不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪與濫用職權(quán)罪的關(guān)系分析

趙平原　王昕宇　呂黛婷

一、基本案情

2021年某月某日13時(shí)13分許，位于Q市的某金礦回風(fēng)井發(fā)生爆炸事故，22名工人被困井下。時(shí)任Q市市委書(shū)記姚某、市長(zhǎng)朱某和應(yīng)急管理局局長(zhǎng)孫某于當(dāng)日19時(shí)58分得知事故發(fā)生，相繼到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)組織救援工作。當(dāng)晚，孫某、朱某曾多次提出應(yīng)依法上報(bào)事故情況，但姚某認(rèn)為被困人員獲救可能性較大，決定暫不上報(bào)，自行組織救援。次日10時(shí)許救援遇到瓶頸，姚某仍決定不上報(bào)事故，孫某、朱某亦未作堅(jiān)持。后上級(jí)應(yīng)急管理局通過(guò)其他渠道獲知事故發(fā)生，要求Q市相關(guān)單位迅速落實(shí)情況并上報(bào)，此時(shí)姚某方?jīng)Q定上報(bào)事故，并安排孫某偽造延后接報(bào)時(shí)間。事故上報(bào)后，省委、省政府成立救援指揮部調(diào)集省內(nèi)外救援隊(duì)伍、裝備進(jìn)行全力救援。事故最終造成11人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失6847.33萬(wàn)元，社會(huì)影響惡劣。

二、分歧意見(jiàn)

本案是涉及重大安全生產(chǎn)事故的刑事案件，對(duì)于發(fā)生安全生產(chǎn)事故、遲延事故搶救的危害結(jié)果，存在多方責(zé)任主體。在不上報(bào)、遲延上報(bào)安全事故情況的行為部分，發(fā)揮主導(dǎo)、指揮、支配作用的Q市黨委領(lǐng)導(dǎo)姚某的刑事責(zé)任如何評(píng)價(jià)，在案件處理過(guò)程中形成了兩種分歧意見(jiàn)。

第一種意見(jiàn)認(rèn)為姚某行為應(yīng)構(gòu)成刑法第139條之一不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪。姚某在得知礦山爆炸事故發(fā)生后，應(yīng)依法如實(shí)上報(bào)事故情況，在上級(jí)部門(mén)支持下調(diào)配救援人員、物資，采取相應(yīng)的救援措施，但因擔(dān)心事故追責(zé)，加之低估事故救援難度，姚某決定并要求下級(jí)人員不得上報(bào)事故，自行組織救援，致使后續(xù)救援工作難以及時(shí)有效開(kāi)展。其行為符合刑法第139條之一不報(bào)、謊報(bào)安全事故的犯罪構(gòu)成，應(yīng)以該罪名論處。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為姚某行為應(yīng)屬瀆職，構(gòu)成濫用職權(quán)罪。第139條之一有特殊的主體要件要求，根據(jù)“兩高”《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《生產(chǎn)安全解釋》），“負(fù)有報(bào)告職責(zé)的人員”主要指負(fù)有組織、指揮或者管理職責(zé)的各類(lèi)人員。由于《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》僅規(guī)定“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的行政部門(mén)”應(yīng)按照相關(guān)國(guó)家規(guī)定，在接到事故報(bào)告后立即向上報(bào)告事故情況，并未直接對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的上報(bào)職責(zé)作明確的法律要求，故Q市市委書(shū)記姚某不具有法定的報(bào)告職責(zé)，不是本罪的適格主體。同時(shí)，按照“兩高”《關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（已失效，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《礦山解釋》）第9條的精神，在礦山生產(chǎn)作業(yè)活動(dòng)中若發(fā)生安全事故，負(fù)有報(bào)告職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職，不報(bào)抑或謊報(bào)事故情況，耽誤事故救援，給公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益造成重大損失的，依照刑法第397條定罪處罰，故本案應(yīng)以瀆職罪罪名，濫用職權(quán)罪追究姚某的刑事責(zé)任。

三、評(píng)析意見(jiàn)

本案的定罪分歧首先產(chǎn)生于第139條之一的適格主體認(rèn)定問(wèn)題，進(jìn)而還需考慮不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪與瀆職犯罪的競(jìng)合關(guān)系，方能準(zhǔn)確定性。筆者贊同前述第一種定性結(jié)論，理由如下：

（一）不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪的責(zé)任主體

不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪的主體特殊，要求“負(fù)有報(bào)告職責(zé)”，通常是指生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位中的主要責(zé)任人，對(duì)生產(chǎn)安全負(fù)組織、監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)的監(jiān)督檢查人員，負(fù)有生產(chǎn)安全監(jiān)管職責(zé)的地方政府部門(mén)中負(fù)有直接責(zé)任的主管人員以及對(duì)安全事故的發(fā)生負(fù)有直接責(zé)任的人員。［1］既包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的責(zé)任人員，也包括地方人民政府的監(jiān)管者?！兜V山解釋》則側(cè)重于強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位一方的報(bào)告職責(zé)，但隨后，該司法解釋被2015年發(fā)布的《生產(chǎn)安全解釋》取代，從新司法解釋的規(guī)定來(lái)看，最高司法機(jī)關(guān)認(rèn)為“負(fù)有報(bào)告職責(zé)的人員”的認(rèn)定，更應(yīng)關(guān)注其是否具備實(shí)質(zhì)的組織、指揮或者管理職責(zé)，同時(shí)不再提及《礦山解釋》中關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職，危害礦山生產(chǎn)安全，可依照刑法第397條論處的規(guī)定，以“負(fù)有組織、指揮或者管理職責(zé)”作為認(rèn)定主體適格的重點(diǎn)，不再片面強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位一方的責(zé)任。應(yīng)該說(shuō)這一修改是合適的，合乎法理，也合乎實(shí)際需要。

不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪是純正的不作為犯罪，客觀(guān)方面表現(xiàn)為以掩飾、隱瞞、虛構(gòu)等方式不履行報(bào)告職責(zé)。不報(bào)、謊報(bào)即不報(bào)告、不完全報(bào)告、不及時(shí)報(bào)告或者不如實(shí)報(bào)告事故情況。不作為犯成立的核心問(wèn)題在于行為人有特定的積極作為義務(wù)，在不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪中具體表現(xiàn)為負(fù)有報(bào)告事故情況的義務(wù)。一般認(rèn)為，不作為犯的義務(wù)來(lái)源包括以下四種：法律法規(guī)的規(guī)定、職務(wù)或業(yè)務(wù)的要求、先在的法律行為和部分先行行為。［2］從理論上關(guān)于作為義務(wù)的一般根據(jù)來(lái)理解不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪的主體要件，“負(fù)有報(bào)告職責(zé)”不僅限于狹義的法律規(guī)定的報(bào)告義務(wù)，而且包括行政法規(guī)、規(guī)章、條例等其他規(guī)范性文件要求的報(bào)告職責(zé)，基于行為主體承擔(dān)的職務(wù)或者從事的業(yè)務(wù)而產(chǎn)生的報(bào)告職責(zé)，甚至包括特定情形下，由法律行為或者先行行為產(chǎn)生的報(bào)告義務(wù)。

2018年中辦、國(guó)辦印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》，要求實(shí)行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制，以“第一責(zé)任人”嚴(yán)格要求各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)起所在地區(qū)安全生產(chǎn)的重要職責(zé)。其中第18條明確規(guī)定，對(duì)遲、漏、謊、瞞報(bào)生產(chǎn)安全事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)該按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行問(wèn)責(zé)。因此，監(jiān)管安全生產(chǎn)的政府部門(mén)主管、負(fù)有安全生產(chǎn)責(zé)任的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部也基于職務(wù)要求“負(fù)有報(bào)告職責(zé)”。

事前明晰權(quán)責(zé)，事后依法追責(zé)。明晰各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在安全生產(chǎn)活動(dòng)中的報(bào)告義務(wù)，落實(shí)不履行職責(zé)的事后責(zé)任追究，對(duì)預(yù)防安全生產(chǎn)事故，及至事故發(fā)生后有效地組織救援都具有重要且不可替代的意義。從不作為犯的基本理論和充分發(fā)揮規(guī)范價(jià)值兩個(gè)層面考慮，都不應(yīng)該將黨政機(jī)關(guān)國(guó)家工作人員排除在本罪的主體范圍之外。故本案姚某具備不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪的主體身份，行為符合第139條之一的客觀(guān)要件，成立本罪。

（二）不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪與職務(wù)犯罪存在競(jìng)合關(guān)系

有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，第139條之一不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪與第397條濫用職權(quán)、玩忽職守罪之間存在法條競(jìng)合關(guān)系，即便理論上不能排除地方政府中負(fù)有監(jiān)督、管理職責(zé)的人員成立不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪的可能，但是實(shí)際上兩者發(fā)生競(jìng)合時(shí)應(yīng)當(dāng)按照特殊法即濫用職權(quán)罪或者玩忽職守罪處理。［3］筆者贊同兩罪名之間屬法條競(jìng)合關(guān)系的觀(guān)點(diǎn)，但是何者為一般法條，何者為特殊法條，值得商榷。

１.不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪與濫用職權(quán)罪為法條競(jìng)合關(guān)系。法條競(jìng)合是指規(guī)定不同罪名的若干法條，因?yàn)槠錁?gòu)成要件內(nèi)容存在交叉或者包含關(guān)系而產(chǎn)生的競(jìng)合，當(dāng)評(píng)價(jià)某一行為時(shí)，只能適用其中一個(gè)而排斥其他法條適用的情形。［4］與之類(lèi)似，想象競(jìng)合也是一行為同時(shí)符合數(shù)個(gè)罪名條款規(guī)定的情形，區(qū)別在于前者是立法規(guī)范的特殊性導(dǎo)致的法律適用沖突，最終適用的法條能夠完整概括行為的不法和行為人的罪責(zé)，只需要宣告一罪。而后者是行為樣態(tài)的特殊性導(dǎo)致的處罰沖突，任何一個(gè)罪名都不能完整評(píng)價(jià)不法與罪責(zé)，需要在判決中宣告數(shù)罪，但為了避免刑罰過(guò)重而僅以重罪的刑罰處罰。所以?xún)勺飿?gòu)成要件是否有交疊關(guān)系是判斷想象競(jìng)合與法條競(jìng)合的關(guān)鍵。

首先，兩罪的主體要件存在交叉，不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪的主體是“負(fù)有報(bào)告職責(zé)的人員”，濫用職權(quán)罪的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，部分負(fù)有報(bào)告職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員也屬于“負(fù)有報(bào)告職責(zé)的人員”。其次，兩罪行為要素存在從屬關(guān)系，不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪的客觀(guān)行為是負(fù)有報(bào)告職責(zé)而不履行或者不正確履行，濫用職權(quán)罪的客觀(guān)行為包括違反規(guī)定處理公務(wù)，負(fù)有報(bào)告職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不依法依規(guī)履行上報(bào)職責(zé)也是一種違反規(guī)定處理公務(wù)的行為表現(xiàn)之一。再次，兩罪結(jié)果要素存在包容從屬關(guān)系，濫用職權(quán)罪的結(jié)果是致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失，不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪的結(jié)果是遲延事故搶救，即擴(kuò)大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的事故結(jié)果或者危險(xiǎn)，是“公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失”在安全生產(chǎn)事故中的具體表現(xiàn)。在主觀(guān)要件上，兩罪都是故意犯罪。綜上，不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪與濫用職權(quán)罪各構(gòu)成要件之間都存在平行的交叉或者重疊，罪名適用上的沖突與具體行為樣態(tài)無(wú)關(guān)，是規(guī)范本身導(dǎo)致的，因此屬于法條競(jìng)合而非想象競(jìng)合。

２.濫用職權(quán)罪是補(bǔ)充適用的一般性罪名。進(jìn)一步判斷不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪與濫用職權(quán)罪法條競(jìng)合的類(lèi)別，從兩罪構(gòu)成要件的關(guān)系形態(tài)來(lái)看，屬于交叉競(jìng)合的情形。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)濫用職權(quán)罪作為一般罪名所具有的補(bǔ)充性和輔助性的特點(diǎn)。除具備徇私舞弊情節(jié)升格法定刑的情形外，濫用職權(quán)罪與不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪的兩檔法定刑幅度相同，在刑罰設(shè)置上難分輕重。但是第397條第1款和第2款都明確“本法另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，是競(jìng)合時(shí)的法定處理原則，表明第397條具有最后適用的兜底、補(bǔ)充性質(zhì)，一旦出現(xiàn)其他可以適用的特殊罪名，就不再以第397條瀆職犯罪的一般罪名評(píng)價(jià)。理論上將法條之間的補(bǔ)充關(guān)系區(qū)分為明示的補(bǔ)充關(guān)系與默示的補(bǔ)充關(guān)系，前者是由刑法條文明確規(guī)定的補(bǔ)充關(guān)系，如依據(jù)第397條規(guī)定，該條只有在其他法條不能適用時(shí)，才有適用的空間。具體又可以分為絕對(duì)的補(bǔ)充關(guān)系和相對(duì)的補(bǔ)充關(guān)系，法條明確表示補(bǔ)充規(guī)定應(yīng)當(dāng)退到其他任何刑法規(guī)定后面的，是絕對(duì)的補(bǔ)充。法條只是規(guī)定處罰最重的罪名優(yōu)先適用的，是相對(duì)的補(bǔ)充。而實(shí)質(zhì)的補(bǔ)充關(guān)系，則需要通過(guò)構(gòu)成要件解釋?zhuān)瑥钠湟饬x相互關(guān)聯(lián)的角度得出補(bǔ)充關(guān)系。［5］因此，不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪與濫用職權(quán)罪之間是存在補(bǔ)充關(guān)系的交叉競(jìng)合，而且是實(shí)質(zhì)的、絕對(duì)的補(bǔ)充關(guān)系。

在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪具有明顯的特殊性，是濫用職權(quán)罪的特殊條款。主體方面，在符合國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員主體身份的前提下，還要求其負(fù)有特殊的安全事故報(bào)告職責(zé)；客觀(guān)方面，要求行為人故意不履行報(bào)告安全事故情況的具體作為義務(wù)，而非一般意義上不履行應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。以不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪論處，也有利于強(qiáng)化對(duì)安全事故負(fù)有組織、指揮或者管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的安全生產(chǎn)意識(shí)，落實(shí)其安全生產(chǎn)責(zé)任。

綜上，本案中姚某行為同時(shí)成立不報(bào)、謊報(bào)安全事故與濫用職權(quán)兩罪，但根據(jù)法條競(jìng)合特殊法優(yōu)于一般法的原則，應(yīng)以前者定性追究刑責(zé)。

*山東省泰安市泰山區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)、四級(jí)高級(jí)檢察官［271000］

**北京師范大學(xué)法學(xué)院刑法專(zhuān)業(yè)碩士研究生［100875］

***山東省泰安市泰山區(qū)人民檢察院第二檢察部副主任、一級(jí)檢察官［271000］

［1］ 參見(jiàn)黃太云：《〈刑法修正案（六）〉的理解與適用（上）》，《人民檢察》2006年第14期。

［2］ 參見(jiàn)高銘暄：《刑法學(xué)》（第九版），北京大學(xué)出版社2019年版，第63-65頁(yè)。

［3］ 參見(jiàn)劉志偉、侯慶奇：《不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪立法的研析》，《中國(guó)刑事法雜志》2007年第6期。

［4］ 參見(jiàn)陳興良：《刑法總論精釋?zhuān)ㄏ拢罚ǖ谌妫?，人民法院出版?016年版，第614頁(yè)。

［5］ 參見(jiàn)馬克昌、盧建平：《外國(guó)刑法學(xué)總論（大陸法系）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2021年版，第299-302頁(yè)。