我國(guó)水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)展、挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略對(duì)策分析

謝宗菊

（臨夏州生態(tài)環(huán)境局永靖縣分局，甘肅 臨夏 731600）

現(xiàn)如今我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)成為一項(xiàng)重要工作，且2018年的全生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)中習(xí)近平總書記已經(jīng)明確必須推進(jìn)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化管理的進(jìn)程，從多層級(jí)、全過(guò)程中建立生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方法體系，對(duì)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效地防范[1]。近幾年來(lái)我國(guó)的水環(huán)境雖然明顯得到改善，但是水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防空方面的工作整體形勢(shì)并不樂(lè)觀。因此，為了解決這一現(xiàn)狀，水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理人員有必要立足水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀，提出相應(yīng)的建議，以提升我國(guó)水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理效率，使我國(guó)重大水生態(tài)環(huán)境面臨的風(fēng)險(xiǎn)得以解決，并起到防范作用。

1 我國(guó)水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的進(jìn)展

總體來(lái)說(shuō)我國(guó)水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理仍然處于發(fā)展進(jìn)步的關(guān)鍵時(shí)期，但是還沒(méi)有被納入到常態(tài)化管理中。我國(guó)水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理與國(guó)際上相似度較高，該工作在深化推進(jìn)過(guò)程中，由于各類突發(fā)事故而逐漸被人們重視。20世紀(jì)70年代，北京官?gòu)d水庫(kù)受到水質(zhì)污染的影響出現(xiàn)了毒死魚事件，國(guó)務(wù)院為了解決該問(wèn)題，以“預(yù)防”為主，建立了“三同時(shí)”制度，并按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》的相關(guān)要求，在評(píng)價(jià)后進(jìn)行建設(shè)，且到了20世紀(jì)90年代，我國(guó)基本上已經(jīng)完成了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)重大項(xiàng)目。而2005年，我國(guó)又受到松花江污染時(shí)間的影響，積極對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急法管理體制與應(yīng)急法規(guī)體系進(jìn)行完善，且歷經(jīng)1～2年后逐步通過(guò)了《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》和《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。因?yàn)槲覈?guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制面臨極為嚴(yán)峻的形勢(shì)，且21世紀(jì)10年代，我國(guó)“十二五”環(huán)保規(guī)劃中已經(jīng)明確了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控，并將其作為一項(xiàng)非常重要的任務(wù)[2]。到了2016年，我國(guó)“十三五”環(huán)保規(guī)劃中已經(jīng)側(cè)重于全程管控，降低與防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，不斷提高自身的基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。進(jìn)入2018年后，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)中已經(jīng)明確要將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理作為常態(tài)化管理的內(nèi)容。

我國(guó)政府部門在防控突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)方面已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)政策法規(guī)，并逐步完善了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案體系，具體見(jiàn)表1。

總而言之，上述政策法規(guī)均已經(jīng)表明我國(guó)高度重視防控突發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，由于缺乏完善的政策法規(guī)，集合了地方、企事業(yè)、部門、國(guó)家等構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案管理體系，讓地方政府明確自身在水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理工作中的主體責(zé)任，除此之外還明確了其對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范的要求與責(zé)任。

我國(guó)在管理支撐理論方面加大力度研究了和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的問(wèn)題，但目前關(guān)于水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的研究較少，因此廣大學(xué)者深入探討了如何完善管理制度、提升應(yīng)急處理技術(shù)、管控危險(xiǎn)廢物。比如林玉鎖[3]以我國(guó)具體情況為依據(jù)健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度，并以國(guó)內(nèi)為基礎(chǔ)加大力度研究風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)內(nèi)容。該研究為我國(guó)水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理奠定了充足的理論支持。

目前，我國(guó)水環(huán)境管理工作中工作人員已經(jīng)從以往的水質(zhì)管理、濃度控制與總量控制等方面轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)管理，加大力度研究了防控積累性風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)我國(guó)水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理工作的深化推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)，但還要高度重視如何讓風(fēng)險(xiǎn)管理向常態(tài)化管理轉(zhuǎn)變。

2 我國(guó)水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理面臨的挑戰(zhàn)

2.1 風(fēng)險(xiǎn)防控能力及體系有待提高

我國(guó)具有諸多河流，流域的不同風(fēng)險(xiǎn)因子與污染特征存在較大的差距。因?yàn)榄h(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)具有較大的信息量，但絕大多數(shù)流域風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)仍然面臨較多的難題，比如部門私有化、風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)比較分散，因而無(wú)法全面掌握風(fēng)險(xiǎn)污染物信息與流域的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，增加了管控累積性風(fēng)險(xiǎn)的難度。因此，在發(fā)生突發(fā)性污染事件時(shí)需要耗費(fèi)較多的財(cái)力、人力與物力，且處于被動(dòng)狀態(tài)[4]。比如某個(gè)流域出現(xiàn)了突發(fā)性污染事故時(shí)需要統(tǒng)一調(diào)用水生態(tài)毒理數(shù)據(jù)、應(yīng)急處置技術(shù)、影響預(yù)測(cè)等，但目前還缺乏智能防控綜合數(shù)據(jù)平臺(tái)與大數(shù)據(jù)共享等的支持。

2.2 法律法規(guī)的防控力度與可操作性有待完善

雖然我國(guó)在建設(shè)水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度方面取得了較大進(jìn)展，但是從總體上看環(huán)境管理體系中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的地位有待提高，比如根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中關(guān)于有毒有害水污染物的相關(guān)規(guī)定可以了解到，在該方面已經(jīng)構(gòu)建了基本的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，但是相關(guān)規(guī)定缺乏系統(tǒng)性、整體性，整體比較籠統(tǒng)，且沒(méi)有明確有毒有害水污染風(fēng)險(xiǎn)管理的總體思路與實(shí)施路徑[5]。又比如《中華人民共和國(guó)水污染防治法》已經(jīng)公布了有毒有害污染物名錄，并加大了風(fēng)險(xiǎn)管理力度，而《有毒有害水污染物名錄（第一批）》就是貫徹落實(shí)上述規(guī)定的體現(xiàn)，在風(fēng)險(xiǎn)管理水環(huán)境毒害污染物中具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義，但名錄中的污染物數(shù)量仍然比較有限，因此還必須在相關(guān)工作的深化推進(jìn)中更新并完善該名錄，自行監(jiān)測(cè)并評(píng)估排污責(zé)任主體無(wú)法保障執(zhí)行的效果，因此該名錄中也進(jìn)一步提出了相關(guān)的管控策略，如實(shí)施限制措施、信息公開(kāi)、加大清潔生產(chǎn)審核力度等[6]。此外，環(huán)境影響評(píng)價(jià)法以我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)防控為著力點(diǎn)，以準(zhǔn)入制度為基礎(chǔ)評(píng)估建設(shè)與規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施后的環(huán)境影響，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，但弱化了建設(shè)項(xiàng)目結(jié)束之后的跟蹤評(píng)估。

3 我國(guó)水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的戰(zhàn)略對(duì)策

3.1 推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控體系現(xiàn)代化，建立風(fēng)險(xiǎn)防控綜合數(shù)據(jù)平臺(tái)

對(duì)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)與數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行合理地整合，在此基礎(chǔ)上健全流域水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控有關(guān)的綜合平臺(tái)數(shù)據(jù)，構(gòu)建成不同流域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分區(qū)、風(fēng)險(xiǎn)污染物平臺(tái)，并集成水環(huán)境基準(zhǔn)值/標(biāo)準(zhǔn)值、經(jīng)驗(yàn)案例大數(shù)據(jù)、應(yīng)急預(yù)案等，健全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)[7]。通過(guò)設(shè)置高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)與流域的顯示功能，便于相關(guān)工作人員查詢與篩選不同流域的管理閥值、風(fēng)險(xiǎn)污染物與風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)，從而為查詢累積性的風(fēng)險(xiǎn)因子、典型的涉水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故的應(yīng)對(duì)措施等方面提供參考，為管理決策與調(diào)度應(yīng)急處置奠定基礎(chǔ)。

3.2 健全法律法規(guī)，促進(jìn)管理體系與制度的銜接

在落實(shí)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中的防范排污口毒害物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)與法律責(zé)任有關(guān)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)以加大防控力度與可操作性為導(dǎo)向，進(jìn)一步設(shè)計(jì)對(duì)毒害污染物水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控體系或工作相關(guān)程序構(gòu)建的頂層，然后將《有毒有害水污染物名錄》作為核心內(nèi)容，篩查我國(guó)重點(diǎn)流域高風(fēng)險(xiǎn)毒害污染物，更加清楚地了解問(wèn)題、底數(shù)與情況，提出針對(duì)性較強(qiáng)、差別化較為突出的重點(diǎn)區(qū)域高風(fēng)險(xiǎn)污染物程度。同時(shí)，在流域高風(fēng)險(xiǎn)污染物清單的基礎(chǔ)上，不斷更新《有毒有害水污染物名錄》。此外，還要加大力度推動(dòng)優(yōu)先控制化學(xué)品名錄、地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)二者與我國(guó)有毒有害水污染名錄的銜接，加強(qiáng)我國(guó)流域有毒有害水污染與有毒有害水污染名錄二者“一刀切”與“切一刀”的銜接[8-9]。為了從根本上緩解我國(guó)目前嚴(yán)峻的頻繁發(fā)生水環(huán)境以及積累性風(fēng)險(xiǎn)的形勢(shì)，國(guó)家應(yīng)控制化學(xué)工業(yè)的發(fā)展規(guī)模，逐步縮小產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中重化工業(yè)的比重。

除了要明確短期目標(biāo)之外還要明確中期與長(zhǎng)期目標(biāo)。首先，短期目標(biāo)應(yīng)以健全我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的支撐技術(shù)指南規(guī)范體系為基礎(chǔ)，加大風(fēng)險(xiǎn)源普查評(píng)估力度，對(duì)一些比較典型的風(fēng)險(xiǎn)污染物與風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行評(píng)估，并在更新《有毒有害水污染物名錄》時(shí)立足風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，加大監(jiān)管重點(diǎn)排污口的力度[10]。其次，中期目標(biāo)以健全水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理工作程序與考核評(píng)估指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，健全風(fēng)險(xiǎn)污染物清單、風(fēng)險(xiǎn)源、高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的防控平臺(tái)。最后，長(zhǎng)期目標(biāo)應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體系進(jìn)行完善，借助多層級(jí)與全過(guò)程健全常態(tài)化管理[11]。

構(gòu)建我國(guó)水環(huán)境相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度具體可以包含三大核心內(nèi)容：一是污染內(nèi)源；二是污染外源；三是管理突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際工作中，要結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境管理體系，加強(qiáng)化學(xué)品管理工作，在管理時(shí)將污染內(nèi)源與污染外源相結(jié)合，并將突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管理工作作為管理底線。管理污染內(nèi)源風(fēng)險(xiǎn)常用的技術(shù)為評(píng)估負(fù)荷污染風(fēng)險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)污染物清單進(jìn)行識(shí)別，為管理污染外源風(fēng)險(xiǎn)奠定基礎(chǔ)，且為管理排污口及其周邊奠定基礎(chǔ)；而污染外源風(fēng)險(xiǎn)對(duì)排水特征污染物清單進(jìn)行確定時(shí)，主要采用排水毒性鑒別評(píng)價(jià)，為管理排污許可證管理以及污染物排放標(biāo)準(zhǔn)提供支撐；通過(guò)加大對(duì)污染內(nèi)外源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，能夠?yàn)榛瘜W(xué)品名錄的控制和更新以及其他環(huán)節(jié)提供良好的依據(jù)[12]。

3.3 加大資金投入力度，健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防控技術(shù)

研究水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)可從四個(gè)方面進(jìn)行，以構(gòu)建長(zhǎng)期的投入研究以及成果轉(zhuǎn)化制度：一是加大研究有毒有害物質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，為防控與管理水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)。二是加強(qiáng)研究風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為管理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)奠定基礎(chǔ)。三是加大力度研究水環(huán)境的監(jiān)測(cè)方法，為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)的考核與監(jiān)測(cè)奠定基礎(chǔ)。四是加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急處置設(shè)備與技術(shù)的研究，為處置突發(fā)性污染事故奠定基線保障。在進(jìn)行相應(yīng)的研究與應(yīng)用時(shí)，應(yīng)以評(píng)估與防控支撐水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別為導(dǎo)向，盡可能在最短時(shí)間內(nèi)突破關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)當(dāng)前評(píng)估管控生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)成果進(jìn)行推廣，并從多個(gè)層次、全過(guò)程健全水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)指南[13]。另外，還要加強(qiáng)研究并明確我國(guó)流域水環(huán)境相關(guān)的評(píng)估技術(shù)框架、復(fù)合污染風(fēng)險(xiǎn)管理體系，在研發(fā)與發(fā)布技術(shù)指南時(shí)合理利用明確的管理需求。同時(shí)，還要加大推進(jìn)支撐技術(shù)指南的力度，如有毒有害水污染的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)污染物、排污自檢技術(shù)指南等。對(duì)技術(shù)含量高且復(fù)雜的關(guān)鍵支撐技術(shù)，應(yīng)不斷簡(jiǎn)化技術(shù)程序，提高技術(shù)的可推廣性、風(fēng)險(xiǎn)防控以及各類指標(biāo)的可監(jiān)管性。

3.4 加大行政監(jiān)管力度，健全獎(jiǎng)懲機(jī)制

在開(kāi)展生態(tài)環(huán)保工作過(guò)程中，應(yīng)納入督查突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，讓問(wèn)題整改督導(dǎo)與監(jiān)督定點(diǎn)幫扶工作逐步納入規(guī)劃并統(tǒng)一實(shí)施，健全高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)應(yīng)急預(yù)案，制定排污口風(fēng)險(xiǎn)防控措施。還要健全督查制度，對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行監(jiān)督，確保其可以貫徹落實(shí)防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)制度。若管理水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中出現(xiàn)比較突出的問(wèn)題，必須建立臺(tái)賬，然后責(zé)令整改，并督促地方管理部門加大力度監(jiān)管高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)與區(qū)域；健全化學(xué)品追蹤系統(tǒng)，使目前危險(xiǎn)化學(xué)品超量與瞞報(bào)等問(wèn)題能夠逐步得到解決，并在日常應(yīng)急演練監(jiān)督與日常監(jiān)管中，加快建設(shè)能夠提高應(yīng)急能力的設(shè)施[14]。此外，還要在水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體系中納入環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)與環(huán)境損害賠償，以此達(dá)到增加企業(yè)違法行為成本的作用，從而調(diào)動(dòng)企業(yè)自檢自查的積極性，避免流域內(nèi)發(fā)生重大污染事故，嚴(yán)重?fù)p害生態(tài)健康并造成經(jīng)濟(jì)損失。若企業(yè)在防控水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方面取得理想的效果，則可以考慮給予企業(yè)減免稅收與保險(xiǎn)費(fèi)的方法對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)。

3.5 健全風(fēng)險(xiǎn)普查或建立清單申報(bào)制度，建立重點(diǎn)流域排污口風(fēng)險(xiǎn)防控?cái)?shù)據(jù)庫(kù)

開(kāi)展累積性風(fēng)險(xiǎn)防控可從兩個(gè)方面進(jìn)行：一方面，立足流域周邊水域與入河排污口，建立積累性風(fēng)險(xiǎn)普查機(jī)構(gòu)，并對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的工作流程進(jìn)行普查，將其與我國(guó)重點(diǎn)流域入河排污口的“大體檢”行動(dòng)進(jìn)行有機(jī)地結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上加大風(fēng)險(xiǎn)普查力度，對(duì)排污口以及周邊有毒有害的水污染環(huán)境進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估；對(duì)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)水環(huán)境中的風(fēng)險(xiǎn)污染物進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別，以此為基礎(chǔ)建立典型流域排污口的風(fēng)險(xiǎn)污染物清單，并構(gòu)建重點(diǎn)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)污染物數(shù)據(jù)庫(kù)，為防控風(fēng)險(xiǎn)奠定良好的基礎(chǔ)。若實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)普查工作的難度較大，則可以結(jié)合實(shí)際工作健全有毒有害污染物有關(guān)的排放清單申報(bào)系統(tǒng)，并按年申報(bào)[16]。另一方面，還要構(gòu)建全國(guó)范圍內(nèi)的重點(diǎn)流域規(guī)模排污口數(shù)據(jù)庫(kù)、沉積物樣品庫(kù)以及風(fēng)險(xiǎn)無(wú)入庫(kù)等，從源頭上控制溯源優(yōu)控因子，為加強(qiáng)防范流域積累性風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域、確定與管控風(fēng)險(xiǎn)污染物提供良好的決策。與此同時(shí)，在水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理工作中，需將地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)納入沉積物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，水環(huán)境污染管理工作比較系統(tǒng)，可以使短期內(nèi)比較突出的問(wèn)題得以解決，而且有必要推進(jìn)戰(zhàn)略統(tǒng)籌。在防控突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)方面，各類突發(fā)事故的應(yīng)急處置使我國(guó)制度與體制的優(yōu)勢(shì)凸顯，因此有必要健全相應(yīng)的法規(guī)制度以及應(yīng)急預(yù)案，并通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管落實(shí)相關(guān)措施。在防控積累性風(fēng)險(xiǎn)方面由于受到多種環(huán)境介質(zhì)的影響，無(wú)法從根本上解決，因此還必須建立長(zhǎng)效機(jī)制，加大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估力度，從根本上消除隱患，避免破壞水生態(tài)系統(tǒng)，從而造成更大的水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件。