裝備研制經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管的問題與建議

黃興濤/中國人民解放軍93160部隊(duì)

胡鋮/中國人民解放軍93184部隊(duì)

裝備建設(shè)是戰(zhàn)斗力生成的關(guān)鍵［1］。近年來，隨著大量高新技術(shù)在裝備上的應(yīng)用，裝備性能不斷提高，研制經(jīng)費(fèi)也不斷上漲，裝備建設(shè)經(jīng)費(fèi)的供需矛盾日益突出［2］。

從裝備建設(shè)需求看，當(dāng)前美國已明確提出將中國作為其戰(zhàn)略競爭對手，將對華戰(zhàn)略由“接觸與遏制戰(zhàn)略”向“全方位遏制”轉(zhuǎn)變［3］。一方面在經(jīng)濟(jì)科技領(lǐng)域?qū)χ袊掷m(xù)打壓，另一方面大幅增加國防預(yù)算，加快高新裝備研發(fā)，加速武器裝備規(guī)模結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，加強(qiáng)精確制導(dǎo)彈藥儲備，為大國熱對抗做準(zhǔn)備的意圖極為明顯［4］。我軍必須著眼最嚴(yán)苛條件推進(jìn)軍隊(duì)建設(shè)，保持相應(yīng)的裝備建設(shè)經(jīng)費(fèi)規(guī)模。

從經(jīng)費(fèi)保障全局看，我國經(jīng)濟(jì)增速雖仍居于世界主要經(jīng)濟(jì)體前列，但增速放緩，軍費(fèi)“緊運(yùn)行”，經(jīng)費(fèi)保障雙向承壓。盡管我國宏觀經(jīng)濟(jì)仍然保持穩(wěn)定向好的整體態(tài)勢，但受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、新冠疫情等因素影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受明顯的沖擊和障礙［5］。國家為支持軍隊(duì)建設(shè)，在中央財(cái)政本級支出基本維持零增長的情況下，通過削減其他開支保證了國防費(fèi)的適度規(guī)模。

加強(qiáng)裝備建設(shè)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管，確保裝備研制經(jīng)費(fèi)使用“精打細(xì)算、厲行節(jié)約、突出重點(diǎn)、提高效益”，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代強(qiáng)軍目標(biāo)提供強(qiáng)有力的經(jīng)費(fèi)保障，是當(dāng)前裝備建設(shè)中亟需研究解決的重要問題。

一、裝備研制經(jīng)費(fèi)管理存在的主要問題

（一）投資管控力度不夠

研制合同管理粗放，有的重大型號裝備研制項(xiàng)目，軍方僅與工業(yè)集團(tuán)簽訂總承包合同，采取會(huì)議紀(jì)要、行政計(jì)劃等方式下達(dá)研制任務(wù)，未督促和監(jiān)管總承包單位與配套廠家簽訂分承包合同，配套廠家只知任務(wù)不知經(jīng)費(fèi)，花錢辦事缺乏限額控制。有的研制項(xiàng)目合同價(jià)款審核不嚴(yán)格，未按規(guī)定組織研制合同價(jià)款明細(xì)審核，或研制合同價(jià)款審核走過場，只核減項(xiàng)目內(nèi)容不核減經(jīng)費(fèi)，無法起到有效控制成本的作用。有的研制項(xiàng)目技術(shù)狀態(tài)變更隨意，缺乏有效的經(jīng)濟(jì)管控手段，導(dǎo)致研制工作大量反復(fù)，經(jīng)費(fèi)開支量不斷增加。

（二）研制經(jīng)費(fèi)支出不嚴(yán)格

有的研制單位把研制經(jīng)費(fèi)當(dāng)作“萬能費(fèi)”，亂擠亂攤、隨意開支，通過簽訂虛假合同，虛增材料進(jìn)價(jià)，多提人員工資、固定資產(chǎn)折舊、管理費(fèi)等方式虛增研制成本。有的變通開支，將單位一些走訪慰問、慶典活動(dòng)等公共開支轉(zhuǎn)嫁研制項(xiàng)目中。有的研制單位物資采購內(nèi)部管理不嚴(yán)格，高價(jià)采購時(shí)有發(fā)生，采購的試驗(yàn)?zāi)Ｐ?、工具、原材料價(jià)格等高出市場平均價(jià)格的數(shù)倍。此外，個(gè)別研制單位還存在挪用、貪占研制經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。

（三）研制經(jīng)費(fèi)過程監(jiān)管不到位

按照相關(guān)規(guī)定，研制經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)管理、?？顚Ｓ谩⑷瘫O(jiān)管。但在實(shí)際操作過程，軍方和承研單位對研制經(jīng)費(fèi)管理的職責(zé)界面不夠清晰，軍方把研制經(jīng)費(fèi)撥付給承研單位后，主要依托承研單位進(jìn)行管理，僅通過合同節(jié)點(diǎn)考核、項(xiàng)目決算、財(cái)務(wù)驗(yàn)收等方式進(jìn)行監(jiān)管，以上方式主要是事后監(jiān)管，對存在的問題難以早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早控制。研制單位出于自身利益考慮，不愿將研制經(jīng)費(fèi)開支情況全面、真實(shí)地反映給軍方，從而導(dǎo)致研制經(jīng)費(fèi)過程管理出現(xiàn)漏洞盲區(qū)。近年來，國家審計(jì)署、軍委審計(jì)署、集團(tuán)機(jī)關(guān)雖然加大了對研制經(jīng)費(fèi)的審計(jì)監(jiān)督力度，但總的來說力度不夠，需要軍方、承研單位、集團(tuán)機(jī)關(guān)、審計(jì)部門等多維發(fā)力，形成聯(lián)合監(jiān)管的合力。

二、措施建議

（一）突出經(jīng)費(fèi)源頭管控

一是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)要求。研制立項(xiàng)論證過程中，軍地雙方應(yīng)把性能先進(jìn)性、質(zhì)量可靠性、成本經(jīng)濟(jì)性、保障時(shí)效性統(tǒng)籌作為同等重要的核心指標(biāo)要求，同步開展論證設(shè)計(jì)。在戰(zhàn)技指標(biāo)確定、技術(shù)路徑選擇、樣機(jī)數(shù)量安排、材料器件選型、試驗(yàn)工作規(guī)劃等環(huán)節(jié)，貫徹低成本設(shè)計(jì)要求，提出成本控制的目標(biāo)、措施和方案，嚴(yán)防因低效指標(biāo)要求、過度冗余設(shè)計(jì)、樣機(jī)樣件使用率不高、試驗(yàn)方案不優(yōu)化等導(dǎo)致裝備價(jià)格過高。

二是深化全壽命經(jīng)濟(jì)性分析。軍方在立項(xiàng)時(shí)應(yīng)組織開展全壽命周期費(fèi)用評估，系統(tǒng)論證研制概算、訂購目標(biāo)價(jià)格和使用保障成本等，綜合形成裝備全壽命成本經(jīng)濟(jì)性分析報(bào)告，促進(jìn)項(xiàng)目技術(shù)方案與經(jīng)濟(jì)性一體化迭代論證，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)最佳結(jié)合。其中：經(jīng)費(fèi)概算需求分析和論證測算中，各承研單位應(yīng)當(dāng)按照系統(tǒng)構(gòu)成和研制流程對研制任務(wù)進(jìn)行分解，明確研究任務(wù)內(nèi)容、交付成果和進(jìn)度周期，根據(jù)技術(shù)途徑、單位能力及組織模式等特點(diǎn)，科學(xué)測算人力投入、樣機(jī)樣件數(shù)量和試驗(yàn)試飛工作量等，按照規(guī)定的經(jīng)費(fèi)構(gòu)成，合理選擇測算方法，統(tǒng)籌優(yōu)化研制經(jīng)費(fèi)投向投量需求。軍方論證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定，從研制工作和成本構(gòu)成兩個(gè)維度開展經(jīng)費(fèi)概算論證，直觀地反映研制經(jīng)費(fèi)概算投向投量，實(shí)現(xiàn)研制工作內(nèi)容與經(jīng)費(fèi)概算的對應(yīng)匹配和投入產(chǎn)出的合理經(jīng)濟(jì)。

訂購目標(biāo)價(jià)格分析及論證測算中，各承研單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)戰(zhàn)術(shù)技術(shù)指標(biāo)要求、總體方案等，從價(jià)值評估、成本實(shí)現(xiàn)等維度，運(yùn)用參數(shù)法、工程法、類比法等多種方法，評估測算“值多少錢”“需多少錢”，綜合得出產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格分析方案。軍方論證機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)裝備體系貢獻(xiàn)率、效能增長率以及戰(zhàn)技指標(biāo)的先進(jìn)性，考慮規(guī)劃資源總量約束和批量采購成本下降效應(yīng)，從同類裝備對比、系統(tǒng)建模分析、裝備成本估算等維度，對承研單位提出的產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格分析方案進(jìn)行研究論證，經(jīng)技術(shù)、管理、經(jīng)濟(jì)權(quán)衡后，量化提出產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格，并詳細(xì)論述測算依據(jù)、方法和標(biāo)準(zhǔn)等。

（二）強(qiáng)化研制過程管理

一是加強(qiáng)成本管控剛性約束?？値熛到y(tǒng)在立項(xiàng)批復(fù)的研制經(jīng)費(fèi)概算和目標(biāo)價(jià)格基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化研制經(jīng)費(fèi)和目標(biāo)價(jià)格分解，提出重要分系統(tǒng)、配套成品經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)要求，經(jīng)軍方項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)會(huì)同相關(guān)管理、論證等機(jī)構(gòu)評審確認(rèn)后執(zhí)行。各配套承研單位要按照總師系統(tǒng)分解的經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)要求，開展產(chǎn)品成本設(shè)計(jì)與分析，并將經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)作為設(shè)計(jì)、試驗(yàn)試飛等工作的約束變量，及時(shí)分析方案設(shè)計(jì)和更改對成本的影響。軍方項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)在組織方案和轉(zhuǎn)段評審時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求各配套承研單位提供經(jīng)濟(jì)性報(bào)告，并將評審結(jié)論作為方案是否通過、產(chǎn)品能否轉(zhuǎn)段的重要依據(jù)。

二是壓實(shí)成本管控責(zé)任體系?？値焼挝回?fù)責(zé)建立覆蓋研制全線的經(jīng)濟(jì)性工作團(tuán)隊(duì)，各承研單位應(yīng)明確成本管控責(zé)任人，原則上，主要行政領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，型號總師是直接責(zé)任人。經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、成本控制應(yīng)納入各級研制合同（產(chǎn)品協(xié)議）管理，軍方項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門，組織總師系統(tǒng)、論證機(jī)構(gòu)等單位開展定期或不定期的檢查，對支出不合理、管理不規(guī)范及控制不力的承研單位，及時(shí)采取通報(bào)、限期整改和停撥經(jīng)費(fèi)等處罰措施。

三是落實(shí)競爭性采購要求。研制過程中，總師系統(tǒng)及各承研單位要貫徹落實(shí)裝備競爭性采購的有關(guān)要求，制定競爭性采購方案。破除行業(yè)壁壘，積極引導(dǎo)優(yōu)勢單位參與產(chǎn)品競爭，推進(jìn)試驗(yàn)機(jī)構(gòu)評估和優(yōu)選，通過競爭擇優(yōu)方式確定承研承制承試單位。對消耗量大、采購單價(jià)高并具備競爭條件的產(chǎn)品，應(yīng)至少保持2家完成狀態(tài)鑒定，確保部隊(duì)外場、基地級維修時(shí)產(chǎn)品可互換，為后續(xù)采購成本控制創(chuàng)造先決條件。

四是抓好研制合同管理。立項(xiàng)后，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡早組織總師系統(tǒng)開展研制期間的工作分解和經(jīng)費(fèi)分解。在計(jì)劃制定階段，總師系統(tǒng)根據(jù)工程實(shí)際進(jìn)展，合理提出年度工作目標(biāo)及經(jīng)費(fèi)需求，軍方項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)重點(diǎn)對工程年度目標(biāo)和工作計(jì)劃分解的合理性、工作內(nèi)容項(xiàng)目與經(jīng)費(fèi)測算的匹配性進(jìn)行審議把關(guān)，合理確定年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算。在合同洽簽階段，軍方項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)組織開展合同審查，邀請綜合、紀(jì)檢、審計(jì)、審價(jià)及招標(biāo)等有關(guān)部門共同監(jiān)督把關(guān)，重點(diǎn)對合同簽訂方式和主承包方、工作任務(wù)和經(jīng)費(fèi)分配、里程碑節(jié)點(diǎn)和經(jīng)費(fèi)撥付設(shè)置、競爭性采購和分承包單位任務(wù)及經(jīng)費(fèi)分配方案、成本控制要求等內(nèi)容進(jìn)行把關(guān)。在合同執(zhí)行階段，實(shí)行量化考核撥付，組織里程碑節(jié)點(diǎn)考核，依托技術(shù)、財(cái)務(wù)專家評估各單位工作完成情況，合理確定對應(yīng)經(jīng)費(fèi)撥付比例。

（三）落實(shí)軍地聯(lián)合監(jiān)管責(zé)任

一是常態(tài)化開展經(jīng)費(fèi)檢查。軍方項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)與相應(yīng)軍工集團(tuán)機(jī)關(guān)建立常態(tài)化聯(lián)合檢查機(jī)制，激發(fā)軍工集團(tuán)機(jī)關(guān)的責(zé)任意識和內(nèi)生動(dòng)力，充分發(fā)揮軍工集團(tuán)紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)務(wù)等專業(yè)力量作用，在現(xiàn)有里程碑節(jié)點(diǎn)考核等監(jiān)督檢查機(jī)制基礎(chǔ)上，加大伴隨檢查力度，對主要承研單位開展一線督導(dǎo)、跟進(jìn)檢查、抵近監(jiān)督，重點(diǎn)對項(xiàng)目進(jìn)展、經(jīng)費(fèi)投向投量、重大試驗(yàn)、樣機(jī)樣件安排、分工定點(diǎn)等開展節(jié)點(diǎn)檢查、專項(xiàng)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)重大苗頭性、傾向性問題隱患，立查立改、傳導(dǎo)壓力。

二是探索建立伴隨審計(jì)模式。在落實(shí)與軍工集團(tuán)機(jī)關(guān)聯(lián)合監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上，軍方裝備部門應(yīng)加強(qiáng)與審計(jì)部門的溝通對接，主動(dòng)接受審計(jì)監(jiān)督，每年遴選1 至2 個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，邀請軍委審計(jì)部門開展裝備建設(shè)項(xiàng)目伴隨審計(jì)，彌補(bǔ)軍方研制管理部門專業(yè)審計(jì)力量的不足，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用管理的盲區(qū)死角，避免問題累積和重大問題的發(fā)生。

三是推開廉政監(jiān)管聯(lián)評機(jī)制。軍方項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)聯(lián)合軍工集團(tuán)機(jī)關(guān)，定期對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行總結(jié)梳理，通過開展廉政座談對話等形式，分析問題，交換意見，共研措施。聯(lián)合對有關(guān)供應(yīng)商價(jià)格信用進(jìn)行評估，對經(jīng)費(fèi)使用管理存在重大問題的單位，列入失信名單，對發(fā)現(xiàn)的傾向性問題，責(zé)令有關(guān)單位按期完成整改。