限電視野下的電價改革

●翁爽

每一場危機都會引發(fā)一場反思，甚至倒逼一場變革。2021年限電危機也不例外。受電煤供應(yīng)緊張、價格飆升等因素影響，今年第三季度，全國超過20 個省份執(zhí)行了有序用電，據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會數(shù)據(jù)統(tǒng)計，1—10 月份全國全社會的用電量為6.83 萬億千瓦時，同比增長了12.2%，三季度全國執(zhí)行有序用電影響的電量超過200 億千瓦時，影響當(dāng)季全社會用電量的增速約一個百分點左右。

我國歷史上的每一次電荒，都會引發(fā)業(yè)內(nèi)對于體制機制的拷問，而電價，正是集中體現(xiàn)矛盾癥結(jié)的核心問題。

當(dāng)前，我國執(zhí)行“計劃電”和“市場電”并行的電價體系。其中計劃電是根據(jù)發(fā)用電計劃，由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷并執(zhí)行原上網(wǎng)電價和目錄電價的電量，而市場電由國家核定輸配電價、供需雙方交易確定發(fā)用電價。“十三五”時期，在輸配電價核定、取消或降低電價中政府性基金和收費標(biāo)準(zhǔn)，以及電力市場交易不斷深入等措施的推動下，電價不斷降低，企業(yè)用能成本持續(xù)下降。但在發(fā)電供應(yīng)趨緊、供應(yīng)成本大漲的當(dāng)下，煤電價格嚴(yán)重倒掛，供需關(guān)系與供電成本難以在現(xiàn)有價格中體現(xiàn)。

限電的本質(zhì)是生產(chǎn)關(guān)系無法適應(yīng)生產(chǎn)力的體現(xiàn)，深刻理解電力領(lǐng)域的生產(chǎn)力變革，是把握電價改革與市場改革的關(guān)鍵。最近，國務(wù)院印發(fā)《2030 年前碳達(dá)峰行動方案》，明確提出構(gòu)建安全高效、清潔低碳現(xiàn)代能源體系和以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，這一目標(biāo)為我國能源電力發(fā)展確立了生產(chǎn)力變革之“錨”。圍繞這一目標(biāo)，支持政策密集出臺，電價改革駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

電力系統(tǒng)與體制新舊“混搭”下的電荒之困

限電的危機并非突如其來?！笆濉敝泻笃冢覈植康貐^(qū)電力供需形勢趨緊。自2020年底，湖南、江西等地寒潮時大規(guī)模拉閘限電，此后電力供應(yīng)緊張的形勢不斷蔓延，最終形成大面積的限電潮。

當(dāng)前，電力系統(tǒng)正處于新舊過渡的階段。據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至10 月底全國全口徑發(fā)電裝機容量為23 億千瓦，同比增長了9%。其中煤電裝機11 億千瓦，占總裝機容量比重為47.8%，同比下降3.2%，電力裝機延續(xù)了綠色低碳發(fā)展態(tài)勢。在可再生能源在系統(tǒng)中的占比不斷增加，而其有效容量不能得到保證的情況下，面對12.2%的用電增長，電力供應(yīng)面臨著巨大挑戰(zhàn)。據(jù)業(yè)內(nèi)人士預(yù)測，“十四五”期間，全國電力供需形勢總體仍然趨緊，面臨系統(tǒng)性硬缺電風(fēng)險。新舊電力系統(tǒng)“混搭”之下，出現(xiàn)不缺能源的能源危機，或?qū)⑹俏磥黼娏Ρ９┑男鲁B(tài)。

危機背后，既有老問題，也有新問題。既存在電力供求的結(jié)構(gòu)性不平衡，也存在綠色轉(zhuǎn)型、計劃向市場轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的新矛盾?！斑@次限電根源是新舊電力系統(tǒng)與計劃和市場雙軌制混搭導(dǎo)致的資源錯配。從系統(tǒng)角度分析，在傳統(tǒng)的電力系統(tǒng)中，電力供需緊張的情況下，可以依靠安全穩(wěn)定的煤電系統(tǒng)來保供，但構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，煤電占比下降或限發(fā)，煤炭開發(fā)利用受到限制，新能源出力波動大且有效容量低，其不可控不可調(diào)加大了電力系統(tǒng)的保供難度；從體制機制來看，過去電力處于政府管制下，應(yīng)對缺電，采用限電和有序用電的方式來平衡供需，而當(dāng)前電力處于計劃和市場并存的體制下，電力市場處于初級階段，面對上游煤炭的充分市場和電力需求的大幅增長，出現(xiàn)了價格失真，導(dǎo)致無法調(diào)節(jié)供需關(guān)系?！敝袊y監(jiān)會保險業(yè)“服務(wù)碳達(dá)峰碳中和專家委員會”專家委員薛靜說。

為了解決電力供應(yīng)危機，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合開展能源保供穩(wěn)價工作督導(dǎo)，出臺了一系列具體措施，各大電力央企投入保電攻堅，隨著煤炭價格逐漸回落，保供電取得了階段性的成效，供電工作恢復(fù)常態(tài)。但當(dāng)下的應(yīng)急之舉，并非根治電荒的長久之策。如何從根源上解決電力危機，如何讓電力系統(tǒng)的技術(shù)創(chuàng)新和體制創(chuàng)新有效契合、相輔相成，是當(dāng)前電力發(fā)展的重要命題。電價是激勵電力投資，引導(dǎo)用戶合理用電、節(jié)能增效的“調(diào)控器”，電價改革已成為當(dāng)前電力體制改革中最迫切的需求。

自新一輪電力體制改革啟動以來，我國電價改革以“加快完善主要由市場決定價格的機制”為目標(biāo)，已經(jīng)走過了建章立制的階段，“十四五”期間，電價改革需要在“十三五”電價改革實施的基礎(chǔ)上進(jìn)一步地深化和細(xì)化，推動價格機制的完善與落實。5 月25 日，國家發(fā)改委公布《關(guān)于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》（發(fā)改價格〔2021〕689 號），689 號文對于“十四五”價格改革做出了全面的部署。其中針對能源價格改革，重點強調(diào)了綠色與市場導(dǎo)向。

針對689 號文的要求，中國價格協(xié)會能源和供水專業(yè)委員會副秘書長侯守禮指出，電價市場化的核心是“定價機制轉(zhuǎn)換”。過去是按照生產(chǎn)端成本來定價，價格不僅要彌補成本、獲得合理收益，還要考慮消費者是否買單；今后將轉(zhuǎn)向消費端，按使用需求來定價，從政府制定價格轉(zhuǎn)向市場決定價格，價格水平由穩(wěn)定轉(zhuǎn)向靈活變動。因此，定價形式也將產(chǎn)生一系列變化，分電源、分環(huán)節(jié)的電價將轉(zhuǎn)向分市場、分時段的電價。

從政府定價到市場定價，從成本出發(fā)到需求出發(fā)，電價改革不僅需要政策的推力，在落地過程中更需央地協(xié)同，提升市場意識，積極轉(zhuǎn)變觀念。7 月底，全國進(jìn)入用電高峰期，國家發(fā)改委緊急出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善分時電價機制的通知》，要求在保持銷售電價總水平基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善目錄分時電價。薛靜告訴記者，分時電價機制迎來完善，將在一定程度上推動用戶錯峰用電，緩解電力供需矛盾，但在最初，并沒有引起大多數(shù)地方政府的高度重視，文件下發(fā)一月后，全國多數(shù)地區(qū)未實行尖峰電價，已執(zhí)行地區(qū)大多不滿足上浮比例要求，未達(dá)到3:1的最低要求等。直到限電來臨，依然采取有序用電的行政手段來解決供需矛盾；而個別省份將分時電價與中長期和現(xiàn)貨交易相銜接，通過現(xiàn)貨市場實時價格的調(diào)節(jié)，有效緩解了高峰負(fù)荷壓力，抑制了發(fā)電企業(yè)虧損面的擴大。

10 月12 日，在煤電頂牛困局僵持不下之際，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》（發(fā)改價格〔2021〕1439 號），開啟了我國電力市場的新階段，風(fēng)險與機遇相伴而來。

國家發(fā)展改革委價格司司長萬勁松在答記者問時表示，此次改革的重點在于兩個“有序放開”：在發(fā)電側(cè)，有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價；在用電側(cè)，有序放開工商業(yè)用戶用電價格，推動工商業(yè)用戶全部進(jìn)入電力市場，按照市場價格購電，并建立起“能跌能漲”的市場化電價機制。其中推動工商業(yè)用戶全部進(jìn)入電力市場，在業(yè)內(nèi)人士看來，是對電力體制改革的一次跨越式推進(jìn)。

在1439 號文出臺前，大約有44%的工商業(yè)用電量通過參與市場形成用電價格，但也有一部分用戶仍然按目錄電價，通過電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷購電，這屬于工商業(yè)內(nèi)部購電模式的“雙軌”運行，引起了電力市場中的諸多亂象。例如，部分用戶在市場價格上漲后退出市場，轉(zhuǎn)而以目錄電價向電網(wǎng)企業(yè)購電，只享受市場降價收益，不承擔(dān)市場風(fēng)險；部分地區(qū)中長期價格與分時電價銜接不緊，導(dǎo)致峰段負(fù)荷高的用戶愿意進(jìn)入市場，而谷段負(fù)荷高的用戶更愿意繼續(xù)留在目錄電價中享受低谷優(yōu)惠。這也造成峰谷電價削峰填谷調(diào)節(jié)作用大打折扣?！锻ㄖ芬蠊ど虡I(yè)用戶全部入市，可以在保證市場公平性的同時，提升價格引導(dǎo)資源配置的效率。

對于部分暫未進(jìn)入市場的工商業(yè)用戶，目前由電網(wǎng)企業(yè)以代理方式從電力市場進(jìn)行購電。但文件中明確指出將不斷縮小電網(wǎng)企業(yè)代理購電范圍，因此，電網(wǎng)企業(yè)代理購電只是市場加快放開后所采取的緊急措施，對于電網(wǎng)企業(yè)而言，劇增的業(yè)務(wù)量也是巨大的挑戰(zhàn)，并非長遠(yuǎn)之策。侯守禮認(rèn)為，如今市場加速形成，電力保底供應(yīng)商不應(yīng)只有電網(wǎng)企業(yè)一家，在某一地區(qū)，需要多家售電企業(yè)來承擔(dān)保底供應(yīng)的任務(wù)，以解決廣大中小型用戶的交易需求。

“對于大用戶而言，電費支出占據(jù)經(jīng)營成本比重較高，因此，大用戶更有動力參與批發(fā)市場，以達(dá)成最符合自身經(jīng)濟利益的購電交易。對廣大中小型用戶來說，可能電費在生產(chǎn)經(jīng)營的成本中占比較低，價格的波動對于經(jīng)營影響并不顯著，中小用戶很難有精力和能力研究批發(fā)市場復(fù)雜的價格機制，那么這一類用戶就不應(yīng)直接暴露在批發(fā)市場，需要由售電公司針對用戶需求提供定制化的購電套餐。這種模式在國外的運作已經(jīng)十分成熟，值得我們借鑒。但這需要售電側(cè)改革的推進(jìn)，以培育成熟的售電市場主體和成熟的商業(yè)模式?！焙钍囟Y說。

對于價格敏感型的高耗能用戶，未來交易電價不受上浮20%的限制。萬勁松表示，高耗能行業(yè)無序發(fā)展，會增加電力保供壓力，不利于綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。如此規(guī)定，有利于引導(dǎo)高耗能企業(yè)市場交易電價多上浮一些，可以更加充分地傳導(dǎo)發(fā)電成本上升壓力，促進(jìn)高耗能企業(yè)加大技術(shù)改造投入、提高能源利用效率，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，抑制不合理的電力消費、改善電力供求狀況。

1439 號文對于市場改革、價格改革具有深遠(yuǎn)的影響。從短期來看，燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價的改革有利于進(jìn)一步理順“煤電”關(guān)系，保障能源供應(yīng)；從長遠(yuǎn)來看，該政策對于雙軌制扭曲資源配置、價格激勵不足、市場建設(shè)推進(jìn)遲緩等問題給予了長效應(yīng)對機制?！霸谠撐募闹鲗?dǎo)下，峰谷電價與中長期交易價格將更快地銜接，使用戶更充分、更深入地認(rèn)識到電力電量成本是時間和空間的函數(shù)，從而推動新型電力系統(tǒng)下的負(fù)荷曲線優(yōu)化。”薛靜說。

推動“有效市場”和“有為政府”協(xié)同發(fā)力

在“雙碳”目標(biāo)推動下，退煤與新能源提速并行，電力系統(tǒng)由高碳向低碳過渡，調(diào)節(jié)能力成為其中最重要且稀缺的資源，過去單一的電能量市場已經(jīng)無法適應(yīng)建設(shè)新型電力系統(tǒng)的需要，如何激發(fā)系統(tǒng)調(diào)節(jié)潛力，是價格機制轉(zhuǎn)變中的核心問題之一。

儲能是我國電力系統(tǒng)中的新型主體，也是為系統(tǒng)提供調(diào)節(jié)能力的主要力量。其中抽水蓄能技術(shù)成熟、成本構(gòu)成相對明確，抽水蓄能在多年的發(fā)展中經(jīng)歷過包括單一容量、單一電量、兩部制的價格機制探索，今年4月30 日，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》，明確了抽水蓄能電站執(zhí)行兩部制電價的思路。

而新型儲能發(fā)展時間不長，總體成本仍然較高，技術(shù)路線多樣，每一種路線成本構(gòu)成差異較大，適用的場景也不一樣，自新型儲能起步以來，始終走在市場化探索的道路上。但構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的任務(wù)對于儲能有了更大規(guī)模的需求，儲能在電力系統(tǒng)中承擔(dān)的任務(wù)、發(fā)揮的作用有了質(zhì)的提升，同時，多元主體并存的新型電力系統(tǒng)對于各類儲能都有需求，是否都由市場定價，不應(yīng)一概而論?！拔覀€人認(rèn)為，為電網(wǎng)提供服務(wù)的，具有公共性，需要政府定價。如果是為特定的電源和用戶服務(wù)，不具有公共性，就沒有政府定價的必要。”侯守禮說，“《關(guān)于進(jìn)一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》的出臺不僅為抽水蓄能電站成為獨立市場主體提供了良好的價格機制保障，也將為探索其他新型儲能、應(yīng)急保障電源、火電靈活性改造等系統(tǒng)調(diào)節(jié)資源探索價格機制積累經(jīng)驗?！?/p>

兩部制電價是將與容量對應(yīng)的基本電價和與用電量對應(yīng)的電量電價結(jié)合起來的電價制度?！兑庖姟访鞔_了容量電價體現(xiàn)抽水蓄能電站提供調(diào)頻、調(diào)壓、系統(tǒng)備用和黑啟動等輔助服務(wù)的價值，電量電價體現(xiàn)抽水蓄能電站提供調(diào)峰服務(wù)的價值。

但如何采取更加市場化的方式確定容量電價？侯守禮建議，每個省應(yīng)根據(jù)本地新能源所占比例，綜合評估其電力電量平衡情況，確定當(dāng)?shù)貞?yīng)具備的調(diào)節(jié)率，讓所有具有調(diào)節(jié)能力的主體如新型儲能、天然氣發(fā)電機組、靈活性改造的火電機組等一起競爭形成容量電價。電量價格的市場化形成思路亦然。同時，對于容量電費的分?jǐn)偱c回收，侯守禮認(rèn)為，在不同地方的電力系統(tǒng)里，風(fēng)電、光伏等不可調(diào)電源對于系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的占用是不同的，需要按照誰受益誰付費、誰受益多誰付費多的辦法進(jìn)一步細(xì)化；同時，讓那些占用系統(tǒng)高峰資源、需要提供高可靠供電服務(wù)、不能進(jìn)行需求響應(yīng)的用戶更多地承擔(dān)容量費用，讓那些能夠進(jìn)行需求響應(yīng)、不過多占用系統(tǒng)資源的可中斷負(fù)荷更少地承擔(dān)容量費用，以便容量電費從用戶側(cè)更精準(zhǔn)地回收。

電價的調(diào)整也是經(jīng)濟關(guān)系的調(diào)整。在我國的電價改革進(jìn)程中，針對不同時期的經(jīng)濟發(fā)展重點任務(wù)，電價政策有不同的導(dǎo)向。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期和現(xiàn)代化建設(shè)新階段，因此，在通過電價改革對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的時候，政策制定者常常既希望用通過降低電價來支持實體經(jīng)濟的發(fā)展，又希望通過綠色電價來引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還需要保障電力供應(yīng)的穩(wěn)定充足，同時以交叉補貼維持電力的普遍服務(wù)功能。這使得電價改革成為一個多目標(biāo)尋優(yōu)的過程。在這個過程中，應(yīng)如何處理政府與市場的關(guān)系？

這一問題是關(guān)乎整個經(jīng)濟體制改革的核心問題。習(xí)近平總書記多次對政府與市場的關(guān)系作出論述，提出“有效市場”與“有為政府”相結(jié)合，為正確認(rèn)識和處理政府和市場關(guān)系、全面深化經(jīng)濟體制改革指明了方向。在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要關(guān)口，陣痛和風(fēng)險如影隨形，對于“有效市場”和“有為政府”，在深度、廣度和力度上提出了更高的要求。

侯守禮表示，電力市場是一個人為設(shè)計的市場，尤其需要政府制定科學(xué)、合理的規(guī)則框架來正確引導(dǎo)，但政府無需對企業(yè)投資和運行進(jìn)行微觀管制，而應(yīng)以市場機制引導(dǎo)企業(yè)行為，這需要為市場機制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的空間，同時事先設(shè)計好監(jiān)管規(guī)則，保證市場參與主體能夠按照規(guī)則行事，防范市場失靈事件的發(fā)生。

“以綠色電價為例，過去政府制定了針對高耗能、高排放行業(yè)的差別電價、懲罰性電價和階梯電價等。在市場化改革的推動下，綠色價值應(yīng)通過市場機制來體現(xiàn)，如將高耗能企業(yè)作為有償責(zé)任主體，建立綠色電價套餐制度，在產(chǎn)品中標(biāo)識綠色標(biāo)簽，推動其盡早進(jìn)入碳市場及綠證交易中。對于電能替代潛力較大的供熱、交通、岸電等，實施支持性電價政策，以激勵和懲罰并舉，合理反映零碳電力的環(huán)境正外部性、高碳電力的環(huán)境負(fù)外部性?！焙钍囟Y說。

當(dāng)前我國還處于快速工業(yè)化中，相對于其他工業(yè)化已經(jīng)完成的西方發(fā)達(dá)國家，我國不僅用電需求高，且市場變化大起大落，市場預(yù)測的復(fù)雜度遠(yuǎn)勝西方國家?！?020 年暴發(fā)了新冠疫情，許多企業(yè)停產(chǎn)，發(fā)電側(cè)有力難出；2021 年，疫情之后經(jīng)濟反彈，用電量大增，但煤價飆升導(dǎo)致電廠出力不足。無論是用戶側(cè)還是發(fā)電側(cè)遭遇外部沖擊，最終都導(dǎo)致簽訂的合同無法履行。對于這些變幻莫測的形勢，電力中長期交易和現(xiàn)貨交易如何面對，我們的市場規(guī)則能不能夠包容如此大的變化？這些都是非常現(xiàn)實的考驗?！焙钍囟Y說。

在風(fēng)險頻發(fā)的市場交易中，侯守禮建議，無論是發(fā)電側(cè)還是用戶側(cè)，可以在各種交易合同中引入保險機制，通過保險費來對沖違約風(fēng)險。這樣的方式就是以市場手段應(yīng)對風(fēng)險的思路。

電價改革與國民經(jīng)濟建設(shè)、人民群眾生活密切相關(guān)，改革形勢復(fù)雜、任務(wù)艱巨，需要漸進(jìn)而行、穩(wěn)步推進(jìn)?！半妰r改革是有周期性的，從國外的改革經(jīng)驗來看，大約需要3~4 個5 年周期才能夠建立比較成熟的價格體系，電力市場的建設(shè)周期亦然，電價改革與電力市場建設(shè)應(yīng)同步推進(jìn)。預(yù)計到‘十五五’末期乃至‘十六五’初期，我國電力市場與價格體系建立將走向成熟與完善，屆時我國已經(jīng)邁過碳達(dá)峰的目標(biāo)，并基本實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)，在這樣的基礎(chǔ)上，向著碳中和的目標(biāo)從容邁進(jìn)?！焙钍囟Y說。