新時代輔警表彰獎勵制度的發(fā)展研究

李偉源

（中國人民警察大學，河北 廊坊 065000）

警務(wù)輔助人員（本文簡稱輔警）是我國公安隊伍的重要組成部分，在協(xié)助民警維護社會治安、打擊違法犯罪、開展行政管理和服務(wù)人民群眾方面發(fā)揮了重要作用。然而，從輔警表彰獎勵制度的發(fā)展現(xiàn)狀看，理應(yīng)與輔警貢獻對應(yīng)的表彰獎勵制度卻顯得滯后，存在著不少的問題。因此，有必要對輔警表彰獎勵制度進行深入分析，提出有針對性的建議。

一、新時代輔警表彰獎勵制度的發(fā)展現(xiàn)狀

2015 年10 月，公安部、人力資源和社會保障部發(fā)布了修訂后的《公安機關(guān)人民警察獎勵條令》，自2016 年1月1 日起履行。此條令只適用各級公安機關(guān)在編在職人民警察，并沒有將輔警納入其中，輔警表彰獎勵制度的建設(shè)任重道遠。慶幸的是，研究部分具有代表性的輔警表彰獎勵政策文件后，發(fā)現(xiàn)近些年關(guān)于輔警表彰獎勵制度的探索不曾間斷，輔警表彰獎勵制度雖不健全，但已初具雛形，在制度的內(nèi)容體系和程序規(guī)范上都有初步探索。

（一）輔警表彰獎勵制度的探索

1.第一階段：部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政策摸索。部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對于輔警管理工作的政策建設(shè)起步較早，其中涉及到了表彰獎勵的工作。2012 年5 月，蘇州市政府發(fā)布《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》，第二十一條的第三款提到了表彰與獎勵事項，是較早對輔警的表彰獎勵工作作出明確要求的政策文件。再研究大連市、深圳市和江蘇省等其他幾個地方的此類政策文件，發(fā)現(xiàn)其對于輔警表彰獎勵工作的規(guī)定基本一致，比較簡單，只能算是從法規(guī)上對其地位進行了明確，操作性并不強。

2.第二階段：中央層面的政策引領(lǐng)。十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視輔警的管理工作。2016 年1 月，在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十次會議上，審議通過了《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）。同年3 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)此《意見》，針對輔警的表彰獎勵作了規(guī)定，第一次在國家層面上對此提出了明確要求。同年11 月，公安部等部門聯(lián)合發(fā)布通知，督促地方政府及相關(guān)部門要切實領(lǐng)會《意見》精神，并將其貫徹落實下去，細化落實相關(guān)配套政策和規(guī)章制度，研究制定輔警的表彰獎勵等具體實施細則。

3.第三階段：全國各地區(qū)政策的鋪開。中央、地方關(guān)于輔警管理工作的政策文件是從整體角度出發(fā)，是對輔警管理工作的全面規(guī)定，對于輔警的表彰獎勵工作的規(guī)定難免不太具體。隨著輔警管理工作水平的不斷提升和提倡民警輔警享受同等權(quán)益的呼聲高漲，各個地方開始陸續(xù)出臺關(guān)于輔警表彰獎勵的專門性政策文件。2017 年，晉江市公安局出臺《晉江市公安局警務(wù)輔助人員表彰獎勵辦法（試行）》，規(guī)定了輔警人員的獎勵為集體獎勵和個人獎勵，并分別設(shè)置了具體明確的獎勵條件；2018 年，寧夏回族自治區(qū)公安廳出臺《寧夏回族自治區(qū)公安機關(guān)警務(wù)輔助人員獎勵工作實施辦法（試行）》，規(guī)定了輔警個人獎勵的條件、標準和金額等事項；2020 年，河南省公安廳聯(lián)合多部門出臺《河南省公安機關(guān)警務(wù)輔助人員獎勵辦法》，“創(chuàng)設(shè)了與國家公務(wù)員、事業(yè)單位人員表彰獎勵制度并行的輔警表彰獎勵制度，明確獎勵比例、標準，填補了一些政策空白?！盵1]

（二）輔警表彰獎勵制度的內(nèi)容體系

1.表彰獎勵的適用對象和類別。輔警表彰獎勵的適用對象規(guī)定得比較清晰、明確，通常是各單位的警務(wù)輔助人員集體、各級公安機關(guān)的警務(wù)輔助人員。根據(jù)不同的分類標準，表彰獎勵的類別有所不同，最常見的分類標準是依據(jù)表彰獎勵對象的不同來進行，可以分為集體獎勵和個人獎勵?！啊稌x江市公安局警務(wù)輔助人員表彰獎勵辦法（試行）》的規(guī)定，獎勵分為集體獎勵和個人獎勵，其中，集體獎勵的對象為五人以上的輔警隊或組，個人獎勵的對象為聘用的保安化輔警?！盵2]這樣區(qū)別設(shè)置，不僅有利于激發(fā)輔警個人的積極性，也有利于促進集體的榮譽。

2.表彰獎勵的條件和形式。輔警表彰獎勵制度的條件經(jīng)歷了由泛化到相對具體的發(fā)展歷程。最早，《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》對于表彰獎勵的條件進行了簡單的規(guī)定，對于在工作中表現(xiàn)突出、成績顯著或者有其他突出事跡的輔警，應(yīng)當給予表彰和獎勵，并沒有進一步闡述或者界定，規(guī)定存在模糊性，難以進行評定。隨著各地公安機關(guān)對表彰獎勵制度探索的深入，《寧夏回族自治區(qū)公安機關(guān)警務(wù)輔助人員獎勵工作實施辦法（試行）》對表彰獎勵條件進行了更深一步的闡述，對精神品質(zhì)、素質(zhì)能力和業(yè)務(wù)水平等方面成績突出的輔警予以獎勵，獎勵條件更為具體明確，更具有可對照性、可實施性。

輔警表彰獎勵形式大多具有較強的自主性，更多的是為了貼合地方的管理工作。其中，《河南省公安機關(guān)警務(wù)輔助人員獎勵辦法》規(guī)定得相對健全，建立了嘉獎、授予稱號、通報表揚及評優(yōu)評先等多種形式的褒獎體系。另外，記功、榮譽獎?wù)?、獎金、酬新提升、招警傾斜、設(shè)立崗位級別和職務(wù)級別等不同形式在各地都有實踐。2020年，天津市公安局召開全市公安輔警工作會議，設(shè)置的獎項有個人二等功、個人三等功，“十佳文職輔警”和“十佳勤務(wù)輔警”榮譽稱號。[3]

（三）輔警表彰獎勵制度的程序規(guī)范

輔警表彰獎勵制度的動態(tài)運行主要依靠程序規(guī)范，基本包括申報、審查、研究、公示、審批、歸檔和撤銷等環(huán)節(jié)，各地區(qū)規(guī)定稍有不同。寧夏回族自治區(qū)公安廳頒布的《全區(qū)公安機關(guān)社區(qū)警務(wù)工作表彰獎勵實施辦法（試行）》評選程序相對簡單，主要包括申報、審核、批準和公示4個程序。程序設(shè)置符合公安業(yè)務(wù)繁重的特點，能滿足表彰獎勵工作的開展。

另外，輔警表彰獎勵程序的主導部門多為設(shè)區(qū)市公安局，嘉獎可以由縣一級公安機關(guān)批準，極少數(shù)等級較高的獎勵由省一級公安機關(guān)審批?！督K省公安機關(guān)警務(wù)輔助人員獎勵辦法（試行）》規(guī)定“對符合獎勵條件的集體和個人，縣級公安機關(guān)可予以嘉獎，設(shè)區(qū)市公安局政治部可予以嘉獎、記功，設(shè)區(qū)市公安局可予以記大功，記特等功以上的獎勵由省公安廳審批”。

二、新時代輔警表彰獎勵制度發(fā)展出現(xiàn)的問題

輔警表彰獎勵制度探索工作在積極開展，各地公安機關(guān)圍繞一個《意見》，結(jié)合自身實際情況，在表彰獎勵政策制定、制度內(nèi)容、程序構(gòu)建等各方面探索，初有成效。但伴隨出現(xiàn)的表彰獎勵制度區(qū)域化、表彰獎勵與付出不對等、后期管理工作相對較弱的問題，都在制約著表彰獎勵制度的進一步發(fā)展，值得我們注意和思考。

（一）缺乏統(tǒng)一的法律保障，輔警表彰獎勵制度區(qū)域化

表彰獎勵制度作為一種國家管理工具，應(yīng)該由法治原則作為其順利實行的基礎(chǔ)。但是，由于輔警隊伍的管理工作以地方為主導，表彰獎勵制度建設(shè)的重點任務(wù)自然落到了地方。因此，現(xiàn)行的輔警表彰獎勵制度以中央政策為依據(jù)，地方性政策為主導，沒有全國適用型法律，呈現(xiàn)區(qū)域化特征。各地輔警的表彰獎勵所依據(jù)的政策和法規(guī)不統(tǒng)一，其合法性和權(quán)威性就會降低。一是各地方表彰獎勵評定主體和主體的法定權(quán)限不完全統(tǒng)一，自主安排特色明顯，存在各行其是的局面，榮譽的信度下降，一定程度上損害了其權(quán)威性。二是表彰獎勵的形式?jīng)]有完全統(tǒng)一確定，各地的形式多種多樣，其中，有直接獎勵金錢的物質(zhì)獎勵形式，有通報表揚、嘉獎、記功或給予其他特別獎勵的精神獎勵形式，還有賦予某些崗位或者職務(wù)身份，提高其崗位級別或職務(wù)級別的職務(wù)獎勵形式。各種形式的不統(tǒng)一，導致其只具有地區(qū)性效力，只能得到地區(qū)性的認可，不具有全國認可的效力。三是雖然表彰獎勵的程序規(guī)定各地區(qū)基本相同，但還是具有不確定的地方，例如，社會公開征集意見和公示程序的規(guī)定不夠細化，操作性不強，難以真正落地，單位領(lǐng)導和領(lǐng)導班子自行決定較多，主觀隨意性較大，公眾很難真正參與其中。

（二）輔警表彰獎勵與付出不對等

“輔警是陰影里的執(zhí)法者”[4]，輔警一直以來法律地位不明確，不僅要承擔許多負面責任，而且在工作中承擔著重要職責卻得不到應(yīng)有的政策保障和待遇，在整個公安隊伍中處于尷尬地位。現(xiàn)實中，無論是在基層一線，或是機關(guān)內(nèi)部科室，輔警都承擔著大量的警務(wù)工作。但是，事實就是大多時候輔警卻得不到應(yīng)有的待遇，表彰獎勵也是享受不了和民警同等的政策?！爱斍昂苌儆惺∈性试S輔警創(chuàng)先評優(yōu)、建功受獎。而放眼全國，評優(yōu)評先，各地公安部門的輔警人員沒有資格參評，從而無形之中產(chǎn)生了就算工作做得再好，上報功勞也只有民警有資格，這嚴重傷害了廣大輔警的自尊心?！盵5]表彰獎勵與民警差距甚大，輔警取得的工作成果得不到與民警同等的認可和回應(yīng)，容易形成“混日子”的思想。其實大多數(shù)輔警對于獲得榮譽和職業(yè)歸屬感的渴望和追求同民警一樣，期待自己的辛勞付出可以獲得應(yīng)有的回報。

（三）輔警表彰獎勵的后期管理工作相對較弱

輔警表彰獎勵的后期管理工作相對較弱主要是指表彰獎勵的后期教育培養(yǎng)和表彰獎勵的監(jiān)管工作兩個方面。一方面，輔警表彰獎勵制度的不健全和表彰獎勵評選工作相對較少是我們必須要正視的客觀情況，正因如此，就更加需要做好后期的教育培養(yǎng)。而現(xiàn)實情況是評選工作創(chuàng)造的氛圍和條件沒有被利用好，輔警表彰獎勵的評選和獲獎輔警的后期教育培養(yǎng)與民警相比相對較弱，導致部分輔警在現(xiàn)有榮譽中止步不前，先進事跡也就此淡化，這樣不利于輔警模范典型的塑造，也不利于民眾對輔警隊伍良好印象的生成。另一方面，輔警表彰獎勵評選工作存在只顧前期評選，不顧后期監(jiān)管的現(xiàn)象，對于一些逐漸褪去先進性的輔警沒有及時進行跟進考查，撤銷其獲得的表彰獎勵。特別是在近年來開展的掃黑除惡行動和全國政法系統(tǒng)教育整頓中查處的少數(shù)輔警，發(fā)現(xiàn)其還有許多榮譽在身，這無疑是對輔警隊伍形象的抹黑，也是對現(xiàn)有輔警表彰獎勵制度的否定，更是對公安機關(guān)形象、公信力的沖擊。

三、關(guān)于新時代輔警表彰獎勵制度發(fā)展的幾點建議

對于輔警表彰獎勵制度發(fā)展中存在的問題，借鑒黨和政府其他工作中表彰獎勵制度的先進經(jīng)驗和結(jié)合輔警隊伍在公安工作中的現(xiàn)實情況，提出幾點針對性建議，以期進一步完善輔警表彰獎勵制度，推動其更好地適應(yīng)新時代輔警隊伍的建設(shè)。

（一）加快制定全國統(tǒng)一適用的輔警表彰獎勵制度

體系統(tǒng)一是構(gòu)建輔警表彰獎勵制度的基本要求。輔警表彰獎勵制度的體系統(tǒng)一意味著必須打破現(xiàn)行制度各地區(qū)分割的狀態(tài)，形成全國統(tǒng)一適用的表彰獎勵制度體系，因此統(tǒng)一性應(yīng)是輔警表彰獎勵制度的最主要特征。現(xiàn)行輔警表彰獎勵制度面臨的主要問題就是缺乏全國統(tǒng)一適用的法律規(guī)范，尤其是缺乏統(tǒng)一的基本法律，導致表彰獎勵評定主體、主體法定權(quán)限、形式、運行程序等不明確、不統(tǒng)一，造成表彰獎勵的異化問題，因此，構(gòu)建體系統(tǒng)一的輔警表彰獎勵制度迫在眉睫，具體而言就是通過全國立法的形式來統(tǒng)一規(guī)范表彰獎勵制度的實體和動態(tài)運行。

加快全國輔警表彰獎勵制度等輔警管理工作立法，要在總結(jié)現(xiàn)有表彰獎勵政策文件的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌規(guī)劃，充分吸收各地區(qū)的經(jīng)驗教訓，全面考慮各地區(qū)的實際情況，制定一部統(tǒng)一適用的輔警表彰獎勵制度的法律，以指導全國輔警表彰獎勵制度的運行和管理，地方各類表彰獎勵政策都必須以全國統(tǒng)一的輔警表彰獎勵制度的法律為準則。一是在實體創(chuàng)設(shè)上明確的表彰獎勵評定主體、客體、獎項類別和等級、以及獎勵的條件、標準、周期等，以體現(xiàn)輔警表彰獎勵制度科學化的特征。二是對評審程序、實施方法等運行流程進行全國統(tǒng)一的管理和規(guī)范，以保證表彰獎勵主體與客體都能順利地、高效地進行申報、評審、授獎、撤銷、申訴救濟等管理和監(jiān)督活動。

（二）堅持輔警表彰獎勵匹配輔警付出，發(fā)揮表彰獎勵制度的組織性功能

“作為國家治理的工具，國家榮譽是價值權(quán)威性分配的重要途徑，發(fā)揮著政治社會化、價值觀塑造和規(guī)訓公民行為等方面的作用。”[6]把榮譽看作是治理工具有一定的道理，表彰獎勵制度作為榮譽的重要組成部分，是一種實實在在的社會激勵體系，在隊伍管理中發(fā)揮著重要的組織功能，即通過對個人的表彰獎勵，提高其對自我存在價值的認識，進而增強其自覺性。公安機關(guān)針對輔警制定的表彰獎勵制度是其管理輔警隊伍的重要手段，輔警表彰獎勵制度組織功能的發(fā)揮依賴于輔警群體對榮譽的渴望、追求和公安機關(guān)等部門對表彰獎勵等榮譽制度的制定。然而，在現(xiàn)實中這種付出即可獲得肯定和回報的信賴時常產(chǎn)生危機，表彰獎勵制度認可度下降，其組織功能大打折扣。

因此，輔警表彰獎勵制度亟需加強回應(yīng)輔警的付出，匹配其付出，肯定其社會價值。一是降低表彰獎勵的獲得難度，提高表彰獎勵的可期待性。例如，“目前，我們對輔警因工受傷人員只是考慮用見義勇為名義獎勵，但不符合見義勇為條件人員則獎勵無據(jù)。這無疑傷害了部分處在風險相對較大崗位的優(yōu)秀輔警?！盵7]“見義勇為獎”的部分表彰獎勵的門檻設(shè)置不合理，成為一個遙遠的目標。大多數(shù)表彰獎勵需要降低門檻，要讓輔警形成“努力了就能夠夠得著”的心理。二是向民警表彰獎勵看齊。輔警在公安工作中的突出表現(xiàn)越發(fā)讓社會公眾所熟知和認可，提高輔警的待遇的呼聲很高，輔警與民警待遇等方面差距縮小已然成為趨勢，輔警表彰獎勵向民警看齊也是如此?！叭绾笔」矙C關(guān)政工部門堅持以疫情防控一線為重點，聚焦醫(yī)護區(qū)域、重點卡口、交通要道、基層所隊參戰(zhàn)單位和民警輔警，做到按績施獎、有績必獎?！盵8]在疫情防控工作中，全國各地公安機關(guān)在關(guān)心關(guān)愛民警輔警上創(chuàng)新突破，堅持一視同仁，做到輔警表彰獎勵向民警看齊，是今后輔警表彰獎勵向民警看齊的標桿。

（三）加強表彰獎勵后期教育培訓和監(jiān)管，強化榜樣作用和示范效應(yīng)

有效的輔警表彰獎勵必須是能見度高的，可持續(xù)的，能在同仁和大眾心中留下深刻印象的，能充分發(fā)揮榜樣作用和示范效應(yīng)。優(yōu)秀的人會從榮譽中獲取源源不斷的向上動力，同時他們往往需要一個更好的平臺去繼續(xù)更好地發(fā)揮先進作用，而榮譽往往也會讓部分人變得懈怠，躺在功勞簿上停滯不前。因此，我們必須對獲得榮譽的輔警及時跟進管理，加強教育培訓工作。一方面，對于始終保持先進性的輔警要給予一定的職業(yè)發(fā)展機會，激勵其及時總結(jié)經(jīng)驗，再接再厲，不斷進步，再創(chuàng)佳績。另一方面，對于稍有懈怠的個人要及時進行思想教育，教導其榮譽來之不易，要保持榮譽，繼續(xù)發(fā)揮先進作用。

輔警表彰獎勵的后期監(jiān)管在整個表彰獎勵工作中處于重要地位，會直接影響整個工作效果。由于后期監(jiān)管不力而出現(xiàn)的榮譽獲得者的負面事件，其危害性更大，因此必須重視和加強后期監(jiān)管工作，確保其正面示范效應(yīng)。一是創(chuàng)設(shè)各種監(jiān)督渠道，以單位內(nèi)部定期考察和社會公眾揭發(fā)檢舉為主。單位內(nèi)部的定期考察可以融入到個人年度工作評審之中，成為其內(nèi)容的一部分，便于考察工作的開展。社會公眾揭發(fā)檢舉的重點在于要重視公眾合理、合法的情況反映，及時跟進處理，做好結(jié)果反饋工作。二是敢于撤銷符合撤銷情形的表彰獎勵。對于符合規(guī)定撤銷情形的表彰獎勵及時進行撤銷，不能礙于先前評定單位和評定工作的權(quán)威壓力而不去落實，更重要的是要考慮到公安工作的大局，杜絕更加惡劣的后期影響，維護公安隊伍的良好形象。

結(jié)語

“我國對輔助警力的立法和理論研究還處于起步階段，對輔警制度的認識未形成系統(tǒng)化、整體化的體系?！盵9]輔警表彰獎勵制度也是如此，現(xiàn)行的輔警表彰獎勵制度的探索與實踐大多是為了適應(yīng)和滿足地方公安機關(guān)的需求和發(fā)展。然而，新時代下，伴隨著公安改革的推進，輔警職業(yè)化、規(guī)范化是必然的選擇，表彰獎勵制度的標準化、統(tǒng)一化、規(guī)范化也是發(fā)展趨勢。