食品領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償?shù)膶?shí)踐探索與理論解析

摘 要：食品領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償?shù)臋z察實(shí)踐在某些方面形成了具有共識(shí)的規(guī)則，比如以最終流入市場(chǎng)的銷售金額作為賠償基數(shù)，尚未流入市場(chǎng)的，不作為賠償?shù)幕鶖?shù)。但在連環(huán)銷售中賠償責(zé)任的確定、賠償金的管理與使用等方面，仍處于多元化的實(shí)踐探索中。在理論上，應(yīng)明確公益訴訟懲罰性賠償?shù)墓δ芏ㄎ?，并以此厘清其與刑事罰金、行政罰款以及個(gè)人懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的關(guān)系。在制度上，公益訴訟懲罰性賠償金應(yīng)有其自身的計(jì)算規(guī)則，賠償金的管理和使用應(yīng)從理論正當(dāng)性與實(shí)踐可行性方面綜合考慮。

關(guān)鍵詞：公益訴訟懲罰性賠償 過罰相當(dāng) 懲罰 威懾

一、基本案情及辦案過程

2018年10月至2019年6月，劉某某、紀(jì)某某自行生產(chǎn)加工減肥膠囊、果蔬酵素粉等食品，并在其中添加禁止在食品中添加使用的鹽酸西布曲明。有毒、有害食品流入全國(guó)多地消費(fèi)市場(chǎng)。2020年7月10日，浙江省松陽縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“松陽縣院”）提起刑事附帶民事公益訴訟，指控劉某某、紀(jì)某某構(gòu)成生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪，并訴請(qǐng)判令共同支付銷售價(jià)款10倍的賠償金，共計(jì)13174510元。2020年8月21日，浙江省松陽縣人民法院作出一審判決：以生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪判處兩被告人有期徒刑，并處罰金，對(duì)10倍懲罰性賠償?shù)恼?qǐng)求全部予以支持。［1］二被告上訴后，浙江省麗水市中級(jí)人民法院裁定駁回上訴，維持原判。［2］

根據(jù)查明的非法銷售鏈條，松陽縣院就劉某某、紀(jì)某某的下線張某某等8人提起刑事附帶民事公益訴訟，法院判決在各自銷售范圍內(nèi)與劉某某、紀(jì)某某承擔(dān)連帶責(zé)任。［3］上述判決生效后，部分損害賠償金執(zhí)行到位。2021年10月27日，松陽縣院發(fā)布公告，督促上述案件的消費(fèi)者向松陽縣消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)秘書處申請(qǐng)參與損害賠償金的分配。

二、案件辦理的主要特點(diǎn)

（一）賠償基數(shù)的確定

《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）第148條第2款是食品安全領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹匾獏⒄?，?shí)踐中多以查明的經(jīng)營(yíng)者違法銷售額作為基數(shù)。本案在遵循既有實(shí)踐規(guī)則的基礎(chǔ)上，對(duì)賠償基數(shù)的計(jì)算進(jìn)行了積極的探索。

1.以最終流入市場(chǎng)的銷售金額作為賠償基數(shù)，尚未流入市場(chǎng)的，不作為賠償?shù)幕鶖?shù)。如判決書所言，“被告劉某某、紀(jì)某某銷售減肥產(chǎn)品金額至少1460508元，扣除劉某某、紀(jì)某某售出被扣押的減肥產(chǎn)品折合價(jià)款141561.50元、售出被追回的減肥產(chǎn)品折合價(jià)款295.50元、未向楊某發(fā)貨的減肥產(chǎn)品折合價(jià)款1200元，劉某某、紀(jì)某某流入市場(chǎng)的減肥產(chǎn)品價(jià)款至少1317451元”。法院最終以流入市場(chǎng)的產(chǎn)品價(jià)款1317451元作為賠償基數(shù)，被扣押、被追回、未發(fā)貨的部分不計(jì)入賠償基數(shù)。

這一做法得到了司法實(shí)踐的普遍認(rèn)可，并形成了相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)則?！敖鞴攘剂蚧茄剖秤美苯访袷鹿嬖V訟案”是最高檢發(fā)布的首個(gè)公益訴訟懲罰性賠償?shù)湫桶咐?。該案中，行政機(jī)關(guān)辦案人員對(duì)部分辣椒現(xiàn)場(chǎng)扣押，同時(shí)將剩余辣椒現(xiàn)場(chǎng)查封，貼封條封存在郭奕良家中的倉庫內(nèi)。后郭奕良私自撕去封條將封存在倉庫的辣椒銷售流入市場(chǎng)。公益訴訟懲罰性賠償即以流入市場(chǎng)的辣椒的銷售金額作為賠償基數(shù)。［4］在典型案例“湖北省利川市檢察院訴吳明安、趙世國(guó)、黃太寬刑事附帶民事公益訴訟案”中，仍然適用了這一規(guī)則。［5］以最終流入市場(chǎng)的銷售金額作為賠償基數(shù)，符合公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹贫饶康?，也體現(xiàn)了懲罰的精準(zhǔn)性。

2.銷售數(shù)額難以確認(rèn)的，以進(jìn)貨金額就低認(rèn)定銷售金額。本案中，松陽縣院查明，李某某從劉某某、紀(jì)某某處購進(jìn)減肥產(chǎn)品至少花費(fèi)292340元。在對(duì)李某某加價(jià)銷售的幅度難以確認(rèn)的情形下，以購進(jìn)價(jià)格就低認(rèn)定銷售金額。在食品民事公益訴訟案件中，存在銷售數(shù)量大、銷售范圍廣的顯著特點(diǎn)，若要查清每一筆交易的銷售金額，存在事實(shí)上的困難。因此，以進(jìn)貨金額就低認(rèn)定銷售金額，一方面極大地降低了證明困難，保障了案件的順利推進(jìn)，另一方面也符合有利于被告的原則，符合檢察權(quán)的謙抑性要求。

實(shí)踐中，就低認(rèn)定銷售金額也是較為普遍的做法。如在杭州市拱墅區(qū)人民檢察院訴李某某、劉某某公益訴訟案中，經(jīng)查銷售記錄，兩被告銷售的減肥膠囊產(chǎn)品對(duì)外銷售價(jià)格為70-140元/瓶不等，公益訴訟起訴人主張按70元/瓶計(jì)算售價(jià)，法院予以支持。［6］

3.有銷售記錄的部分，不從銷售金額中扣減。實(shí)踐中，有些交易能夠查到銷售記錄，尤其在網(wǎng)絡(luò)銷售中，查明銷售記錄在技術(shù)上是可能的。在確定賠償基數(shù)時(shí)，對(duì)于能夠查明銷售記錄的這部分銷售金額，是否應(yīng)該從銷售總額中扣除，實(shí)踐做法不一。

在本案中，被告通過百度貼吧、微信、QQ等發(fā)布廣告并銷售，部分交易是存在銷售記錄的。在確定賠償基數(shù)時(shí)，沒有將有銷售記錄的部分扣除。而在杭州市拱墅區(qū)人民檢察院訴李某某、劉某某公益訴訟案中，將有銷售記錄部分從銷售金額中扣除，僅就無銷售記錄部分作為懲罰性賠償?shù)幕鶖?shù)。法院分析認(rèn)為，無銷售記錄部分的受侵害主體難以特定化，對(duì)其的權(quán)利救濟(jì)客觀上超出了對(duì)某個(gè)具體的個(gè)人利益保護(hù)，具有明顯的公益性。［7］

客觀上看，消費(fèi)公益訴訟的受害消費(fèi)者都是特定的，即便是辦案機(jī)關(guān)不掌握銷售記錄的那部分消費(fèi)者，他們也是特定存在的。消費(fèi)公益訴訟要解決的是眾多消費(fèi)者基于“理性的冷漠”而不起訴的問題，通過公益訴訟使經(jīng)營(yíng)者的違法行為得到制裁、正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)營(yíng)秩序得到恢復(fù)。無論是有銷售記錄的消費(fèi)者，還是沒有銷售記錄的消費(fèi)者，不起訴不維權(quán)都是常態(tài)。因此，將有銷售記錄的部分扣除是不必要的，也是不應(yīng)該的。當(dāng)然，在后續(xù)的制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)考慮消費(fèi)者個(gè)人救濟(jì)與公益訴訟的制度銜接。

（二）連環(huán)銷售中賠償責(zé)任的確定

在連環(huán)銷售中，上線與下線之間承擔(dān)連帶責(zé)任還是分別責(zé)任，是困擾實(shí)踐辦案的現(xiàn)實(shí)問題。本案采取了連帶責(zé)任的做法。首先以銷售總額作為基數(shù)，確定了作為生產(chǎn)者和銷售上線的劉某某、紀(jì)某某的賠償金額為13174510元。［8］對(duì)于下線銷售者，則在各自銷售范圍內(nèi)與劉某某、紀(jì)某某承擔(dān)連帶責(zé)任。如李某某作為劉某某、紀(jì)某某的下線，查明李某某從劉某某、紀(jì)某某處購進(jìn)并流入市場(chǎng)的減肥產(chǎn)品價(jià)款至少291702元。法院判決，被告人李某某對(duì)（2020）浙1124刑初 57號(hào)判處的劉某某、紀(jì)某某支付侵害消費(fèi)公共利益的損害賠償款人民幣13174510元中的2917020元承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。［9］

另一起公益訴訟典型案例“北京市通州區(qū)人民檢察院訴段某某等6人生產(chǎn)銷售有毒有害食品刑事附帶民事公益訴訟案”，其要旨明確，“當(dāng)生產(chǎn)者、銷售者同時(shí)在案時(shí)，應(yīng)結(jié)合具體的違法情節(jié)認(rèn)定各自責(zé)任”。該案中，段某某生產(chǎn)含有西藥成分西地那非或他達(dá)拉非的性功能保健食品，并銷往全國(guó)各地。王某某等5人除從段某某處購買并對(duì)外銷售的保健食品外，還從其它渠道購買并銷售保健食品。對(duì)于王某某等人銷售的有毒有害保健食品，能證實(shí)為段某某生產(chǎn)的，由段某某承擔(dān)賠償責(zé)任；王某某等人從他處購進(jìn)的，在追溯不到生產(chǎn)源頭時(shí)，由王某某等5人共同承擔(dān)賠償責(zé)任。［10］

（三）賠償金的管理和使用

關(guān)于賠償金的管理與使用，最高檢等七部門印發(fā)的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《食品懲罰性賠償會(huì)議紀(jì)要》）作出原則規(guī)定，指出應(yīng)堅(jiān)持用之于公益的原則，并鼓勵(lì)各地探索把懲罰性賠償金納入專門公益基金賬戶統(tǒng)一管理。由于配套制度機(jī)制的欠缺，上繳國(guó)庫仍是較為普遍的做法。

本案中，法院判決劉某某、紀(jì)某某支付賠償款13174510元，由松陽縣院代領(lǐng)后上繳國(guó)庫。后松陽縣院牽頭聯(lián)合相關(guān)單位制定了《食品消費(fèi)類民事公益訴訟損害賠償金管理辦法（試行）》，規(guī)定消費(fèi)者可以請(qǐng)求參與分配賠償款，分配后剩余的賠償款納入保護(hù)公益的專用款項(xiàng)。［11］根據(jù)上述管理辦法，松陽縣院發(fā)布公告，督促相關(guān)消費(fèi)者參與分配執(zhí)行到位的賠償金。

早在2021年5月，四川省犍為縣人民檢察院就開展了向消費(fèi)者發(fā)放賠償金的探索。在該院辦理的一起“地溝油”火鍋案中，針對(duì)執(zhí)行到位的賠償款，縣人民檢察院與縣消保委啟動(dòng)了消費(fèi)者申領(lǐng)懲罰性賠償金程序。［12］按照程序設(shè)計(jì)，在第一輪申領(lǐng)之后，如果賠償金仍有剩余，消費(fèi)者仍可以參加后續(xù)輪次的申領(lǐng)。這表明，消費(fèi)者不僅可以從公益訴訟懲罰性賠償金中獲得補(bǔ)償性賠償，還可能獲得超額的懲罰性賠償。

三、案件引發(fā)的思考

（一）公益訴訟懲罰性賠償?shù)墓δ芏ㄎ?/p>

公益訴訟懲罰性賠償在基本功能定位上區(qū)別于消費(fèi)者個(gè)人懲罰性賠償。消費(fèi)者個(gè)人懲罰性賠償在于激勵(lì)消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)并制止不法行為，以彌補(bǔ)行政執(zhí)法資源的不足。消費(fèi)者之所以有權(quán)獲得超額賠償，正是對(duì)其發(fā)現(xiàn)并制止不法行為的獎(jiǎng)勵(lì)。［13］在銷售數(shù)量大而起訴人數(shù)極少的情況下，實(shí)際上是無從發(fā)揮懲罰功能的。而公益訴訟懲罰性賠償?shù)哪康脑谟趹土P與威懾。公益訴訟懲罰性賠償首次出現(xiàn)在2019年5月9日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中。該《意見》將“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”作為“實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰”“嚴(yán)厲打擊違法犯罪”的措施之一而提出?！妒称窇土P性賠償會(huì)議紀(jì)要》進(jìn)一步明確了公益訴訟懲罰性賠償制度的功能定位，即“懲罰、遏制和預(yù)防嚴(yán)重不法行為”。這表明，公益訴訟懲罰性賠償?shù)墓δ芏ㄎ徊煌趥€(gè)人懲罰性賠償，而與刑事罰金、行政罰款某種程度上具有了同質(zhì)性。

（二）懲罰性賠償金數(shù)額的確定

上述二者功能定位的不同，為公益訴訟懲罰性賠償金擺脫個(gè)人懲罰性賠償金計(jì)算規(guī)則的束縛，提供了理論基礎(chǔ)。但由于公益訴訟懲罰性賠償法律依據(jù)不足，如果不參照適用《食品安全法》第148條第2款的計(jì)算規(guī)則，而對(duì)賠償倍數(shù)、賠償數(shù)額予以裁量，則存在檢察機(jī)關(guān)是否有此處分權(quán)、是否不當(dāng)處分了公共利益的擔(dān)憂。對(duì)此，首先需要明確，《食品安全法》第148條第2款是針對(duì)消費(fèi)者個(gè)人懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的規(guī)定，其中的10倍，是綜合考量消費(fèi)者訴訟積極性、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者負(fù)擔(dān)、食品價(jià)款等因素之后的立法選擇。在食品單價(jià)普遍不高的情況下，10倍賠償才有可能調(diào)動(dòng)消費(fèi)者積極性；而對(duì)個(gè)體消費(fèi)者的10倍賠償，并不會(huì)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者造成不能承受的負(fù)擔(dān)。如果在公益訴訟懲罰性賠償中嚴(yán)格適用該規(guī)定，一方面高額的賠償金將面臨難以執(zhí)行的問題，另一方面也面臨過罰是否相當(dāng)?shù)囊蓡枴Ｒ虼?，公益訴訟懲罰性賠償應(yīng)該有其自身的計(jì)算規(guī)則。這在《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅罚ㄒ韵潞?jiǎn)稱《生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償解釋》）已經(jīng)有所體現(xiàn)：私益訴訟中以環(huán)境污染、生態(tài)破壞造成的人身損害賠償金、財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額作為計(jì)算基數(shù)，而公益訴訟以服務(wù)功能損失數(shù)額作為計(jì)算基數(shù)。

公益訴訟懲罰性賠償金的數(shù)額確定還涉及與刑事罰金、行政罰款的關(guān)系問題。盡管當(dāng)前理論上對(duì)于公益訴訟懲罰性賠償金的性質(zhì)尚未形成共識(shí)，法律亦沒有其與刑事罰金、行政罰款之間關(guān)系的法律規(guī)定，但相關(guān)規(guī)范性文件已充分關(guān)注到這一問題。如《食品懲罰性賠償會(huì)議紀(jì)要》指出，要將行政處罰和刑事處罰等情況，作為是否提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求的考慮因素?！渡鷳B(tài)環(huán)境懲罰性賠償解釋》第10條第2款也規(guī)定，在確定懲罰性賠償金數(shù)額時(shí)可以綜合考慮罰款和罰金情況。從性質(zhì)上看，罰金、罰款、公益訴訟懲罰性賠償金均是對(duì)違法行為人財(cái)產(chǎn)的剝奪，且均與具體受害人沒有直接關(guān)系，三者具有很大程度上的相似性。將罰金、罰款的情況作為是否提起公益訴訟懲罰性賠償、確定懲罰性賠償金額的考量因素，是對(duì)“一事不二罰”原則的遵循，也有利于兼顧食品環(huán)境安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡。

（三）公益訴訟懲罰性賠償金可否向消費(fèi)者分配

在缺乏相關(guān)配套制度機(jī)制的情況下，懲罰性賠償金“用之于公益”難以落到實(shí)處。部分案件嘗試向消費(fèi)者分配，是對(duì)懲罰性賠償金管理使用的有益探索。被告支付公益訴訟懲罰性賠償金之后，再無財(cái)產(chǎn)承擔(dān)補(bǔ)償性賠償責(zé)任的，消費(fèi)者申請(qǐng)從執(zhí)行到位的公益訴訟懲罰性賠償金中支取補(bǔ)償性賠償金的，應(yīng)予支持。在公益訴訟之前消費(fèi)者沒有提起訴訟請(qǐng)求懲罰性賠償?shù)?，能否申?qǐng)從中支取懲罰性賠償金，涉及到消費(fèi)者獲得超額賠償?shù)恼?dāng)性基礎(chǔ)問題。上已述及，立法之所以允許消費(fèi)者獲得超額賠償，是對(duì)其發(fā)現(xiàn)并制止違法行為的激勵(lì)。而在公益訴訟中，違法行為已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)并制止，消費(fèi)者無任何作為，此時(shí)獲得懲罰性賠償金缺乏正當(dāng)性。［14］

另外，是否向消費(fèi)者分配賠償金，尚需考慮制度運(yùn)行效果與運(yùn)行成本。在前述四川犍為縣“地溝油”火鍋案中，涉案鍋底共計(jì)14142鍋。至2021年7月，共有164名消費(fèi)者領(lǐng)取到10175.69元賠償金。以每鍋35.21元記，有289鍋獲得賠償，占涉案鍋數(shù)的2.04%。［15］消費(fèi)公益訴訟之所以必要，是因?yàn)閺V大消費(fèi)者基于收益成本考量、證據(jù)問題等不去起訴，甚至有些消費(fèi)者根本不知曉自身受到侵害。而這些問題在申領(lǐng)賠償金中依然存在，消費(fèi)者可能因?yàn)樽C據(jù)遺失而不能申領(lǐng)，不知受到侵害而不去申領(lǐng)，甚至怕麻煩而懶得去申領(lǐng)，申領(lǐng)比例低也就不足為奇了。另外，向消費(fèi)者分配賠償金必然涉及受理與審核申請(qǐng)、發(fā)放賠償金等公共資源的投入，如果投入大量資源而申領(lǐng)率極低，也并不符合制度的初衷。

*國(guó)家檢察官學(xué)院2021年度科研基金資助項(xiàng)目“民事檢察公益訴訟證據(jù)規(guī)則體系化研究”（GJY2021C17）的階段性成果。

**國(guó)家檢察官學(xué)院教授，法學(xué)博士［102206］

［1］ 參見浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）浙1124刑初57號(hào)。

［2］ 參見浙江省麗水市中級(jí)人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）浙11刑終167號(hào)。

［3］ 參見浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書，（2021）浙1124刑初 3號(hào)；浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）浙1124刑初56號(hào)；浙江省麗水市中級(jí)人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）浙11刑終166號(hào)。

［4］ 參見《檢察機(jī)關(guān)打擊侵犯消費(fèi)者權(quán)益犯罪典型案例》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/201903/t20190322_412539.shtml，最后訪問日期：2022年11月1日。

［5］ 參見《檢察公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/zdgz/201803/t20180303_368651.shtml，最后訪問日期：2022年10月11日。

［6］ 參見杭州互聯(lián)網(wǎng)法院民事判決書，（2019）浙0192民初5464號(hào)。

［7］ 同前注［6］。

［8］ 參見浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）浙1124刑初 57號(hào)。

［9］ 參見浙江省松陽縣人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）浙1124刑初147號(hào)。

［10］ 參見簡(jiǎn)潔、王曉寧、魏婷：《從“一本萬利”到十倍懲罰性賠償》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年12月9日。

［11］ 參見李娜：《一盤創(chuàng)新棋 闖出“加速度”》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022年6月30日。

［12］ 參見《犍為檢察“地溝油”案深度解析》，犍為檢察微信公眾號(hào)https：//mp.weixin.qq.com/s/snzFzh0XNM7o_WJEGcIQfw，最后訪問日期：2022年8月25日。

［13］ 參見楊會(huì)新：《公益訴訟懲罰性賠償問題研究》，《比較法研究》2021年第4期。

［14］ 同前注［13］。

［15］ 同前注［12］。