我國電力市場電價管理機制關(guān)鍵問題分析與建議

●蔣明亮 陳文

自2015 年中發(fā)9 號文發(fā)布以來，本輪電力體制改革歷時7年，取得了較大成效。隨著改革持續(xù)推進，深層次問題逐漸顯現(xiàn)，改革難度越來越大。作為電力體制改革的核心，電價管理機制的環(huán)境也發(fā)生了很大變化，尤其是當(dāng)前電力市場建設(shè)的重點，正從中長期市場建設(shè)轉(zhuǎn)向中長期市場與現(xiàn)貨市場建設(shè)并重，管理意識和手段理應(yīng)與時俱進。筆者結(jié)合當(dāng)前電價管理機制與電力市場建設(shè)狀況，綜合分析提出當(dāng)前存在的問題及建議。

一、存在問題

（一）電力市場有待真正建立

有觀點認為當(dāng)前各地的電力中長期市場已經(jīng)十分成熟和常態(tài)化，而且交易電量占全部用電量的比例也已經(jīng)很高了 ，怎么說電力市場還沒真正建立呢？筆者認為，判斷是否建立了真正的電力市場，要從兩方面進行分析判斷：

1.客觀層面，看是否準確認知了電力現(xiàn)貨市場，并建立起符合電力商品特性的交易市場（以電力現(xiàn)貨交易為核心的市場及其配套機制）。2017 年國家啟動電力現(xiàn)貨市場建設(shè)以來 ，先后推出了兩批14 個試點省份，電力現(xiàn)貨市場建設(shè)取得了初步進展。但從實際情況看，各地特別是非現(xiàn)貨試點地區(qū)還普遍存在“以交易電量規(guī)模判斷市場建設(shè)進程”“現(xiàn)貨交易只是一個補充性質(zhì)的交易品種”等認識。這類不到位的認知，根源在于沒有準確理解電力商品相較于其他商品具有特有的物理特性，即：電能不能大規(guī)模經(jīng)濟存儲，電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行必須保證實時平衡。

2.主觀層面，看各層級電力市場管理者、市場主體以及相關(guān)各方是否真正建立起了市場意識?；仡櫸覈母镩_放以來的經(jīng)濟發(fā)展史，經(jīng)歷了從排斥市場到消除政府與市場的對立，從“計劃為主，市場為輔”到“基礎(chǔ)性”配置資源作用，到“決定性”配置資源作用，再到黨中央國務(wù)院決定加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，“市場”在我國被普遍接受并不是一蹴而就的，對市場的認識經(jīng)歷了不斷升華和辯證的過程。市場的普遍性問題疊加復(fù)雜的電力專業(yè)技術(shù)性問題，不僅普通大眾理解起來存在很大障礙，就連部分業(yè)內(nèi)人士也難以完全理解。也正因為如此，電力市場建設(shè)面臨更多的困難，相對于其他行業(yè)較為滯后，電價管理機制也是目前尚存的極少數(shù)具有計劃屬性的領(lǐng)域之一。與此同時，傳統(tǒng)電價管理機制成功經(jīng)驗形成了巨大的管理慣性和“潛意識”，在各省份推進電力市場建設(shè)過程中表現(xiàn)為“將電改與降價劃等號，把電力市場當(dāng)作降電價的工具”“人為劃定峰谷分時電價比例以及限定價格波動的上下限”“面對越來越復(fù)雜的各種改革問題提出還不如回到從前”等等想法比比皆是。

由上述情況看，建成成熟電力市場顯然還需時日。

（二）輸配電價交叉補貼有待真正妥善處理

“交叉補貼廣泛存在于電價中且將長期存在”是電改以來各種文件和報告中最常見和必不可少的表述內(nèi)容 ，但迄今為止尚沒有文件明確交叉補貼如何“妥善處理”，不僅電力市場的參與主體對電價交叉補貼稀里糊涂，就連部分地方政府職能主管部門等業(yè)內(nèi)人士也說不清道不明，主要原因是沒有政策性交叉補貼權(quán)威管理規(guī)則或辦法。

處理好電價交叉補貼是推進輸配電價改革的關(guān)鍵問題之一，輸配電價改革又是推進電力體制改革的最關(guān)鍵問題之一。妥善處理交叉補貼，不僅是深化輸配電價改革自身重點任務(wù)，還是推進電力市場建設(shè)、落實電網(wǎng)代理購電機制、規(guī)范自備電廠管理，以及解決躉售（網(wǎng)間）電價矛盾、新能源就地消納“隔墻售電”等一系列改革難點問題的“命門”。

以自備電廠規(guī)范管理為例，國家2017 年就發(fā)文明確，各地要研究出臺減免三余（余熱、余壓、余氣）自備電廠政策性交叉補貼。但是國內(nèi)鮮有地方能完全貫徹落實，主要原因之一缺少明確的測算規(guī)則，無法制定客觀準確的政策性交叉補貼標準。與之類似的，還有當(dāng)前增量配電網(wǎng)改革受阻、“隔墻售電”消納新能源難以實施等。

（三）電網(wǎng)代理購電機制有待嚴格規(guī)范

國家發(fā)改委2021 年10 月先后印發(fā)《關(guān)于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》（發(fā)改價格〔2021〕1439 號）《關(guān)于組織開展電網(wǎng)企業(yè)代理購電工作有關(guān)事項的投資》（發(fā)改辦價格〔2021〕809 號），規(guī)定取消工商業(yè)目錄銷售電價，推動工商業(yè)用戶全部進入市場，并明確代理購電用戶范圍與電網(wǎng)企業(yè)市場化購電方式。各地在貫徹實施過程中，逐漸顯現(xiàn)出諸多問題，其中最主要的是價格形成機制引起的市場公平問題，即：部分低價的優(yōu)先發(fā)電計劃作為電網(wǎng)企業(yè)代理購電來源導(dǎo)致代理購電出現(xiàn)不合理的低價優(yōu)勢。用戶選擇電網(wǎng)企業(yè)代理購電的到戶電價低于直接參與市場交易的到戶價格，導(dǎo)致用戶沒有直接參加市場交易的積極性。此外，還存在代理購電價格計算過程信息公布不夠規(guī)范、優(yōu)先發(fā)用電計劃不匹配造成不平衡資金缺乏處理機制、市場主體質(zhì)疑電網(wǎng)代理電量規(guī)模過大影響市場正常競爭等問題。

二、相關(guān)建議

（一）堅定市場化改革方向，大力推進以現(xiàn)貨市場為核心任務(wù)的電力市場建設(shè)

展望改革，準確把握電價與電力市場的邏輯關(guān)系是順利推進改革的前提，電價將更多是通過電力市場化機制形成的電價，電力市場應(yīng)當(dāng)是基于電力商品物理特性及供需關(guān)系準確反映電價信號的電力市場。

1.要深入領(lǐng)會《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》以及《國家發(fā)展改革委國家能源局關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》（發(fā)改體改〔2022〕118號）精神，樹牢“四個意識”，按照國家“健全多層次統(tǒng)一電力市場體系”要求，深入研究市場與電力市場理論。

2.國家層面要加快編制出臺《電力現(xiàn)貨市場基本規(guī)則》，指導(dǎo)地方準確認知電力現(xiàn)貨市場：基于電力商品的特殊物理特性以及一手交錢一手交貨的交易基本規(guī)律，準確理解現(xiàn)貨市場是電力市場的邏輯起點，現(xiàn)貨市場價格是其他功能性子市場價格的風(fēng)向標 。樹立“現(xiàn)貨市場建設(shè)是電力市場建設(shè)的核心”“無現(xiàn)貨不市場”“中長期交易是提前鎖定價格風(fēng)險的避險合同”等理念，大力推進電力現(xiàn)貨市場及其配套機制建設(shè)。

3.要強化中央政策權(quán)威，建立典型案例通報約談和問題整改制度，動態(tài)發(fā)布不當(dāng)干預(yù)電力市場建設(shè)問題清單，著力解決各地妨礙電力現(xiàn)貨市場建設(shè)的不當(dāng)市場干預(yù)問題；探索配套財稅體制改革，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，解決“央地矛盾”“省間壁壘”等關(guān)鍵問題，為電力市場建設(shè)保駕護航。

（二）堅守電價管理宏觀調(diào)控職責(zé)，減少微觀操作

電價管理作為落實國家宏觀經(jīng)濟條款的有效手段之一，保留電價的計劃功能是調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟所必須的 。政策設(shè)計者需要智慧地辨識改革中的問題是由電力市場解決，還是由行政措施解決。

1.要將資源配置放手給市場，讓現(xiàn)貨市場充分發(fā)揮發(fā)現(xiàn)價格的信號功能（類似溫度計），職能主管部門應(yīng)更加關(guān)注現(xiàn)貨市場機制是否正常運營（溫度計是否損壞），關(guān)注月、季、年等更長時間維度的電價水平變化趨勢，而不是關(guān)注甚至干預(yù)電力現(xiàn)貨市場短期內(nèi)電價大幅波動（溫度高了還是低了）。

2.以宏觀調(diào)控監(jiān)管視角觀測電力生產(chǎn)的發(fā)電、輸電等環(huán)節(jié)的盈利狀態(tài)，把宏觀盈利監(jiān)測的結(jié)果運用于電價與電力市場政策的制定之中。例如：我國大型水電實行基于還貸期測算的“一廠一價”定價機制，但是缺少對部分水電已過還貸期的電價調(diào)整機制，導(dǎo)致超額利潤留在企業(yè)，未能很好服務(wù)于地方經(jīng)濟發(fā)展。理應(yīng)完善管理機制及時調(diào)整 ，既保障電改過程中企業(yè)之間利益相對平衡，又讓電力資源更高效地服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。

（三）堅持深化輸配電價改革，明確電價交叉補貼管理

從某種程度上說，只有厘清了輸配電價中的交叉補貼，建立起居民農(nóng)業(yè)保障性電價交叉補貼資金來源與補貼機制，才能讓電網(wǎng)企業(yè)“放心”，才能打通電改的“任督二脈”。

1.盡快制定權(quán)威、清晰、具體的測算方法與管理流程政策，實現(xiàn)由暗補到明補。單獨出臺工作指引或者修訂現(xiàn)行《輸配電價定價辦法》增加交叉補貼測算規(guī)則，權(quán)威定義電價交叉補貼，即：實際執(zhí)行分電壓等級輸配電價與核定合理分電壓等級輸配電價之差。國家公布核定的各省份分電壓等級輸配電價時，明確其中每千瓦時包含的交叉補貼額。同時由各地價格主管部門每年對居民農(nóng)業(yè)享受，以及工商業(yè)用戶承擔(dān)的交叉補貼規(guī)模進行清算分析，向電力市場主體及公眾公布。

2.深化對交叉補貼理論認識。長期以來，我國對居民生活及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電實行低電價政策以保障民生 。降低居民農(nóng)業(yè)用電價格的代價是推高工商業(yè)電價，根據(jù)國家發(fā)改委2018 年的測算，我國交叉補貼總額為3200 億元，相當(dāng)于推高工商業(yè)電價超過7 分/千瓦時。直接降低居民農(nóng)業(yè)用電價格是“保民生”，降低工商業(yè)企業(yè)用電價格以提高我國企業(yè)在國際上的競爭力，從而保證就業(yè)同樣也是“保民生”，究竟哪種“保民生”方式的效率更高是值得商榷的。實際上已有業(yè)內(nèi)人士指出，電力行業(yè)的內(nèi)部交叉補貼通過電價將收入從一部分人或地區(qū)轉(zhuǎn)移到另一部分人或地區(qū)，是一種收入再分配行為，導(dǎo)致用電權(quán)配置不公平，造成社會福利的減少，具有明顯的非效率性 。

3.優(yōu)化居民階梯電價逐步縮小補貼規(guī)模。2011 年11 月，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于居民生活用電試行階梯電價的指導(dǎo)意見的通知》（發(fā)改價格〔2011〕2617號），開始實施居民用電階梯電價，主要是將居民用電量劃分為基本用電需求（原則上覆蓋本區(qū)域內(nèi)80%居民用戶數(shù)）、正常合理用電需求（覆蓋本區(qū)域內(nèi)95%居民用戶數(shù)）和較高生活質(zhì)量用電需求三檔；第二檔加價不低于0.05 元/千瓦時，第三檔加價不低于0.3 元/千瓦時。實施居民階梯電價后，一定程度上起到了引導(dǎo)居民節(jié)約用電的作用，但總體上，居民用電的平均電價仍遠高于其實際供電成本，仍然享受了較大的交叉補貼?；趯徊嫜a的非效率性認識，應(yīng)當(dāng)本著共同富裕初心，逐步調(diào)高居民用電第二檔，尤其是第三檔加價水平，逐步縮小居民類用電享受的交叉補貼規(guī)模，直至最終消除居民用電享受交叉補貼。

（四）堅決規(guī)范電網(wǎng)代理購電行為，助力電力市場建設(shè)

1.完善代理購電價格形成機制，嚴格區(qū)分居民農(nóng)業(yè)與工商業(yè)代理購電，消除工商業(yè)代理購電相較于直接參加市場交易的電價劣勢，以完善的代理購電價格及市場機制促進用戶由代理購電向直接參加市場交易單向流動。同時，應(yīng)時刻牢記“人民電業(yè)為人民”的理念，把當(dāng)中小微電力用戶的用電體驗擺在首位，統(tǒng)籌好售電公司成熟發(fā)展與代理購電規(guī)?？s小進程，切忌為了改革而改革，只顧行業(yè)巨頭利益而忘記人民群眾的利益。

2.完善代理購電信息公開力度，強化對代理購電的市場監(jiān)管，持續(xù)改進代理購電預(yù)測電價、電量及偏差處理機制，避免濫用代理購電規(guī)模優(yōu)勢，擾亂電力市場秩序。

三、結(jié)語

電力體制改革三十年激蕩歷程，每前進一步都非常困難，但取得了巨大成就。在目前關(guān)鍵檔口，需要準確抓住電力市場與電價管理機制的主要矛盾，及時解決痛點和堵點，以保證電力體制改革繼續(xù)前行，實現(xiàn)電力行業(yè)本身的高質(zhì)量發(fā)展，進而更好地服務(wù)全社會經(jīng)濟發(fā)展。