淺談重慶傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)的發(fā)展困境與對(duì)策

熊兮

（重慶市渝中區(qū)歷史文化街區(qū)管委會(huì)，重慶 400000）

0 引言

習(xí)近平總書(shū)記于2018 年在廣州考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護(hù)，不急功近利，不大拆大建。突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。存量時(shí)代，位于核心區(qū)位的傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)是城市更新的重點(diǎn)區(qū)域，是城市歷史的重要載體，也是民眾對(duì)往昔生活想象的現(xiàn)實(shí)投影。從城市發(fā)展與滿足民眾精神文化的角度，處理好城市改造開(kāi)發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的關(guān)系，是本階段城市發(fā)展的核心命題。重慶是國(guó)家歷史文化名城，擁有多個(gè)國(guó)家級(jí)、省市級(jí)歷史文化街區(qū)和傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)，近十年來(lái)傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)的改造方式從大拆大建轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔⒏隆保e累了許多改造經(jīng)驗(yàn)，也留下不少遺憾。本文嘗試討論重慶風(fēng)貌區(qū)改造在風(fēng)貌缺失、業(yè)態(tài)同質(zhì)、土地保障、物業(yè)確權(quán)、政策支持等方面的困境，并提出對(duì)策建議。

1 重慶傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 基本情況

截至2021 年，重慶市政府共批準(zhǔn)公布了31 處歷史文化街區(qū)和傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)。大部分風(fēng)貌區(qū)位處城市中心區(qū)，市井生活氣息濃厚，僅8 處位于城市建成區(qū)邊緣，自然環(huán)境優(yōu)越。風(fēng)貌區(qū)保護(hù)范圍大小不一，最大的南岸區(qū)南山-黃山傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)保護(hù)面積100.26hm2；最小的渝中區(qū)魯祖廟傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)保護(hù)面積2.81hm2?，F(xiàn)有及計(jì)劃推出的風(fēng)貌區(qū)項(xiàng)目共15 處，包括開(kāi)街運(yùn)營(yíng)8處，建設(shè)中4 處，前期規(guī)劃中3 處。已開(kāi)街運(yùn)營(yíng)的8 處風(fēng)貌區(qū)總體規(guī)模約80 萬(wàn)m2，建設(shè)中、前期規(guī)劃中預(yù)計(jì)總規(guī)模不低于20 萬(wàn)m2。

運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)貌區(qū)圍繞文旅產(chǎn)業(yè)展開(kāi)，業(yè)態(tài)以零售、餐飲、旅游為主。僅有重鋼、大田灣及勞動(dòng)人民文化宮等極少部分先天功能明確、物業(yè)規(guī)模大的風(fēng)貌區(qū)繼續(xù)承擔(dān)、及引入文化、博物館、教育等功能。

1.2 建設(shè)模式

1.2.1 政府主導(dǎo)

由區(qū)級(jí)平臺(tái)公司自持，開(kāi)展修繕、改造及運(yùn)營(yíng)工作，或以“EPC+O”形式引入市場(chǎng)主體，參與改造運(yùn)營(yíng)。如渝中區(qū)大禮堂傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)、馬鞍山片區(qū)、北碚區(qū)金剛碑歷史文化街區(qū)，皆由區(qū)級(jí)平臺(tái)公司自持，并引入市場(chǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)主體。南岸區(qū)慈云寺-米市街-龍門(mén)浩歷史文化街區(qū)中，米市街-龍門(mén)浩片區(qū)則全由南岸區(qū)政府全額投資打造。

1.2.2 市場(chǎng)主導(dǎo)

市場(chǎng)主導(dǎo)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：①土地征收并拆除整理后，整體出讓給市場(chǎng)公司，如渝中區(qū)十八梯、白象街、湖廣會(huì)館；②由業(yè)主自投或者引入其他股東共同建設(shè)運(yùn)營(yíng)。此類(lèi)模式多存在于工業(yè)遺址類(lèi)風(fēng)貌區(qū)，比如江津區(qū)際華三五三九制鞋廠傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)。

2 重慶傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)發(fā)展問(wèn)題

重慶地區(qū)傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)發(fā)展存在以下問(wèn)題。

（1）建筑風(fēng)貌與業(yè)態(tài)方面，“假古董”取代“真街巷”，現(xiàn)已開(kāi)街的風(fēng)貌區(qū)中過(guò)半為拆除重建“假古董”，原生煙火氣盡失，市民批判度較高。局部突破風(fēng)貌管控，修繕改造的項(xiàng)目中存在個(gè)別建筑長(zhǎng)胖長(zhǎng)高，建筑風(fēng)格、材料、顏色等元素與所處風(fēng)貌區(qū)環(huán)境不符的情況。業(yè)態(tài)同質(zhì)化低端化嚴(yán)重。風(fēng)貌區(qū)業(yè)態(tài)主要集中在餐飲零售、傳統(tǒng)旅游，缺少高附加值產(chǎn)業(yè)和社會(huì)公共功能植入。

（2）土地供應(yīng)與使用方面，區(qū)政府征收投入大、收益可持續(xù)性低。區(qū)政府征收再整體出讓的土地供應(yīng)模式雖然資金回籠快但無(wú)法控制更新效果。區(qū)級(jí)平臺(tái)公司自持的風(fēng)貌區(qū)又存在前期投入過(guò)多，后期回報(bào)少、回報(bào)慢的問(wèn)題。區(qū)級(jí)平臺(tái)公司沒(méi)有風(fēng)貌區(qū)整體土地使用權(quán)。平臺(tái)公司僅有征收房屋確權(quán)后房屋基地范圍內(nèi)的土地權(quán)屬，未取得整個(gè)風(fēng)貌區(qū)的全部國(guó)有土地使用權(quán)，導(dǎo)致修繕和利用過(guò)程中，難以統(tǒng)籌優(yōu)化建筑布局，提升片區(qū)整體物業(yè)承載能力。

（3）政策保障與手續(xù)方面，現(xiàn)狀建筑無(wú)法確權(quán)，部分因征收注銷(xiāo)或歷史上違搭違建等原因被視為不予認(rèn)定的非產(chǎn)權(quán)房屋面積，雖為風(fēng)貌區(qū)內(nèi)征而不拆的現(xiàn)狀保留建筑，修繕后難以辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，風(fēng)貌區(qū)建設(shè)修繕主體的投資權(quán)益得不到有效保障。缺少消防驗(yàn)收支撐條例，風(fēng)貌區(qū)多為建筑密度較高的山地城鎮(zhèn)居住群落，按照風(fēng)貌保護(hù)要求修繕后的消防條件仍舊難以達(dá)到現(xiàn)行消防要求。當(dāng)前，尚未形成風(fēng)貌區(qū)定制消防標(biāo)準(zhǔn)，消防設(shè)計(jì)審查成為項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)中的重要堵點(diǎn)。房屋性質(zhì)無(wú)法支撐新入駐業(yè)態(tài)，征而不拆的建筑多為住宅性質(zhì)，修繕后優(yōu)化使用功能存在改變房屋性質(zhì)的現(xiàn)實(shí)情況，如用于餐飲、民宿、圖書(shū)館等，房屋使用性質(zhì)與規(guī)劃許可的不一致導(dǎo)致房屋驗(yàn)收困難，優(yōu)質(zhì)商戶招商困難，商戶也難以按照正常手續(xù)辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

3 案例借鑒

3.1 廣州恩寧路歷史文化街區(qū)（永慶坊）更新案例

恩寧路歷史文化街區(qū)保護(hù)范圍共16hm2，是廣州市26 個(gè)歷史文化街區(qū)之一。永慶坊分為一、二期，一期占地面積0.78hm2，建設(shè)規(guī)模約7800m2，采用修舊如舊的更新模式逐棟修繕現(xiàn)狀建筑。二期占地面積11.37hm2，建設(shè)規(guī)模約7.2 萬(wàn)m2，修繕、復(fù)建各半，其改造具有以下特點(diǎn)。

（1）更新改造模式。永慶坊采用BOT 模式，由荔灣區(qū)政府主導(dǎo)，原住民團(tuán)體參與，萬(wàn)科集團(tuán)中標(biāo)改造運(yùn)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)期滿后交回政府。政府方面，市-區(qū)-社區(qū)聯(lián)動(dòng)，市級(jí)層面出臺(tái)《廣州市城市更新辦法》《廣州市舊城鎮(zhèn)更新設(shè)施辦法》明確微改造手段，并由市更新局項(xiàng)目立項(xiàng)；區(qū)級(jí)層面由荔灣區(qū)政府作為責(zé)任主體開(kāi)展居民安置工作，印發(fā)改造業(yè)態(tài)導(dǎo)則，荔灣區(qū)更新局組織更新實(shí)施；街道社區(qū)配合區(qū)政府工作[1]。

（2）機(jī)構(gòu)與政策支持。以備案制度替代規(guī)劃許可。荔灣區(qū)政府針對(duì)永慶坊片區(qū)內(nèi)已完成征收補(bǔ)償工作，產(chǎn)權(quán)歸區(qū)有的房屋出臺(tái)了《永慶片區(qū)微改造建設(shè)導(dǎo)則》，對(duì)房屋改造設(shè)計(jì)方案編制、報(bào)備、驗(yàn)收管理等程序進(jìn)行規(guī)定，對(duì)滿足規(guī)劃要求并符合建設(shè)導(dǎo)則的以備案制度代替規(guī)劃許可。以街道備案辦理經(jīng)營(yíng)許可。荔灣區(qū)政府出臺(tái)《永慶片區(qū)微改造社區(qū)業(yè)態(tài)控制導(dǎo)則》，對(duì)片區(qū)內(nèi)的業(yè)態(tài)進(jìn)行規(guī)定和應(yīng)導(dǎo)，并提出房屋消防規(guī)范和用途變更等相關(guān)程序。政府部門(mén)做到方案、施工圖、實(shí)施階段全把關(guān)。市更新局與區(qū)政府共同組織會(huì)審建設(shè)改造方案，區(qū)政府審定改造設(shè)計(jì)圖，區(qū)住建委出具同意施工函，區(qū)各職能部門(mén)開(kāi)展施工和過(guò)程見(jiàn)過(guò)，建設(shè)單位應(yīng)在以上階段分別進(jìn)行相關(guān)匯報(bào)并提供第三方報(bào)告。

（3）新型業(yè)態(tài)培育。一期主要注入辦公、商業(yè)、教育3 類(lèi)業(yè)態(tài)，引入60 余家商戶，目前商鋪出租率約95%，辦公入住率過(guò)半，帶動(dòng)片區(qū)內(nèi)物業(yè)租金上漲2～5 倍，日客流量平均7500 人。二期定位為廣州西關(guān)歷史文化創(chuàng)意街區(qū)，設(shè)置創(chuàng)意辦公區(qū)、餐飲酒吧、時(shí)尚商業(yè)、精品民宿、文化及演藝空間，同時(shí)保留部分居住功能。

（4）小結(jié)。廣州市區(qū)兩級(jí)的政策辦法與行政支持，讓恩寧路歷史文化街區(qū)的整個(gè)更新改造過(guò)程做到有法可依、有據(jù)可查、有規(guī)可守，讓市場(chǎng)更新主體放心大膽去建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，培育出業(yè)態(tài)新穎多樣的街區(qū)新風(fēng)貌[2]。

3.2 深圳南頭古城更新案例

南頭古城位于深圳市南山區(qū)，原為城中村，后被認(rèn)定為深圳十大特色文化街區(qū)之一。南頭古城占地面積約7hm2，更新改造建筑規(guī)模約9.2 萬(wàn)m2，包括4 萬(wàn)m2民居和1 萬(wàn)m2老舊廠房，其改造具有以下特點(diǎn)。

（1）更新改造模式。南頭古城采用“政府主導(dǎo)，企業(yè)實(shí)施”EPC+O 模式，實(shí)行統(tǒng)一回租建筑改造運(yùn)營(yíng)策略。深圳南山區(qū)政府負(fù)責(zé)完成城中村統(tǒng)一租賃15—20 年，和公共部分市政基礎(chǔ)設(shè)施、樓宇外立面、景觀園林、公共配套設(shè)施、公益性展館等建設(shè)和提升。由深圳萬(wàn)科、深匯通投資控股有限公司（區(qū)級(jí)平臺(tái)公司）、南頭城實(shí)業(yè)股份有限公司（村股份公司）共同組成的運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)室內(nèi)部分投資改造和運(yùn)營(yíng)[3]。

（2）機(jī)構(gòu)與政策支持。建立市區(qū)聯(lián)動(dòng)、以區(qū)為主的工作機(jī)制。在全市層面統(tǒng)籌指導(dǎo)，各區(qū)政府組織實(shí)施，各職能部門(mén)配合，總體形成條塊結(jié)合、高效有力的工作推進(jìn)機(jī)制。解套片區(qū)物業(yè)面積優(yōu)化。遵循“總量指標(biāo)不減少，功能布局更合理”的原則，做好總量占補(bǔ)平衡，對(duì)綜合整治分區(qū)空間范圍進(jìn)行調(diào)整。支持房屋確權(quán)。由政府對(duì)城中村內(nèi)產(chǎn)權(quán)手續(xù)不完善、但經(jīng)濟(jì)關(guān)系已理順的城中村居住用房進(jìn)行統(tǒng)租并實(shí)施綜合整治類(lèi)更新，納入政策性住房保障體系進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

（3）房屋功能轉(zhuǎn)換。改造2 萬(wàn)方創(chuàng)意辦公空間。更新廢棄工廠作為古城科技和技術(shù)結(jié)合的孵化平臺(tái)，引入創(chuàng)意公司、工作室、商業(yè)及各類(lèi)活動(dòng)展覽。將古城“中央公園”周邊居民樓改造為共享辦公和小型工作室。改造提升原城中村出租屋。對(duì)古城內(nèi)80 多棟房屋進(jìn)行整體或局部的改造，總計(jì)提供1400 余間青年長(zhǎng)租公寓。引入物業(yè)管理系統(tǒng)，為新居民提供優(yōu)質(zhì)的租住空間和一體化的社區(qū)服務(wù)。

（4）產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育。按照古鎮(zhèn)功能區(qū)劃分，引入餐飲、特色零售、文創(chuàng)空間、辦公展覽等多元業(yè)態(tài)，其中產(chǎn)業(yè)區(qū)涵蓋研發(fā)、生產(chǎn)、生活、娛樂(lè)為一體的多元載體，打造出產(chǎn)商深度融合、社區(qū)共享、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)生態(tài)的文創(chuàng)社區(qū)。

（5）小結(jié)。南頭古城利用城中村物業(yè)確權(quán)、總量占補(bǔ)平衡優(yōu)化的方式，一方面釋放更多物業(yè)空間，增加可經(jīng)營(yíng)、利用面積，一方面促進(jìn)空間根據(jù)業(yè)態(tài)需求重新調(diào)整大小，增加對(duì)市場(chǎng)的適應(yīng)度和吸引力。

4 風(fēng)貌區(qū)發(fā)展建議

4.1 推廣“微更新”改造模式

加快傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制進(jìn)度，加強(qiáng)保護(hù)規(guī)劃執(zhí)法力度，保護(hù)修繕好文保單位、歷史建筑、傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑及風(fēng)貌區(qū)范圍內(nèi)的其他建筑和歷史環(huán)境要素。不急功近利，不大拆大建，真正做到，文明傳承、文化延續(xù)，突出地方特色，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。

4.2 差異化定位風(fēng)貌區(qū)發(fā)展方向

差異化定位采取以下措施。

（1）在市級(jí)層面定調(diào)風(fēng)貌區(qū)、歷史街區(qū)更新方向，區(qū)級(jí)層面根據(jù)風(fēng)貌區(qū)資源稟賦和所處區(qū)位，全盤(pán)統(tǒng)籌明確各個(gè)風(fēng)貌區(qū)發(fā)展側(cè)重點(diǎn)。

（2）協(xié)同多個(gè)風(fēng)貌區(qū)合力發(fā)展，以渝中區(qū)為例，該區(qū)存在單個(gè)風(fēng)貌區(qū)面積較小，風(fēng)貌區(qū)密集分布的特點(diǎn)，可以聯(lián)合多個(gè)風(fēng)貌區(qū)共同塑造片區(qū)名片，以標(biāo)桿項(xiàng)目帶動(dòng)片區(qū)整體更新發(fā)展，如，十八梯-白象街片區(qū)。

4.3 打造業(yè)態(tài)與功能多樣性

打造業(yè)態(tài)功能的多樣性，可采取以下措施。

（1）培育高附加值產(chǎn)業(yè)，不局限于文旅業(yè)態(tài)，利用風(fēng)貌區(qū)特色物業(yè)空間，培育細(xì)分領(lǐng)域交易與拍賣(mài)、新型金融、新型專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)等高附加值產(chǎn)業(yè)。

（2）植入社會(huì)公共功能，積極鼓勵(lì)風(fēng)貌區(qū)為所屬街道、社區(qū)提供公共活動(dòng)空間與設(shè)施，文化體育設(shè)施等。

（3）制定風(fēng)貌區(qū)發(fā)展正面/負(fù)面清單結(jié)合街區(qū)特色、保護(hù)要求、物業(yè)承載能力，制定符合發(fā)展需求的業(yè)態(tài)引導(dǎo)清單，并適當(dāng)優(yōu)化物業(yè)載體結(jié)構(gòu)以承接功能。

4.4 制定風(fēng)貌區(qū)專(zhuān)項(xiàng)政策

（1）明確土地出讓和劃撥政策，保障房屋產(chǎn)權(quán)。呼吁市級(jí)層面出臺(tái)土地政策，支持歷史文化街區(qū)和傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)用地納入?yún)^(qū)級(jí)平臺(tái)公司名下，轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)政府自持資產(chǎn)，對(duì)征而不拆的保留建筑依據(jù)實(shí)際情況選擇辦理轉(zhuǎn)移登記或者首次登記，或在保留建筑分期竣工驗(yàn)收后辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記。

（2）因地制宜制定風(fēng)貌區(qū)消防部門(mén)聯(lián)合審查制度。由行業(yè)主管部門(mén)區(qū)住建委牽頭，組織區(qū)規(guī)資局、區(qū)城管局、消防支隊(duì)、區(qū)應(yīng)急局等部門(mén)對(duì)項(xiàng)目消防提升實(shí)施方案一次性提出審查意見(jiàn)。牽頭部門(mén)根據(jù)通過(guò)審查的實(shí)施方案出具批復(fù)文件，作為項(xiàng)目審批及監(jiān)管依據(jù)。

（3）定制配套證照辦理手續(xù)。根據(jù)《重慶市城市更新管理辦法》關(guān)于鼓勵(lì)利用存量土地房屋轉(zhuǎn)型發(fā)展文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老、科技創(chuàng)新等政府扶持產(chǎn)業(yè)的政策，建議在符合規(guī)劃管控要求，保障房屋結(jié)構(gòu)、消防安全的前提下，風(fēng)貌區(qū)核心保護(hù)區(qū)和建設(shè)控制地帶內(nèi)建筑鼓勵(lì)開(kāi)展多功能使用，由所屬街道出具場(chǎng)地使用證明，無(wú)須規(guī)資批復(fù)同意。

5 結(jié)語(yǔ)

十八梯的拆遷開(kāi)啟了重慶中心城區(qū)傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)的更新改造，多個(gè)風(fēng)貌區(qū)在實(shí)踐中探索更新辦法，更新成果面對(duì)市民關(guān)于傳統(tǒng)風(fēng)貌缺失、煙火氣消失、業(yè)態(tài)同質(zhì)化嚴(yán)重的批評(píng)，更新過(guò)程中面臨缺乏土地保障、現(xiàn)狀物業(yè)難以確權(quán)、缺少政策支持等問(wèn)題。本文認(rèn)為，應(yīng)拋棄大拆大建改造模式，按照最大程度保護(hù)的原則，采用“微更新”模式，政府層面應(yīng)引導(dǎo)風(fēng)貌區(qū)差異化定位，培育非文旅類(lèi)新型業(yè)態(tài)，在政策保障方面，研究風(fēng)貌區(qū)土地劃撥/出讓新模式，以土地保障物業(yè)確權(quán)，形成針對(duì)消防驗(yàn)收、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、證照辦理的專(zhuān)項(xiàng)制度和體系化的支撐辦法，服務(wù)風(fēng)貌區(qū)發(fā)展。