行政處罰的種類和設(shè)定（二）
——中華人民共和國行政處罰法釋義系列之二

第九條 行政處罰的種類：

（一）警告、通報(bào)批評；

（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；

（三）暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；

（四）限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

釋義：

本條是關(guān)于行政處罰種類的規(guī)定。本篇主要解讀行政處罰類型“五分法”中行為罰、人身罰和兜底條款。

一、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)

行為罰又稱義務(wù)罰，是指要求當(dāng)事人不得作出某種行為或者要求當(dāng)事人作出某種行為的行政處罰，包括限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)等。

限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)是指行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的當(dāng)事人，限制其從事新的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)或者擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)范圍的行政處罰，包括責(zé)令停止接受新業(yè)務(wù)，在吊銷許可證件、注銷登記、解除協(xié)議或者撤銷特許經(jīng)營權(quán)后，在一定期限內(nèi)禁止開展相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。這項(xiàng)行政處罰種類是新增加的內(nèi)容，是對當(dāng)事人尚未從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的限制，體現(xiàn)了行政管理精細(xì)化趨勢。

責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是指行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的當(dāng)事人限制其在一定期限內(nèi)停止全部或者部分生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的行政處罰。實(shí)踐中，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)包括責(zé)令停業(yè)整頓、責(zé)令停止生產(chǎn)、責(zé)令停止經(jīng)營、責(zé)令停止活動(dòng)、責(zé)令限制生產(chǎn)、責(zé)令暫停相關(guān)業(yè)務(wù)、禁止參加政府采購、禁止參與招標(biāo)活動(dòng)等。疫苗管理法等近80部法律、快遞暫行條例等110多件行政法規(guī)、網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法等550多件部門規(guī)章與大量地方性法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定了責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰。

責(zé)令關(guān)閉是指行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的當(dāng)事人停止全部生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的行政處罰。水污染防治法等20多部法律、人力資源市場暫行條例等10多件行政法規(guī)規(guī)定了責(zé)令關(guān)閉企業(yè)、場所、職業(yè)中介機(jī)構(gòu)、公共圖書館、建設(shè)項(xiàng)目、網(wǎng)站等行政處罰。責(zé)令關(guān)閉是一類較為嚴(yán)厲的行政處罰種類，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)針對嚴(yán)重違法行為依法慎重作出。

限制從業(yè)是指行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民限制其從事一定職業(yè)的行政處罰。實(shí)踐中藥品管理法等30多部法律、認(rèn)證認(rèn)可條例等近30件行政法規(guī)、江蘇省征兵工作條例等70多件地方性法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定了該公民不得擔(dān)任單位法定代表人、負(fù)責(zé)人、董事、監(jiān)事、高級管理人員，禁止在一定期限內(nèi)從事相關(guān)工作的行政處罰。

二、行政拘留

人身罰也稱自由罰，是指行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)限制當(dāng)事人的人身自由的行政處罰，主要是指行政拘留。我國一直以來對限制人身自由的行政處罰較為慎重，修訂后的本法第十八條第三款規(guī)定，限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使。目前，限制人身自由的行政處罰只能由法律規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章均無權(quán)設(shè)定，適用領(lǐng)域主要是治安管理以及環(huán)境保護(hù)、藥品管理等領(lǐng)域，有權(quán)實(shí)施行政拘留的只有公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)和海警機(jī)構(gòu)。

三、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰

上述13類行政處罰種類是行政處罰的基本種類，也是行政執(zhí)法實(shí)踐中運(yùn)用較為普遍的種類?？紤]到行政管理的復(fù)雜性，不排除在實(shí)踐中根據(jù)實(shí)際情況增加新的行政處罰種類，因此本條規(guī)定了兜底條款，法律、行政法規(guī)可以增加新的行政處罰種類。在修法過程中，有不少人建議明確地方性法規(guī)也可以增加新的行政處罰種類。為規(guī)范行政處罰行為，防止行政處罰種類過多，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，本項(xiàng)未作修改。

此外，理解行政處罰種類還需要對一些容易產(chǎn)生爭議的行政措施性質(zhì)作進(jìn)一步分析。

一是關(guān)于收繳非法財(cái)物和追繳違法所得。治安管理處罰法、海關(guān)法等規(guī)定了收繳違禁品、違法工具和追繳違法所得，但未明確收繳和追繳為行政處罰。實(shí)踐中，對其法律性質(zhì)爭議較大。多數(shù)認(rèn)為收繳、追繳與沒收的適用情形、處理對象、法律效果并無差別，屬于行政處罰。如稅收征收管理法第七十二條規(guī)定，從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務(wù)人有本法規(guī)定的稅收違法行為，拒不接受稅務(wù)機(jī)關(guān)處理的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以收繳其發(fā)票。但是，有的法律規(guī)定的收繳，并非是對違法行為的懲戒，而是一項(xiàng)事實(shí)行為，不屬于行政處罰。如境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法第四十九條中規(guī)定，對被撤銷登記、吊銷登記證書的，由登記管理機(jī)關(guān)收繳其登記證書、印章并公告作廢。

二是關(guān)于暫停許可類執(zhí)業(yè)活動(dòng)。暫停許可類執(zhí)業(yè)活動(dòng)，是指對已經(jīng)取得行政許可資格的執(zhí)業(yè)人員，在一定期限內(nèi)暫停其執(zhí)業(yè)活動(dòng)，適用對象包括：律師、基層法律服務(wù)工作者、公證員、司法鑒定人員、注冊會(huì)計(jì)師、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、護(hù)士、專利代理師、注冊建筑師、注冊工程師、注冊消防工程師等。資格罰脫胎于行為罰，限制或者剝奪資格，也就是限制或者禁止生產(chǎn)經(jīng)營行為和執(zhí)業(yè)行為，因此兩者有交叉。同樣是限制或者禁止生產(chǎn)經(jīng)營行為和執(zhí)業(yè)行為，有些法律法規(guī)規(guī)定的處罰限制或者剝奪違法者的資格，有些法律法規(guī)限制或者禁止違法者的相關(guān)行為。為保持統(tǒng)一性，將涉及資格的行政處罰歸入資格罰，同時(shí)將暫停許可類執(zhí)業(yè)活動(dòng)納入資格罰更為適宜。

三是關(guān)于不得申請行政許可。不得申請行政許可，是指在行政許可撤銷或者吊銷后的一段時(shí)間內(nèi)不得申請同類行政許可，禁止從事相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營和執(zhí)業(yè)活動(dòng)。有的規(guī)章中明確要求行政機(jī)關(guān)決定違法者一定期限內(nèi)不得申請行政許可，應(yīng)當(dāng)屬于行政處罰，作出行政處罰決定書，可歸入資格罰類型。

四是關(guān)于責(zé)令停止行為。在法律、法規(guī)和規(guī)章中，作為行政處罰的責(zé)令停止行為與屬于責(zé)令改正的責(zé)令停止違法行為，由于用語近似、內(nèi)容相近，容易被混淆，但在法理上是可以區(qū)分的。責(zé)令停止違法行為是責(zé)令違法者停止本不應(yīng)作出的違法行為，沒有增加違法者的義務(wù)和負(fù)擔(dān)，因此不屬于行政處罰。本法第二十八條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?！倍?zé)令停止行為是責(zé)令違法者停止其相關(guān)合法行為，增加了違法者的義務(wù)和負(fù)擔(dān)，因此屬于行政處罰。以責(zé)令停止建設(shè)為例，核安全法規(guī)定未經(jīng)許可從事核設(shè)施建造活動(dòng)的，責(zé)令停止建設(shè)。這里的建設(shè)行為未經(jīng)許可本身是違法的，因此責(zé)令停止建設(shè)屬于責(zé)令改正。《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定，在圍填海工程中使用的填充材料不符合有關(guān)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)拒不改正的，責(zé)令停止建設(shè)。這里的建設(shè)行為本身是合法的，但由于建設(shè)過程中出現(xiàn)了違法行為而被責(zé)令停止建設(shè)，因此責(zé)令停止建設(shè)屬于責(zé)令停止行為類行政處罰。

五是關(guān)于責(zé)令作出行為。責(zé)令作出行為容易與責(zé)令改正中的責(zé)令恢復(fù)原狀混淆。兩者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)也是以是否額外增加了當(dāng)事人的不利負(fù)擔(dān)為界限。以責(zé)令補(bǔ)種為例，《公路安全保護(hù)條例》規(guī)定責(zé)令補(bǔ)種擅自更新采伐的林木，這里的責(zé)令補(bǔ)種是責(zé)令恢復(fù)原狀，沒有增加違法者的義務(wù)和負(fù)擔(dān)，因此屬于責(zé)令改正。森林法規(guī)定濫伐林木，責(zé)令補(bǔ)種5倍濫伐林木株數(shù)，這里的責(zé)令補(bǔ)種超出了恢復(fù)原狀的范圍，增加了違法者的義務(wù)和負(fù)擔(dān)，因此屬于行政處罰。

六是關(guān)于行政處罰與行政強(qiáng)制措施。在不少法律、法規(guī)和規(guī)章中，有些行政處罰與行政強(qiáng)制措施的名稱是相同或接近的，需要作出區(qū)分。如暫扣證照，道路交通安全法第一百一十條中規(guī)定執(zhí)行職務(wù)的交通警察認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對道路交通違法行為人給予暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證處罰的，可以先予扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證。暫扣機(jī)動(dòng)車駕駛證是行政處罰，先予扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證是行政強(qiáng)制措施。又如限制或者暫停部分業(yè)務(wù)，停止批準(zhǔn)新增業(yè)務(wù)或者分支機(jī)構(gòu)等。證券法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法在審慎監(jiān)管措施中規(guī)定了上述措施，其性質(zhì)屬于行政強(qiáng)制措施，但不能因此就認(rèn)為只要是這些名稱的行政行為，就一律是行政強(qiáng)制措施，或者創(chuàng)設(shè)為一類非行政處罰監(jiān)管措施。上述行政行為作為對違法行為的懲處手段，符合行政處罰性質(zhì)的，就應(yīng)當(dāng)是行政處罰行為。