規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖面源污染防治法律完善

王曉涵

（山東理工大學(xué)法學(xué)院 255049）

現(xiàn)階段，國(guó)家支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和畜牧養(yǎng)殖企業(yè)建立規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化的養(yǎng)殖場(chǎng)。如今我國(guó)畜牧養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅速，肉、蛋、禽的總產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)保持在世界前列，不僅改善了人民生活水平、調(diào)整了人們的膳食結(jié)構(gòu)，而且在提高我國(guó)農(nóng)民收入等方面作出了不可替代的貢獻(xiàn)。但其在快速發(fā)展的同時(shí)，難以忽略的是，在畜牧養(yǎng)殖規(guī)?；纬蛇^(guò)程中，動(dòng)物產(chǎn)生的糞便以及養(yǎng)殖污水等隨意堆棄、排放造成養(yǎng)殖場(chǎng)所在區(qū)域環(huán)境惡化，間接對(duì)水源、土壤和空氣等造成影響。

1 我國(guó)畜牧養(yǎng)殖面源污染現(xiàn)狀

1.1 規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖面源污染量大

規(guī)模化畜牧養(yǎng)殖面源污染主要源于牲畜糞便、養(yǎng)殖場(chǎng)廢水污染以及牲畜死尸隨意丟棄所造成的水體污染，相關(guān)的污染物成分包含氨氮、總氮、總磷等。我國(guó)生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局以及農(nóng)村農(nóng)業(yè)部于2020年6月發(fā)布了《第二次全國(guó)污染源普查公報(bào)》，報(bào)告中顯示在2017年我國(guó)農(nóng)業(yè)源水污染物排放量為：化學(xué)需氧量1067.13萬(wàn)t，氨氮21.62萬(wàn)t，總氮141.49萬(wàn)t，總磷21.20萬(wàn)t。然而其中畜禽養(yǎng)殖業(yè)的水污染物排放量占較大比重，包括：化學(xué)需氧量1000.53萬(wàn)t，氨氮11.09萬(wàn)t，總氮11.09萬(wàn)t，總磷11.97萬(wàn)t[1]，占據(jù)了農(nóng)業(yè)源污染的一半以上，在畜禽養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展的同時(shí)，其產(chǎn)生的污染已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染的首要來(lái)源。

1.2 規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖面源污染面廣

我國(guó)畜牧養(yǎng)殖規(guī)模越來(lái)越大，大量的規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)廣泛分布在全國(guó)的各個(gè)地區(qū)，然而各養(yǎng)殖場(chǎng)的分散性導(dǎo)致畜牧養(yǎng)殖面源污染的范圍擴(kuò)大，并且對(duì)土壤、空氣以及水源都會(huì)造成不同程度的污染。規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)產(chǎn)生的大量禽畜糞便等污染物的堆積，產(chǎn)生氨氣、氮?dú)庖约傲蚧瘹涞榷喾N有害氣體，將直接影響到周邊地區(qū)的空氣質(zhì)量。在禽畜養(yǎng)殖過(guò)程中，禽畜的糞尿任意排放到水源后，將溶解其中的氧氣，加劇水質(zhì)的惡化程度，對(duì)人們的健康狀況存有潛在的危險(xiǎn)。然而當(dāng)未經(jīng)處理污水滲透到土壤當(dāng)中時(shí)，其對(duì)土壤的潛在應(yīng)用價(jià)值將會(huì)產(chǎn)生難以恢復(fù)的影響。在禽畜養(yǎng)殖過(guò)程中形成的糞便不經(jīng)處理直接排到土壤當(dāng)中，將會(huì)引發(fā)土壤透水現(xiàn)象，或者影響土壤的透氣性，引發(fā)土壤板結(jié)現(xiàn)象，將直接影響農(nóng)作物的生產(chǎn)效果。若此情況得不到有效控制，在重金屬元素等各種因素的影響下，可能會(huì)增加其影響范圍，對(duì)所處環(huán)境造成難以挽回的損害。

1.3 畜牧養(yǎng)殖面源污染危害大

未經(jīng)處理的禽畜糞尿是病原體生物很好的營(yíng)養(yǎng)基，這些污染物在沒(méi)有得到有效處理的情況下容易滋生蟲(chóng)蠅，使此處的病原微生物的數(shù)量增大、種類增多，造成病原菌和寄生蟲(chóng)等微生物的大范圍蔓延擴(kuò)散，人的皮膚一旦接觸，皮膚就會(huì)出現(xiàn)皮炎或其他的因不能免疫而產(chǎn)生的炎癥。如果將禽畜的糞尿等污染物直接排入農(nóng)田或河道中，或者將病死的禽畜尸體隨意扔入河道中，那么極易造成病原體微生物的蔓延擴(kuò)散，引起人和動(dòng)物疫病的擴(kuò)散和流行，造成不可逆轉(zhuǎn)的傳染病危害。

2 我國(guó)畜牧養(yǎng)殖農(nóng)業(yè)面源污染產(chǎn)生原因

2.1 利益驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)物

在我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的早期，因地方經(jīng)濟(jì)落后，養(yǎng)殖場(chǎng)規(guī)模都比較小，而且規(guī)劃設(shè)計(jì)落后，為了交通便利往往建立在江河流域或城郊結(jié)合處，沒(méi)有規(guī)劃合理的距離，加重了污染治理的難度。其次，禽畜養(yǎng)殖過(guò)程中產(chǎn)生排泄物量巨大，必須配備專業(yè)化的處理設(shè)備才能降低這些排泄物的污染程度，保證處理效果。但是為了節(jié)約成本，在有限投入中獲取更大利益，大多數(shù)養(yǎng)殖場(chǎng)都沒(méi)有配備完善的糞污處理設(shè)備，或者雖然配備了設(shè)備，但是并不能滿足自身養(yǎng)殖場(chǎng)的糞污處理要求，導(dǎo)致養(yǎng)殖場(chǎng)的排泄物不能得到有效處理，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。

畜牧養(yǎng)殖業(yè)作為農(nóng)民收入來(lái)源之一，國(guó)家為了促進(jìn)畜牧業(yè)的發(fā)展，保障農(nóng)民的生活，多個(gè)地區(qū)都出臺(tái)了對(duì)規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)的補(bǔ)貼政策。然而，具有有限理性的農(nóng)戶僅僅看到了規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖的大量收益，卻忽視了養(yǎng)殖業(yè)背后的環(huán)境消耗。長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺少對(duì)農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)方面的普及教育，因此其環(huán)境保護(hù)意識(shí)較差，沒(méi)有意識(shí)到畜牧養(yǎng)殖業(yè)對(duì)環(huán)境的危害，不會(huì)為了保護(hù)環(huán)境而控制自己養(yǎng)殖的數(shù)量，即使他們考慮到養(yǎng)殖場(chǎng)對(duì)環(huán)境的危害，但是為了獲取養(yǎng)殖場(chǎng)所帶來(lái)的巨大收益和政府給予的大量補(bǔ)貼，在有限理性的作用下，農(nóng)戶只顧得上維護(hù)眼前利益，而不再考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，從而導(dǎo)致畜牧養(yǎng)殖場(chǎng)的規(guī)模越來(lái)越大，而環(huán)境污染問(wèn)題不斷加重。

2.2 現(xiàn)存法律法規(guī)的掣制

2.2.1 缺少專門(mén)畜牧養(yǎng)殖面源污染防治法

當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)存能夠直接或者間接涉及與畜牧養(yǎng)殖面源污染相關(guān)的法律規(guī)定較少，且分布比較零散，沒(méi)有一部系統(tǒng)性、全面性的專門(mén)法律來(lái)規(guī)制畜牧養(yǎng)殖面源污染行為。我國(guó)當(dāng)前只有一部專門(mén)的畜牧養(yǎng)殖法律是《中華人民共和國(guó)畜牧法》，但是它的本質(zhì)是一部為了規(guī)范畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而制定的與畜牧業(yè)發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)業(yè)法，而不涉及污染防治的相關(guān)內(nèi)容。然而《中華人民共和國(guó)畜牧法》的主要立法目的是促進(jìn)我國(guó)畜牧業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，其在一定程度上與我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》和《污染防治法》在環(huán)境保護(hù)上的立法宗旨存在矛盾。規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖業(yè)所造成的面源污染現(xiàn)在已經(jīng)成為了我國(guó)環(huán)境保護(hù)發(fā)展進(jìn)程的巨大隱患，若想改變當(dāng)前局面，需要的是專門(mén)的一部畜牧業(yè)污染防治法律對(duì)整個(gè)畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的污染物的處理問(wèn)題進(jìn)行整治，尤其是對(duì)規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖場(chǎng)的污染物如何做到資源化、無(wú)害化的處理，當(dāng)務(wù)之急是實(shí)現(xiàn)我國(guó)畜牧養(yǎng)殖業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型問(wèn)題[2]。

2.2.2 責(zé)任追究困難

在我國(guó)現(xiàn)有的法律制度之下，要對(duì)違法行為進(jìn)行追責(zé)，需要具有明確的主體、行為、后果三要素，但是農(nóng)業(yè)畜牧養(yǎng)殖農(nóng)業(yè)面源污染的形成在確定污染主體、行為、后果上存在一定的技術(shù)障礙。畜牧養(yǎng)殖面源污染行為與污染后果的發(fā)生地在空間上并不當(dāng)然同意，所以很難推定污染后果的發(fā)生于污染主體所在地存在因果關(guān)系，而且污染后果的產(chǎn)生的時(shí)間存在滯后性，所以污染主體的時(shí)間范圍也難以確認(rèn)[3]。除此之外，我國(guó)現(xiàn)有的畜牧養(yǎng)殖相關(guān)法律主要針對(duì)對(duì)畜牧養(yǎng)殖者的管理，缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)責(zé)任主管部門(mén)和相關(guān)責(zé)任部門(mén)的在職責(zé)管理責(zé)任方面的規(guī)定。因此在我國(guó)現(xiàn)有的法律層面上，難以追究環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其有關(guān)責(zé)任部門(mén)對(duì)其應(yīng)盡職責(zé)不作為的行為。以我國(guó)《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖條例》為參考，其第五章法律責(zé)任相關(guān)內(nèi)容共有七條規(guī)定，其中有六條規(guī)定是針對(duì)污染主體的法律責(zé)任，僅有一條規(guī)定是針對(duì)環(huán)境主管部門(mén)及其相關(guān)責(zé)任部門(mén)的。并且此規(guī)定并沒(méi)有具體對(duì)某種監(jiān)管違法行為給予某種具體的行政處分，由此可以想象在實(shí)踐中過(guò)程中，環(huán)境監(jiān)管職責(zé)被真正執(zhí)行下去的可能性。

2.2.3 法律觀念缺少源頭治理

我國(guó)現(xiàn)存的法律規(guī)定治理思路落后，大多數(shù)規(guī)制的是畜禽污染處理的問(wèn)題，但是如何做到減少或防止該污染的規(guī)定卻寥寥無(wú)幾。我國(guó)現(xiàn)存法律對(duì)前端生產(chǎn)投入過(guò)程的控制和規(guī)?；B(yǎng)殖過(guò)程中對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)管理的預(yù)防環(huán)節(jié)有所忽視，在規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖面源污染防治方式上依舊模仿工業(yè)源污染的防治路徑，忽視了對(duì)規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖的源頭的治理，更加劇了末端處理的壓力。然而在實(shí)踐過(guò)程中，畜牧養(yǎng)殖面源污染的防治在進(jìn)行時(shí)，其源頭管控和末端治理及其過(guò)程控制同樣重要，而不是厚此薄彼[4]。倘若僅將治理重心放在水體污染上，而忽略了畜牧養(yǎng)殖造成的土地污染和大氣污染，且不針對(duì)土質(zhì)惡化和惡臭氣體進(jìn)行治理，都將阻礙對(duì)畜牧養(yǎng)殖面源污染防治達(dá)到理想效果。

2.3 公民參與監(jiān)督積極性弱

規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖農(nóng)業(yè)面源污染治理受益者為全體公民，在理想狀態(tài)下，每一個(gè)公民都應(yīng)該根據(jù)自己從規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖面源污染治理中獲得的利益來(lái)提供治理成本。但是，由于環(huán)境具有公共物品的屬性，有些人即使沒(méi)有對(duì)規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖面源污染治理產(chǎn)生貢獻(xiàn)，但也能享受到污染治理所帶來(lái)的好處，這種“搭便車”的行為幾乎不用付出任何行動(dòng)，依舊成為了規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖面源污染治理的受益者。當(dāng)“搭便車”人的受益程度大于他們所付出的成本時(shí)，就會(huì)使原來(lái)不想“搭便車”的人在利益的驅(qū)動(dòng)下，參加到其中，當(dāng)“搭便車”的人占一定數(shù)量時(shí)，畜牧養(yǎng)殖面源污染治理必然會(huì)走向失敗[5]。還有部分人是規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖行業(yè)導(dǎo)致環(huán)境惡化的主體，又是環(huán)境惡化的所帶來(lái)危害的受害者，他們只能默默忍受環(huán)境污染所帶來(lái)的一切不利影響。

3 治理畜牧養(yǎng)殖農(nóng)業(yè)面源污染對(duì)策

3.1 對(duì)規(guī)模化畜牧污染防治進(jìn)行專門(mén)立法

畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)主要由養(yǎng)殖散戶、養(yǎng)殖企業(yè)以及規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)發(fā)展形成，面源污染主要來(lái)源于規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)，因此首先應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)的綠色生產(chǎn)進(jìn)行立法，嚴(yán)格法律規(guī)制其環(huán)境污染行為。從國(guó)家角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)專門(mén)對(duì)畜牧養(yǎng)殖面源污染防治進(jìn)行立法，來(lái)解決目前嚴(yán)峻的畜牧養(yǎng)殖面源污染問(wèn)題。在立法過(guò)程中，首先對(duì)于具有規(guī)模化的養(yǎng)殖場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地域特點(diǎn)進(jìn)行立法，依據(jù)養(yǎng)殖場(chǎng)所在地區(qū)及周邊地區(qū)的環(huán)境特征，限制此地域的養(yǎng)殖規(guī)模及其污染排放總量。其次以不同畜種為單位設(shè)立具體標(biāo)準(zhǔn)，此標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立不僅對(duì)控制規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖面源污染防治工作具有具體的操作性，還讓絕大多數(shù)的畜牧養(yǎng)殖從業(yè)者了解法條并明白其內(nèi)涵，有利于法律的實(shí)施。

3.2 構(gòu)建合理的規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖農(nóng)業(yè)面源污染防治補(bǔ)助制度

首先環(huán)境法所保護(hù)的環(huán)境是一個(gè)整體，實(shí)踐過(guò)程中雖然對(duì)環(huán)境整體的保護(hù)往往是通過(guò)對(duì)其中某一個(gè)環(huán)境要素的保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但是不能忽視不同地區(qū)不同環(huán)境要素之間的相互影響。在我國(guó)規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖農(nóng)業(yè)面源污染防治補(bǔ)助制度的構(gòu)建過(guò)程中，不能僅聚焦在畜禽的排泄物這一污染源，也不能僅重點(diǎn)對(duì)水污染進(jìn)行治理，而應(yīng)以環(huán)境整體主義的觀念作為理論指導(dǎo)，綜合考量水、土壤、空氣等在面源污染中的相互作用。補(bǔ)助資金應(yīng)當(dāng)適用于所有影響規(guī)模化畜牧養(yǎng)殖面源污染的因素，避免因不完整的保護(hù)而導(dǎo)致制度失靈，進(jìn)而影響規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖面源污染補(bǔ)助制度的實(shí)施效果。其次，就我國(guó)而言，資金不足是我們必須面對(duì)的問(wèn)題?，F(xiàn)在我們資金的主要來(lái)源包括中央補(bǔ)助、地方性財(cái)政收入、地方自籌，雖然多元化的資金來(lái)源暫時(shí)解決了污染防治資金不足的問(wèn)題，但是并沒(méi)有明確相應(yīng)的資金構(gòu)成比例，使各地的畜牧養(yǎng)殖農(nóng)業(yè)面源污染防治資金缺乏穩(wěn)定的保障。所以我們?cè)谥贫葮?gòu)建過(guò)程中，除了考慮資金來(lái)源的多元性，還應(yīng)考慮不用來(lái)源的資金進(jìn)行有效整合，對(duì)資金的使用進(jìn)行合理支配，有效提高資金使用效益，使有限的資金在畜牧養(yǎng)殖面源污染防治過(guò)程中發(fā)揮出最大的功效[6]。

3.3 鼓勵(lì)公民積極參與環(huán)境監(jiān)督工作

公民行使監(jiān)督權(quán)是政府維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵舉措。政府部門(mén)及相關(guān)環(huán)保工作部門(mén)應(yīng)該為公民監(jiān)督工作提供便利，通過(guò)開(kāi)辟多種監(jiān)督渠道，例如開(kāi)通環(huán)境污染投訴熱線、設(shè)立投訴信箱以及開(kāi)創(chuàng)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)等方式鼓勵(lì)公民參與其中。環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公民積極維護(hù)其自身環(huán)境權(quán)益，在必要時(shí)為公民提供一些法律幫助支持。除此之外，各地環(huán)境保護(hù)部門(mén)還應(yīng)當(dāng)支持其本地環(huán)境保護(hù)組織的發(fā)展，幫助其提升自身業(yè)務(wù)水平、及其成員專業(yè)素質(zhì)，鼓勵(lì)各地環(huán)境保護(hù)組織成為提起環(huán)境公益訴訟的主力，以此提升公民及社會(huì)組織的監(jiān)督能力。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上我們必須正視規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖面源污染給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的危害，從近幾年來(lái)人類疫病和動(dòng)物疫情的暴發(fā)中可以看出，發(fā)生在人類生活的多種高發(fā)疾病都與其周圍環(huán)境污染和動(dòng)物疫病相關(guān)。如今我國(guó)規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖業(yè)已經(jīng)發(fā)展到了一定程度，要實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)的綠色發(fā)展，必須做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。依法治污，對(duì)規(guī)?；竽廖廴痉乐芜M(jìn)行專門(mén)立法，制定優(yōu)惠政策，構(gòu)建合理的畜牧養(yǎng)殖面源污染防治補(bǔ)助制度，健全監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公民積極參與環(huán)境監(jiān)督工作，保障我國(guó)畜牧業(yè)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。