京津冀生態(tài)補償與防貧長效機制對接探究

□文/王 琳

（河北開放大學(xué) 河北·石家莊）

［提要］環(huán)京津貧困區(qū)域的經(jīng)濟落后和生態(tài)脆弱是制約京津冀可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，生態(tài)補償是平衡經(jīng)濟利益與生態(tài)利益協(xié)調(diào)的重要抓手。將生態(tài)補償與防貧戰(zhàn)略深度融合，是促進環(huán)京津貧困區(qū)域脫貧攻堅與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)共進的重要途徑。

針對脫貧攻堅工作，習(xí)近平特別提出：“把短板補得再扎實一些，把基礎(chǔ)打得再牢靠一些”。脫貧攻堅工作不能僅僅關(guān)注脫貧，更要著眼發(fā)展、立足長遠(yuǎn)，科學(xué)、有效預(yù)防脫貧之后的返貧。截至2020年3月1日，河北省貧困縣全部摘帽，脫貧攻堅戰(zhàn)取得了決定性勝利，然而我們應(yīng)當(dāng)清醒意識到在環(huán)京津的經(jīng)濟不發(fā)達區(qū)域，仍然存在致貧風(fēng)險的邊緣人口，脫貧攻堅任重道遠(yuǎn)。從環(huán)京津經(jīng)濟不發(fā)達區(qū)域的自然資源和生態(tài)環(huán)境的關(guān)系出發(fā)，將生態(tài)補償與防貧戰(zhàn)略深度融合，是科學(xué)實現(xiàn)環(huán)京津經(jīng)濟不發(fā)達區(qū)域脫貧攻堅與生態(tài)文明建設(shè)“雙贏”目標(biāo)的有效途徑。

一、生態(tài)補償與防貧長效機制銜接的可行性

（一）功能上的可行性。生態(tài)環(huán)境問題中的“最小抵抗傾向”較為突出，也就是污染與破壞通常會向著抵抗力較差的方向惡性循環(huán)。京津冀山水相連，生態(tài)資源、空間互通，在京津冀協(xié)同發(fā)展的大局之下，環(huán)京津地區(qū)的經(jīng)濟落后成為發(fā)展短板。生態(tài)補償是針對環(huán)境保護與扶貧開發(fā)過程中存在的矛盾應(yīng)運而生的有效的“調(diào)和劑”，使扶貧開發(fā)與生態(tài)文明建設(shè)互為相長。一方面生態(tài)補償?shù)臄?shù)額主要是針對受償人付出生態(tài)價值來確定，正是由于生態(tài)價值貨幣化，才使得經(jīng)濟利益成為加快生態(tài)環(huán)境治理與優(yōu)化的價值動因；另一方面生態(tài)補償能夠結(jié)合限制和禁止開發(fā)的自然生態(tài)地區(qū)由于維護生態(tài)環(huán)境而放棄經(jīng)濟利益予以補償，在一定程度上可緩解地區(qū)間貧富差距，是調(diào)和多方利益沖突的重要手段。生態(tài)補償能夠有效預(yù)防不良博弈，在一定程度上推動了生態(tài)文明建設(shè)與扶貧開發(fā)和諧相長。

（二）技術(shù)上的可行性。生態(tài)補償實質(zhì)是生態(tài)利益的貨幣化，生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)利益價值作為一種資本，如果進行了科學(xué)衡量和評估，結(jié)合資本運行規(guī)律而規(guī)劃生態(tài)補償機制則得到了技術(shù)上的可行性。張家口、承德區(qū)域的多縣環(huán)繞京津，地理位置特殊，多年來一直承擔(dān)著北京和天津的水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙的生態(tài)重任，在自身發(fā)展方面付出巨大的犧牲，生態(tài)補償制度是助貧、防貧工作的重要抓手，在工作實踐中結(jié)合協(xié)調(diào)+合作原則，均衡多方生態(tài)與經(jīng)濟利益的大前提下發(fā)展共贏。

二、生態(tài)補償與防貧長效機制銜接過程中存在的問題

（一）價值訴求存在差異。生態(tài)補償與脫貧攻堅原屬不同工作領(lǐng)域并有各自的政策支撐，兩者在價值訴求方面有不同程度的差異。生態(tài)補償根據(jù)“受益者補償、污染者付費”原則決定受益主體，也決定了其價值訴求在于促進生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展；脫貧攻堅的價值訴求是貧困人口脫貧致富。兩者價值訴求差異使得在具體工作的側(cè)重點有所區(qū)別：生態(tài)補償實踐強調(diào)生態(tài)效益，而防貧實踐工作則更強調(diào)經(jīng)濟效益與現(xiàn)實需求，如果實際工作需要將生態(tài)補償與防貧攻堅兩項工作同時推進，兩者兼顧的難度較大。

（二）對象識別精確度需提升。在河北張家口、承德地區(qū)實施生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域多為生態(tài)脆弱敏感區(qū)域，與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在地理、空間上重合，多年來為了維護生態(tài)環(huán)境而放棄經(jīng)濟發(fā)展致貧的農(nóng)戶是生態(tài)補償防貧的瞄準(zhǔn)對象，這些農(nóng)戶們放棄的用于生態(tài)維護與修復(fù)的直接成本與錯過的發(fā)展機會成本應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇茖W(xué)的補償。但是，在具體的實踐中由于補償對象的瞄準(zhǔn)有一定的偏差，一定程度上影響了補償資金的發(fā)放是否科學(xué)、補償對象是否真正受益等后續(xù)工作，影響了防貧工作的科學(xué)性。

（三）部門之間的工作壁壘。京津冀的生態(tài)補償、防貧工作涉及三地的生態(tài)環(huán)境、扶貧、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個行政部門，會結(jié)合相關(guān)政策各自開展具體的工作，但是各自為政的弊端日益顯現(xiàn)，與生態(tài)補償、扶貧相關(guān)的政策尤其是落實到縣級有關(guān)行政部門，會出現(xiàn)政策具體執(zhí)行的地域界定不清晰問題，影響生態(tài)補償?shù)目茖W(xué)性，導(dǎo)致資金不足和使用效率低下的矛盾，影響了生態(tài)補償與防貧長效機制的有效融合。

（四）生態(tài)補償項目的防貧穩(wěn)定性有待增強。當(dāng)前，河北張家口、承德的生態(tài)脆弱區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，生態(tài)補償扶貧實踐中給付相關(guān)人員補償金等措施可以在短期確保農(nóng)戶脫貧，然而從長期生計發(fā)展來看，農(nóng)戶們的可持續(xù)自我發(fā)展的能力并沒有根本性的提升，潛在的返貧風(fēng)險依然存在。與此同時，生態(tài)補償式防貧體系中的獎懲、監(jiān)督、效果評估監(jiān)測等配套保障機制亟須完善。

三、生態(tài)補償與脫貧攻堅對接機制

生態(tài)補償在治貧、扶貧和防貧中扮演著重要的角色，結(jié)合生態(tài)補償?shù)挠行耘c針對性，亟須構(gòu)建長效防貧銜接機制。

（一）建立科學(xué)的瞄準(zhǔn)制度。生態(tài)補償需高效發(fā)揮其防貧功效，科學(xué)的瞄準(zhǔn)制度是重要環(huán)節(jié)。一方面從政策角度來看，應(yīng)當(dāng)結(jié)合精準(zhǔn)防貧與生態(tài)補償?shù)穆肪€圖、時間表、具體參與的工作人員進行科學(xué)銜接，特別還要結(jié)合不同區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，來清晰界定具體防貧工作的優(yōu)先方向、重點領(lǐng)域和受用群體，為下一步科學(xué)制定與實施公共政策、稅收優(yōu)惠、援助幫扶等具體工作打好基礎(chǔ)。另一方面由于生態(tài)補償與脫貧攻堅在地域與客體上的重合度較高，因此在工作實踐中，完善生態(tài)補償防貧瞄準(zhǔn)制度需要結(jié)合地域和客體兩個方面。從地域的角度來說，需要結(jié)合以下兩個重合的區(qū)域，即集中連片的經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)域和需要實施生態(tài)維護與修護的生態(tài)功能區(qū)；從客體的角度來看，為生態(tài)保護做出貢獻的貧困人口瞄準(zhǔn)為生態(tài)補償防貧主體。與此同時，還需結(jié)合不同貧困農(nóng)戶的具體致貧原因、貧困程度和對生態(tài)維護的付出程度，科學(xué)引導(dǎo)其參與不同的生態(tài)補償項目。具體來說，可以將由于病、傷、殘等內(nèi)在因素致貧的農(nóng)戶采取以“輸血式”為主的措施，比如可以優(yōu)先使用他們的耕地參與退耕還林等生態(tài)補償項目，同時給予政策傾斜和補貼；如果是因為自然氣候惡劣等外在原因使得農(nóng)戶貧困的，則要調(diào)整對策采取“造血式”為主的措施，比如優(yōu)先聘用有一定勞動能力的農(nóng)戶承擔(dān)生態(tài)環(huán)境維護、建設(shè)等崗位，只有通過生態(tài)補償突破農(nóng)戶資源稟賦異質(zhì)性限制采取不同的措施，才能加強生態(tài)補償防貧的實效性。

（二）構(gòu)建科學(xué)的長效防貧體系?？茖W(xué)的防貧長效機制是防貧工作的有效支撐。生態(tài)補償實踐中的防貧措施通常包括“輸血式”和“造血式”兩種?！拜斞健笔侵肛毨мr(nóng)戶只需接受資金、實物等援助，內(nèi)在發(fā)展動力并沒有根本性加強，潛在的返貧幾率仍然存在；“造血式”是結(jié)合農(nóng)戶的實際情況，注重其內(nèi)在發(fā)展能力的加強。結(jié)合京津冀的生態(tài)補償防貧工作實際情況，需要針對張家口、承德的生態(tài)資源優(yōu)勢，深入推進兼具經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以構(gòu)建防貧體系。

1、培育特色農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)。張家口、承德的生態(tài)功能區(qū)可有效結(jié)合生態(tài)資源優(yōu)勢，開發(fā)、培育“綠色、安全”的特色生態(tài)農(nóng)、副產(chǎn)品；重點扶持龍頭企業(yè)，推進生態(tài)化、規(guī)?；?、品牌化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，促進生態(tài)資源同防貧深入融合。只有結(jié)合綠色資源、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、收獲“綠色利潤”才是科學(xué)、有效的根本性防貧舉措。

2、助力農(nóng)戶生態(tài)創(chuàng)業(yè)。第一，借助環(huán)京津貧困區(qū)域的生態(tài)資源，深入發(fā)展勞動密集型且環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，大力依托示范基地和創(chuàng)業(yè)園區(qū)等平臺，以貧困農(nóng)戶為創(chuàng)業(yè)主體，由政府和企業(yè)的場地、設(shè)備、資金等支撐，使初期孵化的貧困農(nóng)戶積極參與生態(tài)創(chuàng)業(yè)活動。第二，多措并舉開辟京津的消費市場，特別是在市場對接方面，發(fā)揮京津信息資源暢通的優(yōu)勢助力農(nóng)戶市場信息閉塞的現(xiàn)狀，結(jié)合“公司+農(nóng)戶”訂單式采購，簽訂意向性協(xié)議書，開辟市場通道；也可以動員京、津兩地的餐飲、旅游等行業(yè)積極參與張、承生態(tài)脆弱的“綠色生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的愛心認(rèn)購”活動。

3、開發(fā)地域特色生態(tài)休閑旅游業(yè)。密切依托張家口地區(qū)的張北草原音樂節(jié)、懷來葡萄節(jié)、張北和崇禮兩縣交界的草原天路景區(qū)、赤城冰山梁景區(qū)等特色生態(tài)旅游，發(fā)展與之相對應(yīng)的特色文旅產(chǎn)業(yè)。與此同時，深入探尋地域特色的民族產(chǎn)品，推進特色手工業(yè)的發(fā)展。

4、加強張承地區(qū)的冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以2022年冬奧會為契機，深入推進張承地區(qū)冰雪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，延伸冰雪上下游產(chǎn)業(yè)鏈，深入挖掘冰雪賽事和教育培訓(xùn)市場，開拓冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能。

（三）健全京津冀三地的協(xié)同治理機制

1、整合并健全京津冀三地生態(tài)補償與防貧結(jié)合的工作機制。借鑒發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，可通過生態(tài)補償、防貧聯(lián)席會議機制，理順京津冀三地相關(guān)行政部門管理、調(diào)控、監(jiān)督關(guān)系，各部門密切配合，形成合力，統(tǒng)籌扶貧與生態(tài)修復(fù)資金，實現(xiàn)生態(tài)保護與扶貧開發(fā)協(xié)同發(fā)展。

2、統(tǒng)籌制定京津冀三地生態(tài)補償與防貧機制相銜接的政策。橫向聯(lián)合三地的財政、扶貧、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門，清晰界定各自職責(zé)權(quán)限；科學(xué)規(guī)劃、調(diào)配生態(tài)補償與防貧相關(guān)的各級專用經(jīng)費，縱向集合京津冀三地縣、市、省級層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署生態(tài)補償、防貧的具體工作，深入推進生態(tài)補償與防貧攻堅工作的深度融合。

3、完善京津冀三地的生態(tài)補償協(xié)同治理體系。統(tǒng)籌部署環(huán)京津貧困區(qū)域的防貧整體工作計劃，深入推進京津冀三地跨區(qū)域合作，以生態(tài)補償為抓手實現(xiàn)綠色生態(tài)致富。高效發(fā)揮京、津兩地的信息、科技和人才方面的優(yōu)勢，結(jié)成京津冀三地的利益共同體，把環(huán)繞京津的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)作為對口幫扶對象，再結(jié)合橫向生態(tài)補償機制的貧困區(qū)域，從產(chǎn)業(yè)幫扶、項目合作等方面加深幫扶、開發(fā)力度，提升生態(tài)環(huán)境保護地的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)的能力與檔次，推進京津冀協(xié)同發(fā)展向縱深拓展。

（四）健全相關(guān)配套機制

1、構(gòu)建返貧預(yù)警機制。返貧預(yù)警機制是針對瀕臨返貧農(nóng)戶，及時通過信息收集、科學(xué)干預(yù)、高效應(yīng)對、有效阻斷的相互銜接和高效運轉(zhuǎn)的體系阻斷返貧。首先，推進縣級返貧預(yù)警信息平臺建設(shè)，收集可能導(dǎo)致農(nóng)戶返貧的真實信息，主要涵蓋政策緩沖期結(jié)束、可能遇到的自然災(zāi)害、自身或家庭成員的弱病殘等健康因素；其次，將收集到的各類信息根據(jù)農(nóng)戶返貧風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系進一步進行動態(tài)甄別與確認(rèn)，即農(nóng)戶家庭收入、返貧潛在因素和后續(xù)幫扶措施的信息與重新捕捉的信息對照，若差距較大則啟動防貧預(yù)案科學(xué)應(yīng)對；再次，結(jié)合確認(rèn)后的農(nóng)戶采取傾斜政策、災(zāi)害保險補助、老弱病殘幫扶等措施，最大限度降低其返貧風(fēng)險；最后，定期監(jiān)測返貧率風(fēng)險較高的農(nóng)戶，及時調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)直至沖擊威脅解除。

2、完善監(jiān)測、考核與退出機制。為科學(xué)保障生態(tài)補償項目實施效果，可參考發(fā)達國家和地區(qū)的做法。第一，需要健全村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣的層級監(jiān)測體系，明確與不同層級部門相對應(yīng)的職能和任務(wù)分工，防控與聯(lián)動密切配合，對返貧風(fēng)險較高的地區(qū)及其農(nóng)戶進行監(jiān)測。第二，應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同地區(qū)的實際情況建立生態(tài)環(huán)境與貧困程度相結(jié)合的績效考核辦法，特別是將生態(tài)補償項目的資金給付的科學(xué)性和農(nóng)戶的積極性相關(guān)因素納入到生態(tài)補償防貧績效考核與退出辦法中；需要將生態(tài)補償項目實施過程中的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)與精準(zhǔn)脫貧項目實施過程中的識別數(shù)據(jù)按比例綜合認(rèn)定，科學(xué)得出綜合績效考核結(jié)果；還要及時對提前達到生態(tài)補償項目預(yù)期目標(biāo)的農(nóng)戶實施退出機制。

3、健全監(jiān)督保障機制。其一，監(jiān)督機構(gòu)對生態(tài)補償式扶貧補償對象的識別、標(biāo)準(zhǔn)的制定、補償方式的選擇等環(huán)節(jié)實施監(jiān)管。其二，積極引導(dǎo)社會監(jiān)督，主體包括：非政府組織、社會群體和生態(tài)補償式扶貧的利益相關(guān)者。只有積極發(fā)揮行政監(jiān)督與社會監(jiān)督的作用，才能增強防貧工作的實效性和科學(xué)性。此外，健全防貧工作的事前預(yù)測與事后效果評估機制，及時檢測具體工作的進度，發(fā)現(xiàn)問題并及時改正，提高防貧工作的質(zhì)量和效率。其三，針對河北張家口、承德地區(qū)的生態(tài)功能與經(jīng)濟不發(fā)達的耦合區(qū)域，推動生態(tài)補償?shù)捻椖砍浞峙c扶貧開發(fā)項目深度融合，健全項目公示公告制、招投標(biāo)制、竣工驗收制和定期審計檢查等制度，有效提升防貧資金使用的科學(xué)性，實現(xiàn)生態(tài)扶貧效率的最大化。

綜上，只有立足于京津冀協(xié)同發(fā)展實踐，將生態(tài)補償與防貧工作協(xié)調(diào)共進，才能把“綠水青山”轉(zhuǎn)為“金山銀山”，實現(xiàn)脫貧攻堅與生態(tài)文明建設(shè)“雙贏”。