“一帶一路”背景下的民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理問題分析

蔣卓強(qiáng)

（浙江警官職業(yè)學(xué)院,浙江 杭州 310018）

發(fā)揮民航重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)作用，推進(jìn)民航產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)“空中絲綢之路”，是“一帶一路”的重要組成部分。截至2021年9月，與我國簽署航空運輸協(xié)定的“一帶一路”沿線國家已達(dá)103個，強(qiáng)力推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民航強(qiáng)國建設(shè)[1]。研究民航管理部門、民航企業(yè)、民航機(jī)場等在應(yīng)急管理中的共性問題，對于貫徹落實總體國家安全觀、建設(shè)好“空中絲綢之路”、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇具有重要意義。

1 “一帶一路”背景下民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理問題

民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理工作，主要是在減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)的應(yīng)急管理四階段中建設(shè)民航應(yīng)急管理預(yù)案、體制、機(jī)制、法制。應(yīng)急管理不僅僅是突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急響應(yīng)，還包括事前預(yù)防、事中控制、事后處理。突發(fā)事件不僅僅指飛行危險事件、空管不安全事件、機(jī)務(wù)維修不安全事件、機(jī)場地面故障事件等自然屬性的安全生產(chǎn)事故，也包括擾亂行為與非法干擾行為等社會屬性的公共安全事件。比如機(jī)械的不安全狀態(tài)導(dǎo)致的機(jī)艙內(nèi)煙霧、起落架故障、客艙失壓等，人的不安全行為引起的沖出跑道、機(jī)尾擦地、重著陸等，環(huán)境的不安全條件引發(fā)的湍流、跑道異物、鳥擊等，空管設(shè)備故障導(dǎo)致的跑道侵入，機(jī)場施工事故、油庫失火、無人機(jī)干擾引起的臨時停航等，還有尋釁滋事、妨礙機(jī)組成員履行職責(zé)、毀壞使用中的航空器等擾亂航空器良好秩序、危害航空安全的事件等。

國際民用航空組織（ICAO）對各國開展安全監(jiān)督審計（USOAP），主要審計國際民用航空公約以及附件實施等情況，比如從航空立法和民航規(guī)章、國家航空體系和安全監(jiān)督職能、附件1《人員執(zhí)照系統(tǒng)》、附件6《航空器的運行》、附件8《航空器適航性》、附件11《空中交通服務(wù)》、附件13《航空器事故和事件調(diào)查》、附件14《機(jī)場》共8個方面檢驗各國民航產(chǎn)業(yè)是否符合標(biāo)準(zhǔn)，也從側(cè)面反映了“一帶一路”沿線國家民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理現(xiàn)狀。其中，審計主要要素有效實施得分高于全球平均水平的，柬埔寨0項，馬爾代夫4項，俄羅斯3項，老撾4項，烏茲別克斯坦3項，格魯吉亞6項，土庫曼斯坦0項，加納8項，緬甸2項，吉爾吉斯斯坦5項，埃塞俄比亞0項，盧旺達(dá)7項[2]。總之，“一帶一路”沿線國家民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理能力還有待提升。

防患于未然是最好的應(yīng)急管理，是本質(zhì)安全理念的體現(xiàn)。把人員傷亡和財產(chǎn)損失降到最低，避免次生危機(jī)，只是除患于已然。梳理民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理問題，需更加聚焦預(yù)防、預(yù)測、預(yù)警機(jī)制建設(shè)。本文通過國際民航組織網(wǎng)、航空安全網(wǎng)數(shù)據(jù)庫（The Aviation Safety Network）、中國民用航空安全信息系統(tǒng)中的國際和地區(qū)事故信息與國際事故調(diào)查跟蹤模塊，梳理“一帶一路”沿線國家民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理工作中的共性問題。

1.1 各國民航標(biāo)準(zhǔn)不一致，應(yīng)急能力建設(shè)不平衡，航班事件易升級為外交事件

截至2022年3月23日，已經(jīng)有149個國家和32個國際組織參與共建“一帶一路”。其中非洲52個，亞洲38個，歐洲27個，大洋洲11個，南美洲9個，北美洲12個[3]?！耙粠б宦贰毖鼐€國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，民航建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一致，應(yīng)急能力建設(shè)不平衡，部分旅客之間小范圍的航班事件也容易外溢升級為外交事件。比如2015年尼泊爾機(jī)場發(fā)生事故，由于缺乏應(yīng)急專用的大型起重機(jī)和拖拽設(shè)備，導(dǎo)致大面積航班延誤，我國數(shù)千名旅客滯留尼泊爾[4]；2021年希臘飛立陶宛的航班因非法干擾行為威脅迫降白俄羅斯，引發(fā)外交事件[5]；甚至部分國家允許帶打火機(jī)上飛機(jī)。國際民用航空公約以及附件1至19，是各國通過法律法規(guī)、規(guī)章和管理行動予以執(zhí)行的最低標(biāo)準(zhǔn)，尤其是附件6《航空器的運行》、附件11《空中交通服務(wù)》、附件12《搜尋與救援》、附件14《機(jī)場》、附件15《航空情報服務(wù)》、附件17《安保：保護(hù)國際民用航空免遭非法干擾行為》、附件18《危險品的安全航空運輸》、附件19《安全管理》。然而，并非所有“一帶一路”沿線國家都簽署加入并執(zhí)行應(yīng)急能力要求更高、安全標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)的《東京公約》（1963年）、《海牙公約》（1970年）、《蒙特利爾公約》（1971年）、《蒙特利爾議定書》（1988年）、《蒙特利爾公約》（1991年）、《北京公約》（2010年）、《北京議定書》（2010年）、《蒙特利爾議定書》（2014年）等。

1.2 難預(yù)測的民航外部破壞威脅大于規(guī)律性較強(qiáng)的內(nèi)部運行風(fēng)險，應(yīng)急重救援

根據(jù)航空安全網(wǎng)數(shù)據(jù)庫1942—2021年的民航事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)，來自民航外部破壞威脅與內(nèi)部運行風(fēng)險的民航事故都是呈下降的趨勢。雖然內(nèi)部運行風(fēng)險導(dǎo)致的民航事故多于外部破壞威脅引起的民航事故，但隨著對民航安全飛行、安全生產(chǎn)運行規(guī)律的把握，以及民航產(chǎn)業(yè)科技化水平、本質(zhì)安全理念的提升，民航安全管理體系（SMS）和航空安保管理體系（SeMS）建設(shè)的推進(jìn)，規(guī)律性較強(qiáng)的內(nèi)部運行風(fēng)險是總體可控的[6]。不過可預(yù)測性較低的民航外部破壞威脅大于規(guī)律性較強(qiáng)的內(nèi)部運行風(fēng)險，前者層出不窮、不斷變化的人為故意破壞的風(fēng)險來源十分不可控、不確定、不穩(wěn)定。民航產(chǎn)業(yè)的致災(zāi)因子還是較多，脆弱性還是較高，一個惡作劇式的虛假恐怖信息就會擾亂民航運輸秩序?！耙粠б宦贰毖鼐€國家的民航應(yīng)急隊伍只能被動地防守，主動出擊、主動防范、主動化解的預(yù)防措施較少，只能偏重應(yīng)急救援，在突發(fā)事件發(fā)生后盡可能地減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。如果花更多功夫在應(yīng)急管理中的減緩、準(zhǔn)備階段，則可以用1美元的預(yù)防成本避免未來4美元的響應(yīng)與恢復(fù)損失[7]。比如美國東方航空401號班機(jī)價值20美分的前起落架指示燈燈泡因為技術(shù)和設(shè)計上的缺陷引發(fā)故障，直接導(dǎo)致了民航事故[8]；俄羅斯航空593號班機(jī)機(jī)長不嚴(yán)格遵守民航安全規(guī)章制度，讓孩子進(jìn)入飛行中的駕駛艙，導(dǎo)致飛機(jī)解除自動駕駛模式失速發(fā)生事故[9]。所以從事故原因“4M”因素源頭上避免人的不安全行為（Men）、機(jī)的不安全狀態(tài)（Machine）、環(huán)境的不安全條件（Medium）、管理的混亂缺位（Management），從而消除民航事故隱患風(fēng)險，顯得尤為重要。

1.3 民航應(yīng)急預(yù)案形式化，動態(tài)應(yīng)急規(guī)劃不足，演練輕實戰(zhàn)，應(yīng)急溝通滯后化

民航應(yīng)急管理中的準(zhǔn)備階段主要包括應(yīng)急規(guī)劃與應(yīng)急保障體系建設(shè)。應(yīng)急規(guī)劃強(qiáng)調(diào)應(yīng)急預(yù)案的制定、演練、修訂過程，具有動態(tài)持續(xù)性。部分國家的民航安全檢查活動中，只片面強(qiáng)調(diào)有無靜態(tài)的民航應(yīng)急預(yù)案。如果民航應(yīng)急預(yù)案只是用來應(yīng)付檢查，就會產(chǎn)生麻痹效果，讓民航應(yīng)急隊伍誤以為有備無患，等到發(fā)生突發(fā)事件，才發(fā)現(xiàn)未全面溝通協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)外各方應(yīng)急資源，未在應(yīng)急演練中磨合各方應(yīng)急隊伍，缺乏針對性和實用性。突發(fā)事件有時會復(fù)合交織疊加，初期情報信息失真，沖突混亂，完全拘泥于靜態(tài)的應(yīng)急預(yù)案，有時也容易適得其反。所以過于強(qiáng)調(diào)靜態(tài)形式化的民航應(yīng)急預(yù)案，忽視應(yīng)急規(guī)劃中分析民航系統(tǒng)脆弱性、協(xié)調(diào)各方資源、不斷培訓(xùn)演練修訂的動態(tài)過程，是需要反思的。同時部分民航專項應(yīng)急預(yù)案與現(xiàn)場處置方案還過于具體化、煩瑣化，片面強(qiáng)調(diào)快速響應(yīng)而忽視正確響應(yīng)。尤其是針對2010年的《北京公約》中提到的生物、化學(xué)、核放射等危險物質(zhì)，正確響應(yīng)比快速響應(yīng)更重要。民航應(yīng)急演練可以檢驗應(yīng)急規(guī)劃的有效性與磨合應(yīng)急隊伍，但程式化的演練輕實戰(zhàn)，缺少無劇本、隨機(jī)化和對抗性。應(yīng)急溝通包括風(fēng)險溝通與危機(jī)溝通，當(dāng)前發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)媒體片面追求民航負(fù)面新聞以獲取眼球經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)流量，而忽視了對公眾的民航應(yīng)急文化宣傳教育的職責(zé)。民航應(yīng)急溝通略顯滯后化，直接影響公眾對民航產(chǎn)業(yè)的信心。

2 “一帶一路”背景下民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理對策建議

2.1 校企多方共建民航空中安全保衛(wèi)專業(yè)，合力提升民航應(yīng)急隊伍的水平

航空安全員或機(jī)上安保員（Flight security officer），是“一帶一路”沿線國家航空器中的專業(yè)應(yīng)急力量，是空中保衛(wèi)民航安全的最后一道防線。專門防范與控制擾亂行為與非法干擾行為，類似機(jī)上尋釁滋事、妨礙機(jī)組成員履行職責(zé)、毀壞使用中的航空器等擾亂航空器良好秩序、危害航空安全的突發(fā)事件等。民航空中安全保衛(wèi)專業(yè)，錘煉學(xué)生體能技能，就業(yè)方向主要為“空中反”的航空安全員崗位，也可以為“地面防”的民航安檢員崗位。開設(shè)的主要課程有“機(jī)艙防衛(wèi)與控制”“機(jī)艙突發(fā)性事件處置”“異常行為識別與處置”“兩擾行為防控”“民航安保法律法規(guī)”“航空安全員職業(yè)體能訓(xùn)練”“航空安保英語”“航空禮儀與形體訓(xùn)練”“犯罪預(yù)防”“治安管理”“航空乘務(wù)”“民航概論”等。全國開設(shè)有民航空中安全保衛(wèi)專業(yè)的院校由2014年的3所上升至2022年的44所，側(cè)面反映了民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理隊伍的需求增長。新設(shè)民航空中安全保衛(wèi)專業(yè)的大部分院校并非直屬民航系統(tǒng)，人才培養(yǎng)工作缺少民航業(yè)合作基礎(chǔ)，亟須校企多方共建民航空中安全保衛(wèi)專業(yè)，推進(jìn)民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理訂單班學(xué)徒制實習(xí)，合力提升民航應(yīng)急隊伍的水平。

在“一帶一路”背景下，沿線國家應(yīng)加強(qiáng)民航產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)急人才聯(lián)合培養(yǎng)交流合作，在共同體理念的啟示下，各國校企雙方應(yīng)避免“學(xué)校熱航空公司冷”的現(xiàn)象，擺脫利益、效率等市場準(zhǔn)則觀念的束縛。加強(qiáng)課程思政引領(lǐng)，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，厚植愛國情懷，堅守保衛(wèi)國家民航安全的使命和立場，鍛造民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理鐵軍。發(fā)揮中國民航“一帶一路”合作平臺作用，共建“一帶一路”民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理教學(xué)資源庫。航空安全員人才培養(yǎng)的主渠道是民航空中安全保衛(wèi)專業(yè)，從源頭上培養(yǎng)更多民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理實戰(zhàn)型人才，是合力提升民航應(yīng)急隊伍水平的關(guān)鍵之舉。

2.2 完善各國民航應(yīng)急法律法規(guī)體系，源頭上加強(qiáng)公眾的民航應(yīng)急文化教育

我國民航產(chǎn)業(yè)“飛出去”向“一帶一路”沿線國家輸出民航產(chǎn)業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大國產(chǎn)客機(jī)訂單、援建國際機(jī)場、推進(jìn)民航基建產(chǎn)能合作、民航產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)急人才培養(yǎng)、國際民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理協(xié)作等，是民航產(chǎn)業(yè)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效性舉措。加強(qiáng)《北京公約》與《北京議定書》的宣傳和推廣，邀請更多“一帶一路”沿線國家簽署加入[10]。在歷經(jīng)奧運會、亞運會、世博會、G20峰會等國際性重大活動執(zhí)勤后，積累的大量民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理工作經(jīng)驗可以通過立法的方式固定下來。完善各國民航應(yīng)急法律法規(guī)體系，相關(guān)的民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理規(guī)范性文件也可以上升為部門規(guī)章，設(shè)置處罰措施。如2014年文萊修訂民航規(guī)例，2017年老撾修訂民航法，2018年緬甸修訂飛機(jī)規(guī)則[11]。對于非法干擾行為的行政處罰過輕，缺少應(yīng)有的威懾力。各國類似《治安管理處罰法》也需更新完善危害民航安全與擾亂秩序的行為，加大對吸煙、違規(guī)使用電子設(shè)備、擅開應(yīng)急艙門等擾亂行為的處罰力度。

在深化民航系統(tǒng)自身安全文化建設(shè)的同時，加強(qiáng)社會公眾的民航應(yīng)急文化教育，也是十分必要的。應(yīng)急文化是在從事危機(jī)管理的活動中逐漸形成的行為方式、思維模式和安全價值觀，決定著關(guān)于危機(jī)與風(fēng)險的知識、態(tài)度和行為準(zhǔn)則。當(dāng)前公眾過于注重個人現(xiàn)實利益，公共安全意識和集體觀念有待強(qiáng)化，缺少對法律法規(guī)的敬畏，“機(jī)鬧”行為屢見不鮮。對于鐵路公路延誤，公眾通常都會理解忍耐。對于航班延誤或其他客艙沖突，公眾卻認(rèn)為民航運輸價格更貴，應(yīng)有更好的服務(wù)，在配合機(jī)組人員履行職責(zé)前提下的旅客維權(quán)意識還需善加引導(dǎo)。同時鼓勵旅客勇于指出并糾正航班中的不正?，F(xiàn)象，共同維護(hù)客艙秩序和飛行安全。民航應(yīng)急文化氛圍的營造離不開民航管理部門、民航企業(yè)、民航機(jī)場的培育推動。媒體是把“雙刃劍”，引導(dǎo)得當(dāng)能夠讓公眾廣受教育，若引導(dǎo)不當(dāng)，只會迎合公眾情緒，片面追求“新聞價值”，刻意強(qiáng)化某些敏感因素。因此，在每一起擾亂客艙秩序的新聞報道中，媒體需要強(qiáng)調(diào)不同國家法律的不同準(zhǔn)則，讓社會公眾更加了解非法干擾行為的刑事責(zé)任。

2.3 推進(jìn)民航應(yīng)急管理動態(tài)規(guī)劃協(xié)同，精密智控，提升風(fēng)險識別處置能力

推進(jìn)“一帶一路”沿線國家民航應(yīng)急管理動態(tài)規(guī)劃協(xié)同，精密智控，提升風(fēng)險識別處置能力的交流合作還有較大空間。隨著恐怖組織、極端宗教組織和反政府組織等對民航的威脅日益增大，加上民航客艙空中Wi-Fi業(yè)務(wù)的大規(guī)模普及應(yīng)用，新型毒品、新型爆炸物、電子脈沖爆炸裝置、核生化武器等高科技物品和犯罪手段的威脅越來越復(fù)雜，迫切需要更多的技術(shù)和方法來應(yīng)對。在法律法規(guī)允許的前提下，應(yīng)在公共安全部門、民航管理部門、民航企業(yè)、民航機(jī)場之間開展大范圍的情報信息共享，強(qiáng)化風(fēng)險共擔(dān)意識，或者將公共安全部門大數(shù)據(jù)研判分析后的航班風(fēng)險、安全情勢、暴恐密報等情報發(fā)送至民航應(yīng)急管理各部門，讓民航應(yīng)急人員對機(jī)上旅客的背景資料有更多了解，從而可以實現(xiàn)重點監(jiān)控和精密智控。加大對應(yīng)急預(yù)防技術(shù)設(shè)備的研發(fā)，改善客艙與駕駛艙間的通話報警裝置，改進(jìn)能更準(zhǔn)確識別危險物品的機(jī)場安全檢查儀器和微量炸藥探測設(shè)備，應(yīng)用身份識別技術(shù)，研發(fā)更適應(yīng)客艙環(huán)境的航空安保器械武器裝備，配齊客艙監(jiān)控設(shè)施?？偨Y(jié)危險旅客乘機(jī)特征，嚴(yán)格安檢交接班流程，避免早晚航班安檢疏忽。同時深挖大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，通過“AI+異常行為識別”引入安防主動預(yù)警技術(shù)，如以色列的“可預(yù)測旅客過濾法”民航安全檢查措施，運用先進(jìn)的安全檢查技術(shù)自動識別出潛在的異常行為旅客。

“一帶一路”沿線國家需要在民航動態(tài)規(guī)劃與應(yīng)急演練交流合作中發(fā)現(xiàn)民航系統(tǒng)技術(shù)和設(shè)計上的缺陷，彌補(bǔ)民航應(yīng)急隊伍教育培訓(xùn)不夠的短板，杜絕應(yīng)急現(xiàn)場缺乏檢查或指導(dǎo)錯誤的漏洞，避免缺少安全操作規(guī)程或不健全的隱患，排除民航應(yīng)急組織不合理不協(xié)調(diào)的風(fēng)險。民航應(yīng)急管理關(guān)口前移與重心上移，完善應(yīng)急管理中的減緩、準(zhǔn)備階段工作。評估民航系統(tǒng)風(fēng)險，削減航空安全與航空安保致災(zāi)因子，降低民航系統(tǒng)脆弱性，完善全天預(yù)測預(yù)警機(jī)制建設(shè)，兼顧突發(fā)事件發(fā)生后的業(yè)務(wù)持續(xù)性管理，做好民航應(yīng)急溝通，疏導(dǎo)民航危機(jī)網(wǎng)絡(luò)輿情，與軍隊開展應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)一體化合作。中國民用航空安全信息系統(tǒng)中的調(diào)查報告模塊公布了我國2018年5月—2021年7月合計39個月間的通用航空55起事故，平均每月1.41起[12]。“一帶一路”沿線國家需更加關(guān)注比民航商業(yè)客機(jī)事故率更高的通用航空監(jiān)管。

3 結(jié)語

“空中絲綢之路”的建設(shè)，是國家“十四五”規(guī)劃的重要舉措，是推動全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要載體，需要“一帶一路”沿線各國完善協(xié)同開放的合作機(jī)制。“一帶一路”背景下民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)急管理存在共性問題，需要在減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)的應(yīng)急管理四階段中建設(shè)民航應(yīng)急管理預(yù)案、體制、機(jī)制、法制。校企多方共建民航空中安全保衛(wèi)專業(yè)，合力提升民航應(yīng)急隊伍的水平；完善各國民航應(yīng)急法律法規(guī)體系，源頭上加強(qiáng)公眾的民航應(yīng)急文化教育；推進(jìn)民航應(yīng)急管理動態(tài)規(guī)劃協(xié)同，精密智控，提升風(fēng)險識別處置能力。從而提高“一帶一路”沿線國家民航的安全性，提升沿線國家航空安全和航空安保監(jiān)管能力，合力推動“一帶一路”沿線國家的民航產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。