審計(jì)機(jī)關(guān)探索開(kāi)展政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)

胥文華

（曲靖市麒麟?yún)^(qū)投資審計(jì)中心，云南 曲靖 655000）

0 引言

對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的主要目的是為了改變以往的固定資產(chǎn)投資審計(jì)只注重工程結(jié)算和建設(shè)期的傳統(tǒng)審計(jì)模式，而是從政府投資項(xiàng)目的全生命周期出發(fā)，站在整體層面需要關(guān)注投資項(xiàng)目的全過(guò)程，更多的要關(guān)注項(xiàng)目的運(yùn)行情況。是從公共性的角度獨(dú)立客觀公正地評(píng)價(jià)政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率及其實(shí)施效果，為有關(guān)各方做出決策提供依據(jù)和建議，促進(jìn)政府投資資金的合理、高效使用。審計(jì)包括項(xiàng)目的決策、可行性研究、評(píng)估、規(guī)劃、環(huán)保、風(fēng)險(xiǎn)分析等詳細(xì)環(huán)節(jié)對(duì)投資建設(shè)項(xiàng)目的不同方面進(jìn)行審查與監(jiān)管。通過(guò)績(jī)效審計(jì)能夠覆蓋項(xiàng)目決策、籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程，有效體現(xiàn)各參建單位對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)的完成情況，同時(shí)還能確保建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)性與有效性，提升政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。

政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)重點(diǎn)通過(guò)審查項(xiàng)目決策、資金使用、項(xiàng)目管理和投資效益4 個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)性、效率及其實(shí)施效果?？?jī)效審計(jì)可以分4 個(gè)階段來(lái)實(shí)施，即開(kāi)工前、施工階段、竣工驗(yàn)收階段、運(yùn)營(yíng)階段，審計(jì)方法有定性和定量?jī)煞N分析法，績(jī)效審計(jì)工作的對(duì)象是建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)參建單位。

政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)在國(guó)外是政府審計(jì)主要內(nèi)容之一，在審計(jì)工作中占據(jù)較大的比重，工作開(kāi)展的時(shí)間較早，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的審計(jì)效果。而在我國(guó)，政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)不僅起步較晚，而且政府投資項(xiàng)目多數(shù)是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，地方政府不是很關(guān)注項(xiàng)目的效益性，更多的是注重投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性。所以，當(dāng)前政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)在審計(jì)機(jī)關(guān)重視度不夠，缺乏對(duì)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)開(kāi)展深入的研究。績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的開(kāi)展不是很普遍，只有少數(shù)發(fā)達(dá)省份在試點(diǎn)開(kāi)展此項(xiàng)工作。項(xiàng)目較少，且實(shí)施范圍較窄，積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也就較少。

本文通過(guò)某實(shí)際案例的應(yīng)用分析，對(duì)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)計(jì)應(yīng)關(guān)注重點(diǎn)環(huán)節(jié)和方法運(yùn)用情況進(jìn)行了詳細(xì)闡述，希望與有意開(kāi)展此項(xiàng)工作的同仁一起交流學(xué)習(xí)并提供一些參考。

1 績(jī)效審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)

1.1 關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)決策情況

一個(gè)項(xiàng)目能否成功首先取決于項(xiàng)目的立項(xiàng)決策環(huán)節(jié)，項(xiàng)目決策的準(zhǔn)確性不僅會(huì)對(duì)投資產(chǎn)生重大影響，還決定著項(xiàng)目能否建成并達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。因此，實(shí)施項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)投資決策的科學(xué)性、民主性、合規(guī)性進(jìn)行審查：①審查項(xiàng)目決策的科學(xué)性。審查提供政府投資項(xiàng)目決策咨詢服務(wù)、項(xiàng)目可行性研究服務(wù)、項(xiàng)目評(píng)估服務(wù)的各類中介機(jī)構(gòu)是否是獨(dú)立開(kāi)展工作[1]；審查項(xiàng)目是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用政策、環(huán)保要求、資源和能源利用布局規(guī)劃等國(guó)家宏觀調(diào)控政策的要求；審查項(xiàng)目目標(biāo)體系是否明確；審查項(xiàng)目全過(guò)程成本估算是否合理；審查項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等效益是否明顯；審查項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析是否到位；審查項(xiàng)目實(shí)施總體方案是否可行合理。②決策的民主性。審查決策責(zé)任制在投資決策形成的各個(gè)環(huán)節(jié)上是否建立完善，是否落實(shí)決策民主制原則，投資決策的主體責(zé)任是否落實(shí)到每個(gè)決策主體，明確到個(gè)人。專業(yè)機(jī)構(gòu)作出可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目評(píng)估的科學(xué)結(jié)論是否得到最終決策權(quán)的有關(guān)部門(mén)、人員尊重和采納；③決策程序的合規(guī)性。審查投資立項(xiàng)的決策程序是否符合相關(guān)規(guī)定要求，重點(diǎn)審查項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)審批是否嚴(yán)格遵守審批相關(guān)流程，審查有無(wú)先上車后買(mǎi)票，造成既成事實(shí)倒逼審批部門(mén)的情況，審查有無(wú)領(lǐng)導(dǎo)過(guò)度干預(yù)的審批的情況。

1.2 關(guān)注資金使用情況

首先審查工程資金是否及時(shí)足額到位，使用是否合規(guī)，有無(wú)轉(zhuǎn)移、截留、挪用、擠占建設(shè)資金的問(wèn)題[4]。其次應(yīng)審查工程建設(shè)資金是否及時(shí)、足額撥付各參建單位，是否存在因撥款不及時(shí)，造成項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢和停工等現(xiàn)象。再次審查項(xiàng)目概算執(zhí)行情況。審查是否嚴(yán)格按概算規(guī)定內(nèi)容建設(shè)，有無(wú)擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，隨意改變建設(shè)內(nèi)容，概算外投資等情況[1]。審查有無(wú)弄虛作假、虛列建設(shè)成本，套取項(xiàng)目資金設(shè)立小金庫(kù)等問(wèn)題。特別是采用貸款融資建設(shè)的項(xiàng)目，要關(guān)注貸款利息分?jǐn)傆?jì)入成本的真實(shí)性。然后審查建設(shè)單位是否及時(shí)辦理工程竣工決算，檢查工程結(jié)算價(jià)款與實(shí)際完成投資、計(jì)劃完成投資的一致性，以及工程結(jié)算的真實(shí)性、合理性。最后是審查建設(shè)單位管理費(fèi)用的各項(xiàng)開(kāi)支是否符合規(guī)定，是否超標(biāo)和浪費(fèi)現(xiàn)象。

1.3 關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)管理

首先審查項(xiàng)目建設(shè)管理控制體系是否完整健全，包括建設(shè)單位的項(xiàng)目?jī)?nèi)控制度的建立和執(zhí)行情況，項(xiàng)目法人責(zé)任制、工程監(jiān)理制、工程招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制等三級(jí)保證體系等建立和執(zhí)行情況。其次，審查項(xiàng)目建設(shè)管理目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性，包括項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及建設(shè)質(zhì)量、工期、投資控制三大目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。再次，審查項(xiàng)目有關(guān)各方簽訂合同是否真實(shí)有效，有無(wú)存在實(shí)質(zhì)性違背招投標(biāo)文件的條款，有無(wú)因強(qiáng)行要求承包單位墊資施工或中標(biāo)后又要求壓低報(bào)價(jià)，從而影響工程進(jìn)度和工程質(zhì)量的情況。最后，審查有無(wú)隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，隨意突破初步設(shè)計(jì)概算的情況。審查計(jì)劃工期是否合理，有無(wú)強(qiáng)行要求承包單位壓縮不合理的工期，工程的進(jìn)度是否符合工期安排，工程質(zhì)量是否符合質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，是否達(dá)到設(shè)計(jì)要求，是否經(jīng)過(guò)國(guó)家質(zhì)檢部門(mén)的評(píng)定驗(yàn)收。

1.4 關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)行情況

項(xiàng)目運(yùn)行狀況是績(jī)效審計(jì)的初衷和出發(fā)點(diǎn)，也是績(jī)效審計(jì)終極目標(biāo)。首先審查項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目決算、技術(shù)指標(biāo)、工程質(zhì)量等達(dá)標(biāo)情況；采用工藝流程和技術(shù)以及設(shè)備、設(shè)施的先進(jìn)性、適用性；完工交付資產(chǎn)利用效率情況和勞動(dòng)生產(chǎn)率是否達(dá)到設(shè)計(jì)要求；項(xiàng)目運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理高效，管理體制機(jī)制是否順暢。其次審查項(xiàng)目運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性，主要包括項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本是否合理，項(xiàng)目財(cái)務(wù)盈利水平、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)水平、償債能力、投資回收期等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是否合理。再次審查項(xiàng)目運(yùn)行社會(huì)效益性，主要包括項(xiàng)目運(yùn)行后對(duì)社會(huì)公共服務(wù)功能、交通、旅游、教育、生態(tài)環(huán)境改善提升情況；對(duì)土地、水、大氣等資源的保護(hù)和利用情況；項(xiàng)目運(yùn)行中三廢的排放、治理和循環(huán)利用情況；審查促進(jìn)就業(yè)和帶動(dòng)項(xiàng)目周邊老百姓創(chuàng)業(yè)等情況。

2 績(jī)效審計(jì)做法

政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)主要從投資的經(jīng)濟(jì)性、效率和效果三個(gè)方面來(lái)評(píng)價(jià)考核。下文以麒麟水鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目為例進(jìn)行闡述。

2.1 經(jīng)濟(jì)性審計(jì)評(píng)價(jià)的內(nèi)容

2.1.1 投入合理性的評(píng)價(jià)

麒麟水鄉(xiāng)項(xiàng)目的前期投入基本合理，做到按需投入，但缺乏整體性和運(yùn)營(yíng)性考慮，特別在2016 和2017年度的建設(shè)中，主要以召開(kāi)旅游發(fā)展大會(huì)和重點(diǎn)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)為主線，一方面有力促進(jìn)了麒麟?yún)^(qū)的旅游事業(yè)發(fā)展和麒麟水鄉(xiāng)的建設(shè)進(jìn)程，吸引了社會(huì)公眾的普遍關(guān)注和好評(píng)，帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的有力發(fā)展。另一方面在時(shí)間上過(guò)于倉(cāng)促，在功能上側(cè)重于基本建設(shè)，致使景區(qū)沒(méi)有做到整體規(guī)劃、詳細(xì)設(shè)計(jì)、一步到位的實(shí)施效果。審計(jì)發(fā)現(xiàn)景區(qū)內(nèi)少量綠化、道路等工程出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。

2.1.2 投入充分性的評(píng)價(jià)

充分的投入是項(xiàng)目及時(shí)和高質(zhì)量完成的重要保證，包括及時(shí)投入和足額投入兩個(gè)方面。經(jīng)審計(jì)，截至2018年底，麒麟水鄉(xiāng)實(shí)際到位資金36792.52 萬(wàn)元，與項(xiàng)目可研計(jì)劃總投資203600.00 萬(wàn)元相比，項(xiàng)目資金到位率僅為18%；同時(shí)，截至2018 年底，項(xiàng)目賬面資金余額僅為2175.23 萬(wàn)元，與項(xiàng)目應(yīng)付未付資金12998.83 萬(wàn)元相比較，目前麒麟水鄉(xiāng)項(xiàng)目資金缺口10823.60 萬(wàn)元。以上情況表明：麒麟水鄉(xiāng)項(xiàng)目存在資金籌措不到位，項(xiàng)目資金缺口較大的情況。

2.1.3 投入時(shí)機(jī)恰當(dāng)性的評(píng)價(jià)

曲靖旅游產(chǎn)業(yè)同比云南省傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的旅游地區(qū)，起步和開(kāi)發(fā)較晚，隨著國(guó)民生活水平的不斷提高，人民群眾對(duì)于旅游和娛樂(lè)方面的需求越來(lái)越高，目前的現(xiàn)狀是旅游人數(shù)越來(lái)越多，但是曲靖本地的旅游景點(diǎn)相對(duì)匱乏，能吸引游客的娛樂(lè)項(xiàng)目較少。麒麟?yún)^(qū)是曲靖市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，發(fā)展旅游業(yè)已迫在眉睫。麒麟水鄉(xiāng)的建設(shè)實(shí)施是當(dāng)?shù)卣畬?shí)施文化旅游戰(zhàn)略，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)做出的重要戰(zhàn)略決策，項(xiàng)目的投入時(shí)機(jī)較為恰當(dāng)。

2.1.4 投入管理和控制的評(píng)價(jià)

在麒麟水鄉(xiāng)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，被審計(jì)單位認(rèn)真貫徹執(zhí)行項(xiàng)目法人制度、招投標(biāo)制度、工程監(jiān)理制度、合同管理制度等，并制定了相應(yīng)的項(xiàng)目資金管理使用辦法，對(duì)工程建設(shè)和財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)控制起到了一定的防護(hù)作用。為進(jìn)一步促進(jìn)景區(qū)的發(fā)展、提高景區(qū)收入、提高游客滿意度，項(xiàng)目單位還制定并完善各項(xiàng)決策責(zé)任機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，增設(shè)各項(xiàng)績(jī)效考核和獎(jiǎng)罰措施，全方位提升項(xiàng)目管理績(jī)效[2]。

2.2 效率性審計(jì)評(píng)價(jià)

根據(jù)政府投資項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告，結(jié)合投資項(xiàng)目實(shí)施地的實(shí)際情況，審查投資項(xiàng)目的效用性和多用途性，能否最大限度地利用已建項(xiàng)目服務(wù)公眾。對(duì)項(xiàng)目資金的運(yùn)用進(jìn)行審查，觀察有無(wú)及時(shí)到賬或及時(shí)撥付，有無(wú)閑置的資金掛賬。還要審查投入與產(chǎn)出的關(guān)系，包括投資利潤(rùn)率、投資利稅率。截至2018 年底，麒麟水鄉(xiāng)項(xiàng)目一期總投資共2.165 億元，年接待游客量180 萬(wàn)人次/年，2018 年預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)收入320 萬(wàn)元，運(yùn)營(yíng)總成本3000 萬(wàn)元/年，稅金及附加22.6 萬(wàn)元。

麒麟水鄉(xiāng)項(xiàng)目建成后是市民休閑娛樂(lè)、健身絕佳場(chǎng)所，同時(shí)極大地提升了麒麟城市生態(tài)環(huán)境，是一個(gè)服務(wù)人群廣泛、集多種功能為一體的生態(tài)休閑綜合建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目社會(huì)效益和生態(tài)效益明顯。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，被審計(jì)單位認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度，在工程建設(shè)、項(xiàng)目管理、公司財(cái)務(wù)方面都較為規(guī)范，未發(fā)現(xiàn)大的違規(guī)、鋪張浪費(fèi)等問(wèn)題。但是，項(xiàng)目年利潤(rùn)總額虧損達(dá)到2702.6 萬(wàn)元/年，年利稅總額虧損達(dá)到2680 萬(wàn)元/年，投資利潤(rùn)率為-12.48%，投資利稅率為-12.38%，投資效率較差?？紤]到該項(xiàng)目為政府公益性項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)效益不是評(píng)價(jià)考核的重點(diǎn)，但從目前的運(yùn)行情況看，項(xiàng)目依賴財(cái)政補(bǔ)貼，自身盈利能力較差，如果不重新規(guī)劃布局新的業(yè)態(tài)和精品項(xiàng)目，打造盈利點(diǎn)，項(xiàng)目的可持續(xù)性存在問(wèn)題，同時(shí)增加了政府的財(cái)政運(yùn)行負(fù)擔(dān)。

2.3 效果審計(jì)評(píng)價(jià)

（1）經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)：麒麟水鄉(xiāng)可研報(bào)告總投資20.36 億元，截至2018 年底，項(xiàng)目實(shí)際完成總投資2.165 億元，占比10.6%；麒麟水鄉(xiāng)可研報(bào)告預(yù)估景區(qū)經(jīng)濟(jì)收入8000 萬(wàn)元/年，現(xiàn)狀景區(qū)收入320 萬(wàn)元/年，占比4.0%。從以上數(shù)據(jù)看出，麒麟水鄉(xiāng)資金投入較少、景區(qū)建設(shè)滯后、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收入較低。

（2）社會(huì)效益評(píng)價(jià)：項(xiàng)目實(shí)施后大大改善了城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境，為公眾提供了物質(zhì)和精神享受，尤其提高了周邊居民的幸福指數(shù)。同時(shí)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣唐沸韵M(fèi)比重增加，服務(wù)性支出比重上升，自給性消費(fèi)比重下降的良好勢(shì)頭。增加了就業(yè)率，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，項(xiàng)目社會(huì)效益較好。

（3）環(huán)境效益評(píng)價(jià)：麒麟水鄉(xiāng)主要污染物為旅游區(qū)生活垃圾和污水，本項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施齊全，生活垃圾和污水將利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行匯集、清理、排放，不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成污染。相反，該項(xiàng)目是生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光項(xiàng)目，主要以種植荷花等水生植物為主，增加了濕地面積，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境改善起到積極作用。總之，項(xiàng)目建成后將整體提升當(dāng)?shù)氐闹苓叚h(huán)境和自然景觀，符合科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)要求，項(xiàng)目的環(huán)境效益較好。

3 結(jié)語(yǔ)

總之，政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)資源配置、利用及管控情況進(jìn)行依法評(píng)估、審核的重要手段，對(duì)避免國(guó)有資產(chǎn)流失具有重要意義。當(dāng)前，審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)方面還存在較多的問(wèn)題，尤其是績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)不完善、方法不科學(xué)、制度不健全，造成了績(jī)效審計(jì)工作成效較差[3]，對(duì)于規(guī)范政府投資建設(shè)項(xiàng)目的資金使用管理幫助不大。因此，今后審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的重要性，應(yīng)不斷加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)工作，并通過(guò)提高審計(jì)獨(dú)立性、強(qiáng)化過(guò)程跟蹤審計(jì)、完善審計(jì)評(píng)價(jià)體系建設(shè)等措施，確保政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)規(guī)范化開(kāi)展，提升政府投資項(xiàng)目效益，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)合理配置。