如果某個時期或地域法治環(huán)境好，群眾法治意識強或社區(qū)的社會治理資源豐富，那么派出所或社區(qū)民警面臨的非正式壓力就會大大減少，非法定的服務行為也會減少。筆者在調(diào)研中明顯感覺到，一些城市社區(qū)法治環(huán)境相對較好，社區(qū)居民法治意識相對較高，對社區(qū)民警帶來的非正式壓力也相對較小。顯然，非正式運行壓力也是影響社區(qū)民警服務職能邊界的重要因素。

4 結論與討論

筆者在基層做調(diào)研時能感受到社區(qū)民警的“疲憊感”，這種“疲憊感”要么是由社區(qū)民警服務職能無限“延伸”所導致的“辛苦”，要么是由社區(qū)民警服務職能無限“收縮”所導致的“被動”，二者共同聚集成為社區(qū)警務服務職能的邊界問題。針對這一問題，學界提出了針鋒相對的觀點：支持社區(qū)民警服務職能的法定性（過度“收縮”）與支持社區(qū)民警服務職能的非法定化（過度“延伸”）。筆者運用組織社會學理論，通過考察H省社區(qū)警務實踐，從歷史和現(xiàn)實兩個維度深入探討社區(qū)警務服務職能邊界的生成問題，認為社區(qū)警務服務職能邊界問題不僅是在警務歷史變遷過程中形成的，而且還受到警務現(xiàn)實條件的影響和制約。

從歷史演變的角度看，社區(qū)警務服務職能邊界生成是歷史變遷的結果，具體在警務職能、公眾訴求和法律法規(guī)三方面歷史演變中形成，一方面現(xiàn)階段警務服務職能逐漸增多和公眾訴求日益多元化，導致社區(qū)警務服務任務增大；另一方面針對服務任務增大的趨勢，相關法律法規(guī)界定明顯缺乏。二者存在著警務服務職能“擴展”、社會公眾訴求增多與對服務職能的法律界定滯后之間的張力問題，也正是歷史演變所導致的張力問題，使得社區(qū)警務服務職能邊界問題逐漸成為一個突出的現(xiàn)時代治理問題。

從現(xiàn)實實踐邏輯上看，社區(qū)警務服務作為一種組織行為，社區(qū)警務服務職能邊界的生成主要受到組織內(nèi)部（“條內(nèi)”）、組織與組織之間（“條塊”“條條”）、組織與外部環(huán)境（“條地”）諸多張力和壓力的多重影響。需要特別強調(diào)的是，不管從歷史背景或是實踐邏輯，社區(qū)警務服務職能邊界問題不是絕對的非此即彼關系，而是在一般情況下有條件的相對關系。例如，“條內(nèi)”關系，不是說體制內(nèi)壓力大了，基層社區(qū)民警就一定面臨服務職能“收縮”，在警務實踐中也不排除一些社區(qū)民警會窮盡辦法“擴大”服務職能。此外，社區(qū)警務服務職能邊界也會隨著時間、地域不同而變化，隨著經(jīng)濟、社會、法律、文化、習俗等因素影響而演變，這是多時空、多主體、多因素綜合作用的結果。

從表面上看，社區(qū)警務服務職能邊界問題反映的是法律問題，但實際上反映的卻是基層治理問題，從根本上反映了具有“革命底色”的為人民服務宗旨意識與社區(qū)警務現(xiàn)代化之間的張力問題。為人民服務的宗旨意識是革命和建國過程中形成的“人民”話語，社區(qū)警務強化宗旨意識是對這種“人民”話語的當代延續(xù)。然而由于市場化改革的持續(xù)推進，以及城市單位制和農(nóng)村人民公社制的衰弱，傳統(tǒng)的宗旨意識作用空間受到一定的限制，那么“人民”話語如何與社區(qū)警務現(xiàn)代化實現(xiàn)良性互動，成為新階段亟待解決的重要治理問題[28-29]。筆者通過研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)警務服務職能邊界問題具有歷史演變基礎和實踐邏輯基礎，反映出服務職能邊界問題將是一個長期存在的治理問題，也反映出解決服務職能邊界問題的正當性、迫切性和必要性。如何將警務服務職能成功融入社區(qū)警務現(xiàn)代化改革進程是解決服務職能邊界問題的關鍵，警務服務職能具有兩個面向：一是警務服務職能的服務對象為“人民”，目的是為了強化群眾路線傳統(tǒng)，促進和諧警民關系，并且能夠彌補科層制僵化的不足；二是警務服務職能的服務對象為“公民”，目的是為回應公共性和公民社會，增進公民的政治參與，并且能夠促進中間組織和民間社會的發(fā)育。兩種面向不同，但對于警務現(xiàn)代化的制度化作用是一致的，也說明警務服務職能與警務現(xiàn)代化具有結構互嵌性和功能互補性。由此可見，解決社區(qū)警務服務職能邊界問題，關鍵需要將警務服務職能納入到動態(tài)的制度化過程之中，使警務服務職能的兩個面向功能都發(fā)揮盡可能大的作用。

通過對服務職能歷史演變的梳理，筆者認為社區(qū)警務需要強化群眾路線和宗旨意識，繼續(xù)樹立“以人民為中心”理念。因為公安機關是人民民主專政的重要工具，是重要的治安行政力量和刑事司法力量，公安機關的政治屬性決定了社區(qū)民警必須堅定貫徹執(zhí)行黨的群眾路線，堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，做到一切為了人民、一切依靠人民，全心全意為增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感而努力工作。

通過對服務職能實踐邏輯分析，筆者認為組織行為的規(guī)范化是推進社區(qū)警務現(xiàn)代化的具體實踐體現(xiàn)，要在組織框架下定義社區(qū)警務服務職能邊界，需要加強社區(qū)民警職業(yè)化和社區(qū)警務社會化。一方面要加強社區(qū)民警職業(yè)化建設。通過加強教育培訓，嚴格監(jiān)督管理，規(guī)范權力運行，實現(xiàn)服務行為的自主性、獨立性和法定性。在此基礎上，適當拓展社區(qū)民警法定服務權限，例如，探索將一些新生矛盾糾紛類型或在新冠疫情防控背景下出現(xiàn)的一些警情納入法定服務范圍；一方面要推動社區(qū)警務社會化建設。社區(qū)警務職業(yè)化不可能窮盡所有的服務，這就需要社區(qū)警務社會化建設來補充、替代。在社區(qū)警務實踐中，需要整合社會和市場力量共同參與治理，以此構建基層“群眾自治圈”和“社會共治圈”，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。例如，探索將一些非法定服務職能分流給警務輔助人員、治保會、網(wǎng)格員、保安員等群防群治隊伍，以及各方社會力量和市場主體，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，以保證社區(qū)民警服務職能的法定性。

綜上，社區(qū)警務服務職能邊界應立足于狹義上的定義，將社區(qū)警務服務職能范圍限定于日常的鄰里矛盾糾紛、走失找尋、緊急求助等法定服務行為。在這種狹義的定義基礎上，社區(qū)警務服務職能邊界既不能無限“擴張”，也不能無限“收縮”，而應在保證服務職能法定化的同時，適當推進社區(qū)警務社會化。在社區(qū)警務服務實踐過程中，針對當前社區(qū)民警服務職能邊界問題，筆者提出六方面解決對策和建議：一是牢記宗旨，樹立社區(qū)民警服務意識。廣大社區(qū)民警要適時順應時代變化，轉變工作新思路，更新工作新方法，提高服務新本領，滿足群眾新需求，切實滿足轄區(qū)群眾的安全和利益訴求，樹立社區(qū)民警全心全意為群眾服務的理念。二是完善頂層設計，明晰基層政府部門的職責權限。通過爭取由中央、?。ú浚┪癄款^制定更高層次規(guī)范性文件，加強權威性制度設計；通過優(yōu)化公安機關內(nèi)部組織結構，強化各警種部門聯(lián)動支援派出所機制，增加警力、財力、科技等資源投入，加強保障性制度設計；通過理順不同治理主體的職責邊界，加強跨部門、跨領域治安資源合理流動，加強整合性制度設計。三是建立聯(lián)動機制，增強政府部門主動擔責意識。持續(xù)推動城鄉(xiāng)社區(qū)黨建聯(lián)席會議制度，明確職責分工，加強定期溝通，推動政府各部門主動協(xié)助社區(qū)警務工作。四是推進警務社會化，發(fā)動群眾，使群眾理解和支持公安工作。立足社區(qū)，調(diào)動村干部、新鄉(xiāng)賢、企事業(yè)單位、社會組織等主體的積極性，充分發(fā)揮社會和市場主體的專業(yè)化治理優(yōu)勢，創(chuàng)新體制機制，不斷引領社會和市場力量嵌入基層社會治安治理。五是加強職業(yè)化建設，提升社區(qū)民警服務能力。加強“一室兩隊”社區(qū)警務改革，打造“掌上”社區(qū)警務新模式，提升社區(qū)民警綜合素質和業(yè)務能力，推進社區(qū)民警專職化。六是引導輿論方向，講好社區(qū)民警故事。要立足法定職責搞宣傳，不做職責以外的夸大宣傳，正確引導輿論方向，營造正確的社區(qū)民警履職環(huán)境和氛圍。