新西蘭反恐情報體系建設的經驗與啟示

肖 軍

（1 西南政法大學刑事偵查學院 重慶 401120；2 貴州省社會科學院 貴州 貴陽 550002）

1 引言

2019年3月15日，布倫登·塔蘭特在新西蘭克賴斯特徹奇市的兩座清真寺大規(guī)模殺害了51名穆斯林。塔蘭特利用社交媒體平臺宣傳他的行動，在世界范圍內引起了轟動。該事件之所以在新西蘭引發(fā)軒然大波，是因為大規(guī)模殺害穆斯林事件在該國聞所未聞[1]。當地國際評論員和專家分析認為，新西蘭面臨“無辜終結”，意味著以前免受恐怖主義襲擊的“豁免權”已經被“擊碎”[2]。襲擊令人憎惡，但也引發(fā)了民眾對情報機構表現的質疑。也正是這次事件，使新西蘭國家恐怖主義威脅程度有所提高。所謂國家恐怖主義威脅程度，是政府機構利用國家恐怖主義威脅水平來確保它們有一個一致的方法來管理與暴力極端主義有關的風險。自2014年以來，威脅級別被設定為“低”：攻擊是可能的，但預計不會發(fā)生?？速囁固貜仄嬉u擊事件發(fā)生后，恐怖主義威脅等級立即上升到“高”：據評估，襲擊的可能性很大。這反映了襲擊對新西蘭威脅環(huán)境的影響，以及被評估為模仿或報復性襲擊的可能性。目前，國家恐怖主義威脅等級定為“中等”：攻擊是可行的，而且很可能發(fā)生。通過分析新西蘭反恐情報體系構建及其如何調查此事件，我們能得到一些經驗、教訓和啟示，從而構建具有中國特色的反恐情報體系。

2 新西蘭反恐情報體系建設的經驗

2.1 主體體系建設：新西蘭情報界組成及其職責

新西蘭情報界/情報共同體是一個致力于建立一個更安全、更繁榮的新西蘭的機構團體。新西蘭情報界向政府和其他決策者提供所需情報，以確保新西蘭是一個自由、開放和民主的社會。情報為整個政府的國家安全工作提供了基礎，包括識別、調查和應對重大威脅。它通過收集和評估符合外交政策目標的外國情報，維護新西蘭在國際上的利益。它在使政府和主要經濟實體能夠保護其信息、資產和人員免受可能損害國家利益的活動方面發(fā)揮著重要作用。新西蘭情報界核心機構包括新西蘭安全情報局、政府通訊安全局、位于總理和內閣部門中的國家評估局。與許多西方國家相比，新西蘭擁有的是一個相對較小且集中的情報機構，即情報共同體成員較少[3]。

2.1.1 安全情報局

新西蘭安全情報局有專門的立法，即1969年通過的《新西蘭安全情報局法》。其法定職能是“獲取、關聯和評估與安全有關的情報”及在符合安全利益情況下“將此類情報進行傳達”。在該法頒布之前，新西蘭安全情報局沒有任何途徑可以合法地進行無令狀監(jiān)視。截取或扣押任何無法以其他方式合法獲得的通訊、文件或物品，或進行電子跟蹤，必須由新西蘭安全情報局局長和安全令狀專員聯合簽發(fā)授權。《新西蘭安全情報局法》對1956年英國政府施壓后成立的新西蘭安全情報局賦予了權力，它正式規(guī)定安全情報局的作用是“保護新西蘭免受間諜活動、破壞和顛覆的威脅”。新西蘭安全情報局建立了新出現的恐怖主義威脅的有效基線圖，協助主要機構降低內部威脅風險。新西蘭安全情報局成功地減輕了國內恐怖主義威脅，并為重大海外部署提供了有效和可持續(xù)的支持，使政策和地緣政治決策得以改善。雖然它主要關注國內安全情報，但也有收集外國情報的任務。新西蘭安全情報局對國際安全作出了有意義的貢獻，其加強了太平洋地區(qū)的安全防范，減輕了間諜活動和外國敵對勢力的威脅。

新西蘭安全情報局的主要任務：一是打擊恐怖主義威脅，包括調查可能的國內外恐怖主義威脅，并與其他機構合作，防止這些威脅升級為恐怖主義行為。這得益于新西蘭安全情報局能夠評估現有威脅是增加還是減少，以及是否出現新的威脅，并向政府機構提供情報、威脅評估和咨詢，以便其對具體的恐怖主義威脅趨勢作出反應。二是調查極端暴力威脅，包括調查國內外暴力極端主義對公眾安全和福祉造成的潛在威脅；調查支持暴力極端主義組織及宣揚暴力極端主義思想，或可能計劃發(fā)動恐怖襲擊的個人和團體；調查可能影響新西蘭或可能涉及新西蘭人的威脅。新西蘭安全情報局監(jiān)測與暴力極端主義有關的全球趨勢。上述的調查活動從一個“線索”開始，這些線索來源廣泛，包括公眾、國際和國內聯絡伙伴的報告，使用一系列權力和線索收集工具來證實主要信息是否真實，從而評估國家安全威脅存在的程度，再來決定是否達到啟動調查的門檻。

2.1.2 政府通訊安全局

政府通訊安全局確保政府信息的完整性和機密性，收集與新西蘭利益相關的外國情報，并協助新西蘭其他政府機構履行其職責。政府通訊安全局在外國情報收集和反情報行動方面具有雙重職能。與新西蘭安全情報局不同，政府通訊安全局不必遵守《隱私法》的規(guī)定，因為其另有規(guī)定。最初于2003年4月生效的《政府通訊安全局法》規(guī)定了以下職能：“通過攔截本法授權的通訊，收集外國情報；或與新西蘭國內外的公共當局或其他實體合作；或以任何其他合法方式收集信息。”該法對攔截通訊和獲取信息有明確限制。根據該法第13條，只有在“截取目的是獲取外國情報”的情況下，才授權截取通訊。

在全球化背景下，新西蘭根據2003年《政府通訊安全局法》和2004年《電信（攔截能力）法》審查并改革了自己的通信攔截情報和安全制度。2013年，政府緊急通過了《<政府通訊安全局法>修正案》，授權政府通訊安全局在協助安全情報局、新西蘭警察或新西蘭國防軍時攔截新西蘭人通訊的權力。該法案遭到了新西蘭法律協會和人權委員會的強烈反對和媒體的批評。與此同時，在2013年還通過了《電信（攔截能力和安全）法》，規(guī)定網絡運營商，如Vodafone和Spark，有義務確保其網絡具有“攔截能力”，并協助情報機構執(zhí)行攔截令。該法還將協助的義務擴大到海外服務提供者，其中包括解密內容的義務，以及確保協助足夠靈活，以滿足當前的業(yè)務需要和技術發(fā)展。

2.1.3 國家評估局

位于總理和內閣部門中的國家評估局對新西蘭國家安全、國際關系和經濟福祉等具有重要意義的事件和事態(tài)發(fā)展提供評估，就確定情報優(yōu)先事項和評估情報的最佳做法提供咨詢。國家評估局提供了廣泛的公共、外交和情報來源（包括國際來源和合作伙伴）的信息背景。其擔任領導性質角色，可以提供收集情報的視角與方法，但它本身并不收集情報。國家評估局負責收集和解釋有關外部問題和發(fā)展的信息并提供分析[4]。

2.2 合作體系：情報機構與內外展開合作

2.2.1 國內合作

新西蘭安全情報局負責重大事件的安全與管理、對軍事行動的支持。該局在重大事件中的主要作用是安全規(guī)劃，包括與其他機構和外國聯絡伙伴密切合作，確保新西蘭的利益得到保障，為新西蘭和海外的一些活動提供保護性安全支持。當然，安全情報局還要為新西蘭國防軍的行動提供支持，這一作用主要集中在確保新西蘭國防軍隊人員在海外部署時的安全。新西蘭安全情報局致力于通過檢測、調查和提供有關威脅新西蘭人福祉的建議來保護新西蘭人，向政府、其他機構和國際伙伴提供關于新西蘭國家安全利益事項的咨詢，使他們能夠作出明智的決定。新西蘭安全情報局致力于了解與暴力極端主義有關的國內和全球趨勢。在從自己的調查、其他新西蘭政府機構和國際同行那里獲取了廣泛的情報之后，評估對新西蘭戰(zhàn)略環(huán)境的影響。評估為向政府和國際伙伴提供咨詢意見奠定了基礎，這些咨詢意見涉及暴力極端主義的威脅是在增加還是在減少，以及出現新威脅的可能性。

尤其是自2017年《情報與安全法》生效以來，新西蘭情報界得以與國內其他機構更緊密地合作，包括與新西蘭執(zhí)法、邊境和國防機構建立有效的合作關系，特別是與新西蘭警方已經成為了主要合作伙伴。新西蘭情報界還經常與新西蘭國防軍和邊境機構，如新西蘭移民局和海關總署密切聯系。新西蘭情報界在有關國家安全的問題上向這些機構提供援助和咨詢，并協助保護在海外的新西蘭人。總體而言，情報界與警察機構和參與反恐怖主義的各種其他執(zhí)法和國防機構構成了國內反恐主要力量。

2.2.2 國際合作

盡管新西蘭的地理位置相對孤立，但也不能免于受到全球安全環(huán)境趨勢的影響，這些趨勢在新西蘭和整個太平洋地區(qū)表現為各種各樣的安全挑戰(zhàn)。國際情報和安全伙伴關系為新西蘭提供了有關全球趨勢和發(fā)展的見解，這些趨勢和發(fā)展日益影響新西蘭。新西蘭認識到全世界越來越重視智能共享網絡的重要性，將與更廣泛的西方安全和情報界聯系在一起。在舊的新西蘭聯合服務通訊組織基礎上成立的政府通訊安全局便是舉措之一，它攔截通訊并與澳大利亞、加拿大、英國和美國情報機構保持長期合作關系[5]。新西蘭與太平洋伙伴合作，以建立一個穩(wěn)定的太平洋區(qū)域，并與太平洋區(qū)域國家合作，保護共同的民主和透明的基本價值觀。新西蘭國家安全信息系統向新西蘭政府提供信息，以確保該地區(qū)的安全和保障。

隨著全球安全的相互關聯，新西蘭在情報方面的國際參與越來越超出太平洋地區(qū)，成為更廣泛的全球情報界的一部分。國際關系使新西蘭能夠通過獲得高質量情報的全球來源，更清楚地看到本國國家安全利益面臨的風險。這些關系也使新西蘭國家情報系統能夠為合作伙伴提供自己獨特和寶貴的貢獻，以共同描繪全球趨勢。新西蘭與“五眼”合作伙伴網絡的關系對新西蘭提供積極安全和情報成果的持續(xù)能力至關重要?！拔逖邸敝獾睦喂剃P系也很重要，如與歐洲和亞洲的安全和情報伙伴的關系對新西蘭來說也不可忽視。對此，新西蘭情報機構在國外設有若干聯絡處，通過與戰(zhàn)略伙伴合作，有效緩解了國家安全威脅。聯絡員的作用是通過發(fā)展、加強和維持牢固的關系，從聯絡伙伴那里收集和分享有關情報。

2.3 監(jiān)督體系：多元化專門監(jiān)督與問責

新西蘭情報部門由總理辦公室和內閣情報與安全戰(zhàn)略小組委員會監(jiān)督和指導。對情報界的監(jiān)督和問責涉及新西蘭威斯敏斯特式政治體系中的議會和官方機構。擁有政府、公眾、國內和國際伙伴機構的信任，是新西蘭情報機構經營持續(xù)成功的一個重要因素。為了贏得這種信任，新西蘭情報界努力與合作伙伴建立積極的聯系，主動地接受監(jiān)督機構的監(jiān)督，并努力使情報事宜盡可能透明。合規(guī)體系起到了監(jiān)督作用，它使新西蘭情報運行必須依靠健全的程序，以確保始終遵守法律。例如，新西蘭安全情報局擁有侵入權力和獲取敏感信息的途徑。所以，法律有責任確保以合法、正當和相稱的方式使用權力和準入。為了實現這一目標，新西蘭安全情報局努力建立一個健全的合規(guī)框架，并執(zhí)行定期審計和審查方案，以確保工作人員遵守新西蘭法律。在2018～2019年期間，新西蘭安全情報局的合規(guī)小組努力確保執(zhí)法者了解其法律責任，并使其接受培訓，以符合《情報與安全法》的方式開展工作。

此外，還有一些外部機構負責監(jiān)督新西蘭情報機構。首先，情報和安全委員會著眼于審查情報和安全機構的政策、行政和支出。1996年，情報和安全委員會被賦予審查新西蘭安全情報局和政府通訊安全局活動的任務。它是一個議會機構，由七名成員組成，包括總理、總理提名的三名議員、反對派領導人和反對派領導人提名的兩名議員。其次，情報和安全監(jiān)察主任辦公室也是新西蘭的主要監(jiān)督機構，它確保各機構在法律范圍內行事得體，獨立受理公眾對新西蘭安全情報局活動的投訴。新西蘭安全情報局則與辦公室保持聯系，隨時提供信息和資源，以支持調查和查詢。新西蘭安全情報局向監(jiān)察主任報告調查整改情況。最后，監(jiān)察員辦公室和隱私專員辦公室中的監(jiān)察專員及私隱專員也對安全情報局的重要活動負責監(jiān)督。

3 新西蘭反恐情報體系建設中的問題及解決思路

新西蘭反恐情報體系構建過程中的問題其實在克賴斯特徹奇市襲擊事件中就已經凸顯。而在調查事件過程中，有關部門提出了一些建議，試圖解決反恐情報體系中的問題。

3.1 觀念偏差及矯正

新西蘭情報機構人員普遍對恐怖主義威脅存有自滿情緒——認為這是發(fā)生在海外的事情，而國內卻沒有感受到恐怖主義的現實。這促使公眾、整個公共部門和政界人士普遍認為，恐怖主義不是新西蘭需要關注的問題。新西蘭的恐怖主義威脅水平已被定為“低”數年，安全和情報部門皆在“低威脅環(huán)境”中運作。所以，即使某些國家安全人員在2019年3月14日曾表示，“會有一個人將在新西蘭某個主要城市屠殺51人”，幾乎沒有人會相信。

襲擊事件后，各方進行了深入的評估，發(fā)現問題在于：第一，塔蘭特行為得逞意味著安全與情報機構對威脅預估嚴重不足，他們應該很早就發(fā)現苗頭并抓住他；第二，情報機構一直在關注伊斯蘭威脅卻忽略了右翼極端分子的潛在威脅；第三，情報機構對右翼極端分子的打擊遵循的是一般犯罪的標準。情報機構認為右翼極端分子行為是簡單的一個犯罪行為，不是恐怖主義行為，所以遵循的是對簡單犯罪的認定和處罰標準，而不是遵守對恐怖主義犯罪的認定和處罰標準。無獨有偶，新西蘭從“彩虹勇士號”爆炸案和斐濟劫機案中汲取的教訓大多并不顯著。在這兩起事件之后，僅僅重申了反恐情報、國際合作、在國內和國外使用警察及成功協調和溝通的必要性和重要性[6]。在新西蘭，恐怖主義和“恐怖主義威脅”大體被視為一種國際事件，如果它們真的影響到新西蘭，很可能只會以“次要”的方式威脅到一個與新西蘭有著密切經濟、政治或戰(zhàn)略聯系的國家在新西蘭的利益，或直接威脅到新西蘭的海外經濟、政治或戰(zhàn)略利益。多年來，新西蘭境內恐怖主義活動可能沒有引起決策者和官員的足夠關注，那些負責反恐的實踐者以與該國其他犯罪或安全風險相同的方式監(jiān)測和解決了右翼極端分子問題。換句話說，有時候已經將右翼極端分子的可能行動消除在萌芽狀態(tài)，這種消除也有可能不是基于反恐。

2019年3月15日的克賴斯特徹奇恐怖襲擊事件極為清楚地表明，新西蘭不能免受暴力極端主義構成的威脅。這些襲擊可能會對國內恐怖主義環(huán)境產生長期影響。襲擊發(fā)生后，國家恐怖主義威脅水平立即提升至“高”，并從2019年4月中旬起，維持在“中”，這意味著恐怖襲擊被評估為“很可能發(fā)生”。暴力右翼極端主義被認為是國際上日益增長的威脅。在可預見的未來，與這種形式的極端主義有關的人、團體和意識形態(tài)的不同性質，以及利用網絡平臺分享意識形態(tài)和激進分子，將繼續(xù)是世界各地安全機構面臨的挑戰(zhàn)。所以，新西蘭在提高威脅水平的同時，還應當逐步矯正之前的偏差認識，積極采取各項措施來面對日益嚴峻的恐怖主義。

3.2 法律滯后及修訂

新西蘭直到1987年引入《國際恐怖主義（緊急權力）法》，才有明確的與恐怖主義有關的法規(guī)。盡管1977年修訂了情報立法，使新西蘭安全情報局能夠調查恐怖主義行為，但新西蘭在20世紀仍然沒有立法將“恐怖主義行為”定為犯罪。新西蘭的直接恐怖主義經歷與其合作伙伴不可一并而論，雖然新西蘭人有時直接參與支持和資助恐怖主義團體，新西蘭安全情報局和警察機構發(fā)現了這一活動，但沒有最終起訴。種種因素疊加在一起，可能形成了一種預設，即“新西蘭沒有恐怖主義”。新西蘭的恐怖主義歷史并沒有在其集體記憶中，也沒有在媒體中得到很好的記錄，過去絕大多數成功的（或已查明的）行為都是由單獨的行為體而不是由團體或實體實施的，因此造成了一種錯覺?！安屎缬率刻枴钡某翛]可以說是新西蘭境內第一次發(fā)生恐怖襲擊事件，在面對恐怖襲擊的現實時發(fā)現缺乏這方面的經驗。隨后警方的行動確實抓獲了一些參與事件的特工。涉案特工被逮捕后，法官僅僅判過失殺人罪。在判刑時，法官表示他們的行為“很可能屬于恐怖主義活動的范疇”。如果陪審團不在對恐怖主義的共同理解范圍內，就不太可能定罪。判決反映這樣一個事實：即使那些人被認定犯有恐怖主義罪行，也不會如此定罪[7]。要知道，新西蘭當時沒有恐怖主義立法[8]。

直到“9·11事件”后諸多國家對一系列的立法進行審查和更新，新西蘭才開始為打擊國際恐怖活動提出了具體的新立法。2002年，新西蘭頒布了《制止恐怖主義法》，從安全角度明確了限制界限[9]。然而，該法對“恐怖主義行為”的復雜定義和對恐怖主義組織的構成含糊不清，迫使當時的副總檢察長戴維·柯林斯拒絕根據該法提出指控，其稱該法案“不必要的復雜”“不完整”，幾乎不可能適用[10]。所以，涉及恐怖主義的事件還是在刑法典下處理，沒有完全適用《制止恐怖主義法》[11]。由于普遍缺乏與恐怖主義的接觸，關于恐怖主義的法律一直沒有得到任何重大修改或修訂。為了應對日益嚴重的威脅，新西蘭之前也對《犯罪法》進行修正，并委托新西蘭法律委員會考慮制定更為復雜的立法[12]，但該法案的缺陷在2020年仍未得到糾正，所以這次襲擊事件暴露出來的持續(xù)性問題要想很好地解決恐怕確有難度。該法對恐怖主義的定義包括“在民眾中引起恐懼”，意圖迫使政府改變其政策，但該法在處理的多起案件中仍然沒有得以適用，再次加劇了公眾對法律穩(wěn)健性和效力的懷疑。新西蘭關于恐怖主義的立法修訂（厘清恐怖主義的定義）亟待進行。

3.3 措施不力及評估調整

在2018～2019年期間，新西蘭安全情報局收到有關支持伊斯蘭國、極端主義團體活動的線索?？速囁固貜仄嬉u擊事件發(fā)生后，收到的行動信息量立即上升。不出所料，這些線索中越來越多的與右翼極端主義有關，新西蘭立即對事件展開反恐調查。新西蘭安全情報局發(fā)起了幾項具體的調查和行動回應，包括查明可能有意在新西蘭策劃、便利、支持、鼓勵或煽動襲擊的任何個人，判斷這些襲擊的動機是否為暴力的右翼極端主義意識形態(tài)。同時，各項評估活動開始實施。對新西蘭安全情報局及受影響的社區(qū)和公眾來說，盡可能多的信息進入公共領域是很重要的。廣泛的個人加密、封閉的在線聊天群及越來越復雜的隱藏活動，使得世界各地安全機構都面臨著檢測此類威脅的挑戰(zhàn)。

克賴斯特徹奇襲擊事件反映出新西蘭部分措施不力，為了改進，在評估之后從不同角度調整了這些措施，這些措施在短期內被證實是有成效的。

第一，作為對克賴斯特徹奇的即時反應的一部分，新西蘭安全情報局成立了一個24/7事件反應中心，重點支持新西蘭警方的調查，并提供信息，以減輕對公眾的任何進一步風險。政府成立了一個皇家調查委員會，以審查有關機構在3月15日襲擊前如何分配資源，以及安全部門的不同機構如何合作。正如新西蘭安全情報局年度報告（2019）中安全總干事Rebecca Kitteridge所言，“我的團隊加強了對新西蘭警方調查的全天候支持，并生成了情報，以減少可能的報復或模仿攻擊的風險。除了普遍存在的暴力極端主義的安全問題外，新西蘭安全情報局繼續(xù)對全球范圍內外國干涉和間諜活動的規(guī)模和侵略性的上升感到關切。當然，獨立監(jiān)督對情報機構至關重要。它在有效運作所需的保密性與公眾對問責制和透明度的期望之間取得了平衡。我們承諾回應情報和安全監(jiān)察主任的調查，以及皇家委員會對克賴斯特徹奇清真寺遇襲事件的調查[13]。”

第二，新西蘭提高了安全檢查的嚴格程度。新西蘭安全情報局支持邊境安全機構維護新西蘭邊境的完整性。新西蘭安全情報局在旅行者入境之前，對數千人的詳細情況進行審查，試圖查明與國際極端組織、間諜活動或大規(guī)模毀滅性武器技術擴散有聯系的旅行者，這一措施使新西蘭邊境機構能夠防止可能對國家安全構成威脅的人入境。根據1977年《公民法》和1990年《民用航空法》，新西蘭安全情報局負有法定責任對申請公民身份的個人和尋求進入安全機場環(huán)境的個人進行審查。襲擊事件后，新西蘭安全情報局投入了大量的精力和資源來改進支撐國家安全檢查系統的業(yè)務流程。

第三，新西蘭反恐情報機構還致力于保護在海外生活、旅行或工作的新西蘭人免受恐怖主義或間諜活動的威脅；支持其他機構保護派駐海外或參加國際活動的政府代表和官員；支持在新西蘭人可能大量聚集的事件中作出安全安排；通過監(jiān)測全球恐怖主義威脅，并在新西蘭人可能受到影響時向外交和貿易等安全部門提供咨詢，保障新西蘭人在世界各地的安全。

4 新西蘭反恐情報體系建設對我國的啟示

4.1 建立以國家安全法總領下的統一法律體系并嚴格限權

通過對新西蘭觀念偏差、法律滯后的分析，我國應該吸取新西蘭對反恐情報態(tài)度不一、忽視恐怖主義威脅、對恐怖主義沒有明確定義導致情報失靈的教訓，以總體國家安全觀為指引，盡快建立統一的反恐情報法律體系。目前，我國關于反恐情報事項的法律規(guī)定零散、瑣碎，如果以情報學經常援引的“情報四循環(huán)”（收集、研析、處理、運用）之內涵來考察，法律缺位嚴重，包括電子監(jiān)測、通訊攔截、跟蹤、錄音錄像及向有關機構調閱資料等收集反恐情報的方式沒有言明，致使有關手段得不到法律應有的保護。自“9·11事件”后，包括美國、新西蘭在內的一些國家都積極采取措施進行反恐，而完善自身的情報收集和監(jiān)督體系就是其中重要的環(huán)節(jié)[14]。我國應將國家安全法視為反恐情報領域的“母法”，提高地位、明確定位并加以重視，進而把反恐法、國家情報法、警察法、刑事訴訟法、刑法等相關法律關于“恐怖主義”定義、“情報循環(huán)”程序等問題梳理整合，建立起以國家安全法總領下的統一法律體系。

在新西蘭刑事司法系統中，電子監(jiān)控的使用經常引起許多倫理、法律性及實用性等議題的爭論[15]。同樣，在反恐情報領域，雖然法律對國外間諜活動的范圍提供了明確的說明，但它并不能解釋為什么這些權力是必要的，也不能消除人們對有爭議的模糊理由下令進行監(jiān)視的廣泛權力的擔憂。而關鍵問題就是構成要件不足（必要性）、范圍不甚明確（比例性），進而可能侵犯情報對象的合法權利，更不用說有明確授權將情報傳遞國外機關。為了解決情報獲取與公民權利平衡之問題，第一，在情報收集方面，建議根據《反恐法》第45條細化情報收集過程，對收集主體資格、程序進行規(guī)定。與此同時，建議《國家情報法》規(guī)范定向監(jiān)測（如跟蹤和觀察目標）、截取通訊（如監(jiān)控電子郵件或電話）、侵入性監(jiān)測（如把竊聽設備裝置在某人的家里或車）、干擾設備（如秘密訪問計算機或其他設備）等情報收集過程，讓執(zhí)行者有法可依。第二，在情報運用方面，對不同級別的情報限制其使用范圍和使用主體資格，在打破部門、區(qū)域、領域的壁壘基礎上，最大程度地保護國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私。而與境外機構分享過程的程序，應該另行規(guī)定，嚴格限制。

至于是否有必要建立新西蘭式的多元化專門監(jiān)督，筆者認為暫不需要。我國反恐情報收集的授權基本就是自行決定，不涉及到其他的主體，如果加入其他機構進行監(jiān)督，會嚴重降低效率。當然，有必要安排專門的機構（如檢察機構、監(jiān)察機構）進行事后監(jiān)督與問責。通過此種方式進行監(jiān)督既符合我國國情，也是一種限權方式。

4.2 加快不同反恐情報主體之間的融合并加強情報評估

我國現有反恐情報主體包括軍事、公安、安全機構等，各機關互不隸屬，難免會有機關本位主義。再加上組織定位、權限分工、實際運作都存在不同程度的問題，為避免各機關各行其事，需要建立起情報協調和評估機制，完備專門的協調與評估機構。

在新西蘭，為了進一步打擊恐怖主義，專門成立了反恐情報小組，作為新西蘭境內打擊恐怖主義的主要情報協調機構。它匯集了警察、情報網絡、軍隊、額外的后勤支持及高級政策規(guī)劃和管理人員。反觀我國，在反恐法第43條已經成立專門的反恐情報機構，其完全可以承擔類似新西蘭反恐情報小組功能。下一步應該設置反恐怖主義情報中心運行管理機制，為順利開展情報工作提供依據，將情報機構與情報本身充分“融合”，形成中國特色的情報界。國家反恐怖主義情報中心應融合諸多反恐情報規(guī)劃要素，將反恐情報活動的業(yè)務和政策/規(guī)劃要素結合起來，從而形成一個全面的立法和實質性反恐情報框架。

此外，新西蘭還專門成立了評估聯合機構，即聯合威脅評估小組。它是一個機構間小組，提供獨立評估，負責評估國家恐怖主義威脅程度，以及評估對新西蘭和新西蘭利益造成人身傷害的恐怖主義和犯罪威脅。聯合威脅評估小組就廣泛的恐怖主義問題編寫威脅評估報告，向國家安全系統和更廣泛的政府機構通報恐怖主義對公眾和新西蘭利益構成的威脅[16]。小組的建立確保產生一種新的反恐行動情報，這種情報是在一個地方進行的，允許相對容易的交流[17]。聯合威脅評估小組由新西蘭安全情報局主導，成員包括政府通訊安全局、新西蘭國防軍、新西蘭警察局和民航局。在我國國家情報法中并沒有提到情報評估事項，而反恐法第67條規(guī)定對恐怖事件的發(fā)生和應對處置工作進行全面分析、總結評估，其后向上一級反恐怖主義工作領導機構報告，提出改進與方法措施。顯然，這一評估事宜的主體是反恐怖主義工作領導機構。為了細化反恐怖主義工作領導機構工作流程，凸顯其在情報評估方面的效用，應制定詳實的細則來規(guī)范、細化操作守則。這種評估不僅可以進行主體間的融合，還可以確定并持續(xù)監(jiān)測我國受恐怖主義威脅程度，密切與其他政府機構合作，以評估國家恐怖主義威脅水平，并為國家安全風險管理和決策過程提供信息，進而保護我國公民、企業(yè)、關鍵設施等海內外利益安全。

4.3 最大限度擴大合作“朋友圈”并積極出臺具體措施

出于國內某些事件所強調的一定程度的謹慎，出于希望參與更廣泛的反恐努力以加強與其他“志同道合”國家的聯系，可以借鑒新西蘭的合作經驗和模式，適時調整合作參與方向，力求更積極主動地與各國合作，并給予支持，最大限度擴大“朋友圈”。為落實好反恐法“國際合作”一章的條款內容和國家情報法第13條“國家情報工作機構開展對外交流與合作”的規(guī)定，有必要積極出臺具體的措施以支持。相信在多個項目的支持下，能與不同國家形成安全能力建設倡議的伙伴關系。正如新西蘭情報機構在國際合作之前需要制定“戰(zhàn)略規(guī)劃”一樣，需要對反恐情報事宜作出某種形式的協調反應。這些規(guī)劃與國家反恐的措施實施密切相關[18]。

確定優(yōu)先合作事項是實施具體項目的前提。雖然新西蘭沒有成功阻止2019年的襲擊事件，其主要情報來源對發(fā)生這種攻擊的可能性沒有發(fā)出任何警告，但是新西蘭反恐網絡組織結構的基本程序、優(yōu)先事項和原則總體上被認為是成功的。新西蘭確定了國家安全和情報優(yōu)先事項，以指導情報調查和分析。優(yōu)先事項概括了國家安全的關鍵領域，有助于國家安全機構作出知情、聯合決策和確定重點措施。這些優(yōu)先事項涵蓋了對新西蘭安全和福祉的一系列潛在風險，尤其是近些年在與國外情報機構合作時，重點關注了恐怖主義和暴力極端主義、間諜活動和外國干涉方面的情報。

我國在確定關注恐怖主義（國內外恐怖主義-意識形態(tài)、政治或宗教暴力對我國、我國公民和我國利益的威脅）為優(yōu)先事項外，還應該確定以下與反恐情報相關的點：外國影響、干涉和間諜活動（在我國境內外的干涉、影響和間諜活動，會損害我國的主權、國家安全或經濟優(yōu)勢）；全球經濟、貿易和投資（國際貿易治理的發(fā)展，以及我國雙邊、諸邊和多邊貿易關系）；新興技術的影響（新興技術和創(chuàng)新趨勢對我國國家安全、國際關系和經濟福祉的影響）；國際治理、地緣政治和全球安全（可能影響我國利益的國際治理、地緣政治和全球安全的發(fā)展）；惡意網絡活動（國家資助和其他惡意行為人對我國的網絡威脅）；領土安全和主權（非法、不受管制、疏忽大意、有害或潛在有害的活動對我國領土安全和主權造成的威脅）；對海外我國公民的威脅（對海外公民、平臺、企業(yè)安全構成威脅）。

具體到項目，我們以“網絡恐怖主義”為例來具體說明。網絡恐怖主義的威脅可以說是新西蘭反恐機構最為關注的問題，因為它被認為是最有可能發(fā)生的恐怖主義情況。近年來，網絡極端主義成為了極端主義的新形勢。極端主義內容和各種意識形態(tài)在網上的擴散將會給全世界的安全帶來全新的挑戰(zhàn)。而新西蘭2019年的襲擊事件凸顯社交媒體網絡放大器效應[19]?，F代“信息高速公路”的完全非地域性意味著新西蘭以前的地理隔離所提供的任何保護都不再免除。新西蘭最有可能遭受恐怖襲擊的威脅是以信息技術為目標的威脅?！靶畔⒖植乐髁x”和“網絡戰(zhàn)”的可能性在最近十年急劇增加，并擴大了可能的恐怖目標的范圍。網絡恐怖主義的潛在性要求新西蘭更廣泛地轉向虛擬世界所面臨的挑戰(zhàn)，所以其參與制定了“五眼”情報聯盟對網絡恐怖主義的對策，情報部門通過增強關鍵基礎設施的彈性，組合安全措施以應對網絡恐怖活動威脅，并確?；痉盏倪B續(xù)性；通過制定應急管理計劃，以確保有合適的反應程序來應對網絡恐怖襲擊。

在我國，同樣需要出臺能夠應對網絡威脅的有效國家安全政策，加強協調反恐情報與科技安全、網絡安全等國家安全范疇之間的關系。一方面，通過機制和技術來提高應對網絡恐怖主義情報收集、融合和分析的能力，如類似新西蘭利用網絡運營商攔截部分通訊；另一方面，可以借此主動推進科技、網絡水平，發(fā)展自主創(chuàng)新能力，為反恐情報提供技術支撐。當然，我們在反恐情報領域還要尋求更多的技術合作與支持[20]。在人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等方面技術的革新也是一種應對網絡恐怖主義的方法，用“網絡”對抗“網絡”是戰(zhàn)勝網絡恐怖主義的重要舉措，也是情報自動化理論在網絡時代的體現[21]。

5 結語

通過對新西蘭反恐情報觀念、主體、法律、合作、監(jiān)督及各項措施的分析看出，其在反恐情報體系建設方面有優(yōu)勢，也有劣勢，是一個不斷自我完善、自我革新的過程。這些經驗和教訓確實給我國反恐情報體系建設以啟示，尤其是在我國尚未形成反恐情報法律體系、主體體系、合作體系的當下。未來，應該以總體國家安全觀為統領，修改及完善法律，厘清主體職責并進行情報融合，派聯絡員加大國際合作和區(qū)際合作[22]，重視定期評估并適時出臺措施，嚴格邊境調查，細化事件調查，最大限度地保障政治安全、經濟安全、社會安全、人民安全，利用情報優(yōu)勢使公民、企業(yè)海內外利益免因恐怖主義襲擊而遭受損失。