城市污水資源化利用制度存在問題及優(yōu)化路徑

邵 帥

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

受地理?xiàng)l件、城鎮(zhèn)化進(jìn)程等影響，我國城市水資源人均分配量不足，時(shí)空分布不均，影響和制約了城市發(fā)展。如何提高水資源利用效率，不僅需要控制水資源總量，還需要促進(jìn)水循環(huán)利用。污水資源化利用作為城市水資源“開源節(jié)流”的方式之一，目前取得一定進(jìn)展，成為解決水資源短缺的有效途徑。加強(qiáng)制度建設(shè)，完善相關(guān)立法，推進(jìn)城市污水資源化利用，是當(dāng)前一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

1 完善城市污水資源化利用制度的現(xiàn)實(shí)需求

習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出:“要堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)決抑制不合理用水需求”[1]。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出，“實(shí)施國家節(jié)水行動(dòng)，建立水資源剛性約束制度”。2021年1月，國家發(fā)改委等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)污水資源化利用的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)污水資源化利用“對優(yōu)化供水結(jié)構(gòu)、增加水資源供給、緩解供需矛盾和減少水污染、保障水生態(tài)安全具有重要意義”，進(jìn)一步明確了污水資源化利用在我國水資源體制中的重要地位。

數(shù)據(jù)顯示，從水資源總量上看，盡管南水北調(diào)等水利工程持續(xù)推進(jìn)，水資源南北分布不均的格局并未得到緩解，2020年南方4區(qū)的水資源總量為24 960.2億m3，北方6區(qū)僅僅為6645億m3；[2]從水資源人均占有情況看，2020年全國人均水資源量為2 239.8m3，相比2019年2 062.9m3，增長了8.6%，而京津冀作為水資源供需矛盾突出的城市聚集地，人均水資源占有量不容樂觀，其中2019年北京、天津人均水資源量分別為114.2m3和51.9m3，為近十年來的最低值，2020年也僅為117.8m3和96m3，遠(yuǎn)低于全國平均值。[3]水資源供給的區(qū)域不平衡在集中需水地區(qū)呈現(xiàn)逐年加劇的趨勢，水資源供給結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化。為應(yīng)對用水緊缺，近年來污水資源化利用率呈逐年上升趨勢，2020年全國再生水供水總量為108.9億m3，相比2019年的87.4億m3增長了25%，其中北方6區(qū)2019年和2020年再生水供水量分別為63.1億m3和75.6億m3，占全年供水總量的2.3%和2.8%。[2]可見污水資源化利用已經(jīng)逐漸推廣，在部分水資源緊缺地區(qū)，其對水資源短缺及分布不均的緩解作用不容忽視。然而相比政策層面的重視和技術(shù)層面的推廣，國家和地方尚未在制度層面全面構(gòu)建污水資源化利用制度體系，特別是地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、再生水相關(guān)技術(shù)規(guī)范和管控要求、用水總量控制指標(biāo)中非常規(guī)水源利用指標(biāo)考核等法律法規(guī)有待建立健全，同時(shí)也鮮有對私主體定價(jià)協(xié)商、多元融資平臺(tái)、權(quán)利質(zhì)押融資擔(dān)保等相關(guān)機(jī)制的法治化途徑探索，顯示出污水資源化利用在法律制度上存在較大的層級落差和規(guī)范缺失。

在常規(guī)水資源開發(fā)有限的條件下，水資源的分配與管控必須立足節(jié)約高效、循環(huán)利用的原則，[4]而污水資源化利用是貫徹這一原則的重要舉措，是水資源循環(huán)利用的重要手段，也是非常規(guī)水資源利用的一部分，亟需構(gòu)建相應(yīng)的制度對其加強(qiáng)“剛性約束”。

2 城市污水資源化利用制度存在的問題

當(dāng)前我國污水資源化利用制度在規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、公眾參與和激勵(lì)方面存在的主要問題是“剛性”不足，成為《指導(dǎo)意見》指出的“發(fā)展不充分，利用水平不高”的成因之一。

2.1 法律依據(jù)不充分——規(guī)劃制度“剛性不足”

污水資源化利用在規(guī)劃層面法律依據(jù)不充分。《水法》第十四條規(guī)定了水資源規(guī)劃的綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，其中污水資源化利用并沒有作為綜合規(guī)劃“總體部署”的一部分以及專項(xiàng)規(guī)劃的一類項(xiàng)目?！冻擎?zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第七條將“再生利用”與“污水處理”合并成為規(guī)劃的一類。

一是污水資源化利用在綜合規(guī)劃中的法律依據(jù)不充分。主要表現(xiàn)為，在全國范圍內(nèi)，污水資源化利用并沒有作為規(guī)劃目標(biāo)的一部分，主要散見于關(guān)于水資源節(jié)約重要任務(wù)的內(nèi)容中，且將再生水納入 “其他水源”范疇，針對污水資源化利用的專門性法律依據(jù)不足；在地方范圍內(nèi)，受全國綜合規(guī)劃影響，地方水資源規(guī)劃缺乏針對污水利用、再生水調(diào)配的專門內(nèi)容，故有些地區(qū)將污水資源作為主要水源進(jìn)行綜合配給，[5]還有些地區(qū)僅將再生水納入“非常規(guī)水資源”范疇進(jìn)行考量，沒有將其納入污水資源化的廣義范疇，也沒有設(shè)立專門篇章加以規(guī)劃。

二是污水資源化利用在專業(yè)規(guī)劃中的法律依據(jù)不充分。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第二十七條、《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第三十七條第一款不同程度地規(guī)定了污水資源化利用規(guī)劃的范圍，均提及生態(tài)景觀、城市管理等領(lǐng)域優(yōu)先使用再生水，但僅是針對適用范圍的規(guī)定，不足以覆蓋規(guī)劃項(xiàng)目，法律內(nèi)容不夠完善，致使規(guī)劃制度設(shè)計(jì)不完整。在全國范圍內(nèi)，沒有污水資源化利用的專業(yè)規(guī)劃，相關(guān)內(nèi)容僅見于節(jié)水規(guī)劃，雖提出了規(guī)劃的指標(biāo)，但是將其置于“多元用水格局”中，居于從屬的地位，因而也不可能覆蓋再生水收集、分配、使用的全過程。國家層面的規(guī)制內(nèi)容缺失，導(dǎo)致污水資源化利用在區(qū)域?qū)I(yè)規(guī)劃層面存在較大的個(gè)別差異，一些地區(qū)實(shí)現(xiàn)了技術(shù)工程與保障機(jī)制的雙覆蓋，一些地區(qū)只限于再生水設(shè)施的規(guī)劃，規(guī)劃方案與相應(yīng)的污水資源化利用政策體系缺乏聯(lián)系性。對于流域規(guī)劃而言，污水資源化利用往往被視為水資源配置與生態(tài)保護(hù)的一種手段，同樣缺乏系統(tǒng)性和整體性。

2.2 規(guī)范體系不健全——標(biāo)準(zhǔn)制度“剛性不足”

在全國范圍內(nèi)，現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制力、合理性不足。我國現(xiàn)有再生水標(biāo)準(zhǔn)主要有水利部發(fā)布的《再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》(SL368-2006)和其他類別的國家標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了城市污水再生利用的分類原則、類別和范圍，覆蓋了地下水、雜用水以及景觀用水等領(lǐng)域，為執(zhí)行再生水不同用途的回用提供保障，為地方制定污水再生利用的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)。然而，在國家標(biāo)準(zhǔn)中僅《城鎮(zhèn)污水再生利用工程設(shè)計(jì)規(guī)范》《建筑中水設(shè)計(jì)規(guī)范》為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其余均為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)由于標(biāo)準(zhǔn)的限值較低，導(dǎo)致在工程實(shí)施過程中可操作性不強(qiáng)，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置存在不合理之處，標(biāo)準(zhǔn)覆蓋的范圍和種類也較為有限。[6]

在地方范圍內(nèi)，地方標(biāo)準(zhǔn)未體現(xiàn)因地制宜。在《環(huán)境保護(hù)法》第十六條的基礎(chǔ)上，國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不排斥地方標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化和嚴(yán)格，但在地方立法中仍以適用國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主。污水資源化利用標(biāo)準(zhǔn)體系與實(shí)際的再生水質(zhì)量要求不相符和，地方根據(jù)實(shí)際對標(biāo)準(zhǔn)予以適當(dāng)調(diào)整的情形較少，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的彈性優(yōu)勢未能得到充分釋放，難以適應(yīng)污水資源化利用在不同需水地區(qū)的成本差異。此外，地方標(biāo)準(zhǔn)的單一化使得實(shí)際執(zhí)行過程中的技術(shù)工藝缺乏指導(dǎo)，技術(shù)瑕疵被進(jìn)一步放大，客觀上導(dǎo)致污水資源化利用標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行中存在障礙。

2.3 管理責(zé)任不明確——監(jiān)管制度“剛性不足”

國家強(qiáng)制監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在監(jiān)管內(nèi)容方面，《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第三十七條第二款和第三款針對再生水管理主體和管理內(nèi)容的規(guī)定較為寬泛，指導(dǎo)性色彩較強(qiáng)?！端ā返谖迨l將污水資源化利用的內(nèi)容置于節(jié)水指導(dǎo)性規(guī)范內(nèi)，在規(guī)范內(nèi)容方面存在空缺。在監(jiān)管主體方面，根據(jù)2018年水利部“三定”方案，由全國節(jié)水用水辦公室指導(dǎo)城市污水處理回用等非常規(guī)水源開發(fā)利用工作，設(shè)立的是指導(dǎo)性監(jiān)管責(zé)任，管理責(zé)任內(nèi)容不明確，致使水行政主管部門將城市污水的處理回用與水資源統(tǒng)一配置得不到有效貫徹。[7]

地方監(jiān)管主體部門責(zé)任劃分有待進(jìn)一步明確。針對污水資源化利用的管理，部分地區(qū)在責(zé)任分配上以城市排水管理部門為主，其他部門根據(jù)職責(zé)范圍進(jìn)行監(jiān)管劃分。如《合肥市再生水利用管理辦法》第五條規(guī)定了由城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管、水行政管理部門統(tǒng)一配置、其他部門共同參與管理的責(zé)任分配模式，《天津市城市排水和再生水利用管理?xiàng)l例》第五條則規(guī)定水行政管理部門及其所屬的排水管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。監(jiān)管主體在職權(quán)級別上的差異性容易導(dǎo)致污水資源化利用同水資源其他領(lǐng)域監(jiān)管工作間存在的職能分散問題更為突顯。[8]

2.4 居民參與不充分——公眾參與“剛性不足”

其一，居民在污水資源化利用的決策過程中參與不充分。相關(guān)調(diào)研顯示，部分城市居民對污水資源化利用的了解程度不足，占比較高的居民對回用水質(zhì)存在擔(dān)憂情緒，不愿意承擔(dān)經(jīng)處理的污水資源并入供水管道而產(chǎn)生的成本。[9]這一結(jié)果表明，居民參與決策未能在污水資源化利用制度體系中得到充分保障。一方面，鮮有對居民接受程度的深入調(diào)研，缺乏相關(guān)制度保障居民的知情權(quán)，也沒有出臺(tái)方便居民建言獻(xiàn)策的措施；另一方面，缺少相應(yīng)的宣傳普及等長效機(jī)制，導(dǎo)致居民對這一制度的運(yùn)行模式缺乏了解，成為污水資源化利用中的公眾參與制度難以建立健全的重要因素。

其二，居民在污水資源化利用的監(jiān)督過程中參與不充分?！董h(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》將公眾參與作為基本原則之一，《環(huán)境影響評價(jià)法》《大氣污染防治法》等明確設(shè)置了公眾參與監(jiān)督的形式、內(nèi)容和程序，《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等也規(guī)定了向公眾公開信息的相關(guān)內(nèi)容?？梢姡妳⑴c制度在上位法體系中規(guī)定得較為明確。但《指導(dǎo)意見》中沒有規(guī)定公眾參與監(jiān)督污水資源化利用制度的相關(guān)內(nèi)容，既沒有設(shè)置引導(dǎo)公眾有序參與監(jiān)督的形式和程序，也沒有建立公眾參與考核評價(jià)、信息公開等相關(guān)機(jī)制。在地方層面，公眾參與監(jiān)督的規(guī)范不夠全面，如寧波、西安等僅規(guī)定了公眾參與考核評價(jià)的相關(guān)內(nèi)容，或僅規(guī)定了公眾參與監(jiān)督的形式和程序。居民對污水資源化利用的監(jiān)督缺乏制度基礎(chǔ)，無法保障作為城市主體的居民應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)利。

2.5 配套機(jī)制難落實(shí)——激勵(lì)制度“剛性不足”

目前針對污水資源化利用的財(cái)政保障體制的規(guī)范，集中在《水法》與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等“鼓勵(lì)”“支持”層面，地方立法也未超越這個(gè)范疇，即使做出了相對具體的規(guī)定，也沒有為其落實(shí)提供充足財(cái)政激勵(lì)和使用付費(fèi)保障。如《西安市城市污水處理和再生水利用條例》第六、七、九條雖然提出了相應(yīng)的激勵(lì)措施，但原則性較強(qiáng)，且“單位和個(gè)人”這一表述沒有兼顧私主體的市場主體屬性。定位的模糊導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)細(xì)化的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅費(fèi)減免、項(xiàng)目支持等激勵(lì)政策并沒有在規(guī)范中被明確提及，[10]進(jìn)而使鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)的原則成為 “無本之木”，未能得到有效貫徹。

同時(shí)，即使部分地區(qū)探索建立了相應(yīng)的配套措施，但在具體規(guī)定中，由于缺乏國家層面的剛性約束，在權(quán)屬定性上呈現(xiàn)“搖擺”狀態(tài)。如《呼和浩特市再生水利用管理?xiàng)l例》第十七條第一款規(guī)定了“再生水有償使用，實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)”，但在第二款補(bǔ)充規(guī)定“再生水銷售收入應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于再生水利用設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)以及社會(huì)資本投資的回報(bào)和收益”，再生水經(jīng)營機(jī)構(gòu)與市政供水企業(yè)以及社會(huì)資本之間的市場主體關(guān)系尚待進(jìn)一步明晰。

3 城市污水資源化利用制度的優(yōu)化路徑

環(huán)境治理中的多元共治理論要求，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)既需要法律的“剛性”保障主體責(zé)任的落實(shí)，也要與其他制度規(guī)則相結(jié)合，形成“各治理主體的執(zhí)行性和創(chuàng)造性的有序互動(dòng)，形成善治的社會(huì)秩序”。[11]健全制度體系，加強(qiáng)政策法律引導(dǎo)，需要增強(qiáng)規(guī)范的 “剛性”，并基于“增強(qiáng)剛性”的原則，擴(kuò)大現(xiàn)有規(guī)則體系的覆蓋面。

3.1 為污水資源化利用規(guī)劃制度提供法律依據(jù)

在宏觀層面，加快推進(jìn)專門的污水資源化利用立法，為規(guī)劃設(shè)計(jì)提供法律依據(jù)?？梢詥为?dú)制定污水資源化利用行政條例或單行立法，在其中設(shè)立“污水資源化利用規(guī)劃”專章，為水資源綜合規(guī)劃提供直接的法律依據(jù)。也可以在《水法》或《水污染防治法》中增設(shè)污水資源化利用的定義，將水資源的范疇擴(kuò)大，使得污水資源化利用可以參照常規(guī)水資源規(guī)劃的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行制度建構(gòu)，以統(tǒng)一制度模式，為水資源綜合利用提供法律依據(jù)。[12]

在中觀層面，通過地方法規(guī)與行政立法為規(guī)劃落實(shí)提供法律依據(jù)。制定地方層面污水資源化利用的綜合性法規(guī)，明確地方污水資源化利用的基本原則和具體規(guī)則，也可以水行政主管部門為主體，針對《指導(dǎo)意見》等上位法規(guī)制定實(shí)施方案。在規(guī)劃中重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域內(nèi)城市供水體系的貫通、流域內(nèi)跨行政區(qū)域的污水資源化利用工程的統(tǒng)一建設(shè)等，因地制宜實(shí)現(xiàn)資源有效利用。在規(guī)劃中為污水資源化利用的常態(tài)化管理留足空間，兼顧各城市間污水資源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、污染防控、水量分配與循環(huán)利用的時(shí)空協(xié)同，通過污水資源化利用規(guī)劃制度的落實(shí)，助力整體水環(huán)境的有效治理。

在微觀層面，將污染防治與水量控制置于同等層次，為規(guī)劃項(xiàng)目的優(yōu)化設(shè)置提供法律依據(jù)。在資源立法與污染防治立法的二元立法模式下，需處理好水量調(diào)控與水質(zhì)保持的關(guān)系，否則容易導(dǎo)致過于偏重水污染防治，節(jié)水用水與污染排放相互割裂。[13]對于污水資源化利用規(guī)劃制度而言，基于水資源總量控制的視角，再生利用的污水是供水總量的重要組成部分，針對這一水源的污染防治應(yīng)當(dāng)作為污水資源化利用規(guī)劃的重要內(nèi)容之一；從水污染防治的角度審視，規(guī)劃方案中體現(xiàn)對二次處理水源的總量控制也符合節(jié)約成本與防范面源污染的要求。因此，無論何種層級、領(lǐng)域的污水資源化利用規(guī)劃，均應(yīng)當(dāng)將水量與水質(zhì)設(shè)置在同等層次。在縱向的綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃層面，污水資源開發(fā)利用的目標(biāo)設(shè)置要與實(shí)際的水質(zhì)監(jiān)測與工程實(shí)施體量相契合；在橫向的流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃層面，城市污水資源化利用的規(guī)模要考慮流域環(huán)境承載力，并致力于實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)總體規(guī)劃與流域聯(lián)防聯(lián)控的統(tǒng)一，通過水資源利用與水污染防治的有機(jī)融合，為規(guī)劃項(xiàng)目優(yōu)化提供法律依據(jù)。

3.2 嚴(yán)格污水資源化利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

通過嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，助推污水資源化利用納入城市供水體系。應(yīng)當(dāng)推動(dòng)國家標(biāo)準(zhǔn)更新，在調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合既有技術(shù)指標(biāo)和工程運(yùn)行狀況，充分論證是否需要調(diào)整現(xiàn)行指標(biāo)的適用范圍，同時(shí)應(yīng)當(dāng)針對不同污水來源的水質(zhì)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，為污水資源的安全利用、精確利用設(shè)定技術(shù)紅線。對于污水資源化利用需求相對較低的城市，以區(qū)域、流域?yàn)榛鶞?zhǔn)，設(shè)定水質(zhì)指標(biāo)區(qū)間。參考海綿城市多元化的水資源利用模式，根據(jù)不同城市生產(chǎn)、生活與生態(tài)用水具體需求，設(shè)定不同的污水利用標(biāo)準(zhǔn)，探索特定地理?xiàng)l件下城市污水資源化利用的水質(zhì)指標(biāo)，通過制度指標(biāo)保障城市水資源多元利用具備可操作性。

通過嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建污水資源化利用技術(shù)保障體系。不僅應(yīng)根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，“重點(diǎn)流域、缺水地區(qū)和水環(huán)境敏感區(qū)要結(jié)合當(dāng)?shù)厮Y源稟賦和水環(huán)境保護(hù)要求，實(shí)施現(xiàn)有污水處理設(shè)施提標(biāo)升級擴(kuò)能改造，根據(jù)實(shí)際需要建設(shè)污水資源化利用設(shè)施”，還應(yīng)當(dāng)與南水北調(diào)工程、流域水污染防治工程以及海水淡化等其他水資源利用工程等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相銜接。對于污水資源化的末端工程與主要用水單位，要嚴(yán)格落實(shí)“三同時(shí)”制度，加強(qiáng)水質(zhì)、工程設(shè)施環(huán)境質(zhì)量的實(shí)時(shí)監(jiān)測，防止污水二次污染。隨著污水資源化利用的標(biāo)準(zhǔn)逐漸嚴(yán)格、細(xì)化，相應(yīng)的工程設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)“水漲船高”，提高污水收集能力及處理質(zhì)量，通過嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)保障先進(jìn)的水污染處理技術(shù)在實(shí)踐中發(fā)揮效用。

3.3 健全污水資源化利用監(jiān)督管理制度

污水資源化利用需要進(jìn)一步明確監(jiān)管主體責(zé)任。如邯鄲市采取了將監(jiān)管工作專門化的做法，根據(jù)《邯鄲市城市再生水利用管理辦法》第四條的規(guī)定，“城市再生水主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市再生水利用的監(jiān)督管理和宣傳教育工作，提高全社會(huì)的節(jié)水意識”，這一規(guī)定有利于統(tǒng)一監(jiān)管職權(quán)，明確監(jiān)管責(zé)任。即使在第四條第二款規(guī)定了其他政府部門仍有權(quán)行使各自職責(zé)，但是由于監(jiān)管工作的專門化，有利于日常監(jiān)管職責(zé)的真正落實(shí)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)檢測等工作有效銜接。專門管理機(jī)構(gòu)的級別可以根據(jù)具體情況“因地而異”，無論是設(shè)立單獨(dú)的部門還是機(jī)構(gòu)抑或授權(quán)機(jī)構(gòu)，都需要專門管理機(jī)構(gòu)的參與，以保障污水資源化利用監(jiān)管作為一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的工作，能夠更加科學(xué)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

污水資源化利用需要進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)管范圍。鑒于污水資源的獨(dú)特性質(zhì)，除了防范水質(zhì)未達(dá)標(biāo)、違規(guī)取水等直接損害行為，還需要將監(jiān)管范圍覆蓋到水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，包括防范在節(jié)水工程設(shè)施運(yùn)行過程中產(chǎn)生的水質(zhì)水量下降風(fēng)險(xiǎn)，以及污水在調(diào)配與循環(huán)利用過程中產(chǎn)生的二次污染風(fēng)險(xiǎn)。在地方層面的污水資源化利用監(jiān)管規(guī)范中，增設(shè)以風(fēng)險(xiǎn)防范為內(nèi)容的條文，針對水質(zhì)監(jiān)測建立風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)警體系，同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)防范作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)，納入監(jiān)管內(nèi)容，并建立相應(yīng)的考核評價(jià)體系。污水資源化利用的要求相較常規(guī)水資源利用更為嚴(yán)苛，從收集到循環(huán)的制度化運(yùn)行也更為復(fù)雜，必須構(gòu)建更為嚴(yán)格的監(jiān)管制度，才能保障用水安全。

3.4 構(gòu)建污水資源化利用公眾參與制度

通過公眾參與制度的構(gòu)建，保障居民充分參與決策。世界衛(wèi)生組織《再生水飲用回用:安全飲用水生產(chǎn)指南》指出，通過“信息獲取、信息計(jì)劃、交流策略、信息評估、案例分析”等獲取公眾信任，是污水資源化利用項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵。[14]應(yīng)當(dāng)保障居民參與決策的權(quán)利，主管部門要將決策的具體內(nèi)容向社會(huì)公開，提供不同的規(guī)劃設(shè)計(jì)和用水方案，保證居民享有一定的選擇空間，主動(dòng)參與決策。保障居民知情權(quán)，向居民普及污水資源化利用常識，客觀呈現(xiàn)制度運(yùn)行實(shí)態(tài)，開放污水處理與循環(huán)利用的相關(guān)設(shè)施，便于居民對污水資源化利用的適用性、安全性作出判斷。將污水資源化利用作為節(jié)水宣傳的重要內(nèi)容，引導(dǎo)居民充分認(rèn)識污水資源化利用的價(jià)值，擴(kuò)大公眾參與，為污水資源化利用制度的落實(shí)創(chuàng)造條件。

通過公眾參與制度的構(gòu)建，保障居民充分參與監(jiān)督。污水資源化利用制度的運(yùn)行，既需要依賴基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與使用，又需要對各環(huán)節(jié)持續(xù)加以維護(hù)與監(jiān)測。推進(jìn)公眾參與監(jiān)督，能夠匯聚民智，提高監(jiān)管效率。相關(guān)規(guī)范應(yīng)專章設(shè)定公眾參與制度，明確公眾參與的對象，設(shè)置公眾參與的范圍與程序，細(xì)化公眾參與的形式與內(nèi)容，明確公眾作為監(jiān)管主體之一所享有的權(quán)利。在國家層面構(gòu)建公眾參與監(jiān)督的制度體系，在地方層面建立居民參與監(jiān)督機(jī)制，引導(dǎo)公眾有序參與，對污水資源化利用制度存在問題進(jìn)行表達(dá)，行使監(jiān)督權(quán)。

3.5 完善污水資源化利用市場機(jī)制與財(cái)政保障制度

積極探索健全污水資源化利用市場機(jī)制。其一，在價(jià)格機(jī)制方面，放開污水資源化利用政府定價(jià)，探索推動(dòng)定價(jià)市場化，由供應(yīng)企業(yè)和用戶按照優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的原則自主協(xié)商定價(jià)，有利于激勵(lì)供應(yīng)企業(yè)積極性，精準(zhǔn)對接用戶需求。[15]其二，在供求機(jī)制方面，通過政府補(bǔ)貼與生態(tài)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制引導(dǎo)市場主體對污水資源化利用增加投資，為需求方確定供水企業(yè)提供更大選擇空間，也為供應(yīng)方拓展污水資源化利用業(yè)務(wù)提供支持。其三，在競爭機(jī)制方面，加大針對污水資源化利用高新技術(shù)企業(yè)的激勵(lì)，引導(dǎo)供水企業(yè)加強(qiáng)研發(fā)，對占據(jù)技術(shù)優(yōu)勢的企業(yè)給予更寬松的自主定價(jià)區(qū)間，推動(dòng)行業(yè)內(nèi)良性競爭，利用市場機(jī)制促進(jìn)循環(huán)利用水質(zhì)不斷提高。其四，在風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制方面，通過清晰界定各類市場主體的違法責(zé)任，防范市場違規(guī)行為滋生，完善救濟(jì)程序，提高水資源主管機(jī)構(gòu)治理能力，保障公平競價(jià)原則的貫徹，實(shí)現(xiàn)各類水資源合理配置。探索由價(jià)格、供求、競爭與風(fēng)險(xiǎn)防范等構(gòu)成的污水資源化利用市場機(jī)制，從而提高市場主體參與的積極性，促進(jìn)水資源高效配置。

積極探索建立污水資源化利用財(cái)政保障制度。國家層面要加大財(cái)政資金對污水資源化利用的投入，支持地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券用于污水資源化建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)企業(yè)采用“綠色債券”“資產(chǎn)證券化”等手段，依法合規(guī)拓寬融資渠道。地方層面根據(jù)供水總量的實(shí)際情況和用水領(lǐng)域的客觀需求，對不同時(shí)間階段、區(qū)域流域以及行業(yè)領(lǐng)域分配污水資源化利用的財(cái)政資金，配合中央的融資改革與監(jiān)管審計(jì)工作，確保污水資源化利用作為一項(xiàng)高成本、低盈利的工作，既能獲得足夠的財(cái)政資金確保其持續(xù)性，又能通過監(jiān)管保障資金來源的安全性和公平性。

4 結(jié) 語

隨著我國城鎮(zhèn)化率的不斷提高，城市水資源利用面臨的問題愈加突出，需要進(jìn)一步“開源節(jié)流”。針對污水資源化利用構(gòu)建相應(yīng)的法律制度，能以直接的形式回應(yīng)水資源緊缺及分布不均的問題，需要納入水資源剛性約束的體系，這就要求堅(jiān)持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)代治水思路，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，通過制度保障污水資源化利用，全面提升水資源利用效率，為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)和實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃提出的全面提高資源利用效率的目標(biāo)夯實(shí)基礎(chǔ)。