鐵路交通助力少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展思考

□文/朱德穩(wěn)

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 廣西·南寧）

［提要］ 現(xiàn)代交通運(yùn)輸在國民經(jīng)濟(jì)活動中往往起到舉足輕重的作用，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。本文結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)特點(diǎn)，通過以廣西鐵路交通為例，分析交通運(yùn)輸、特別是鐵路交通運(yùn)輸對少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響意義，指出鐵路交通對少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的促進(jìn)作用和可能存在的問題，并提出相關(guān)建議。

一、廣西少數(shù)民族地區(qū)的特點(diǎn)

廣西壯族自治區(qū)位于我國西南邊陲，很多地方山嶺連綿、嶺谷相間，族群部落間融合不便，于是形成多個(gè)部落，而一個(gè)部落再演化成一個(gè)民族，除了有漢族、壯族、瑤族和仫佬族等12個(gè)世居民族外，還分布有40 多個(gè)其他民族。特別是改革開放以來，廣西的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)步明顯，但一直還在脫貧路上。據(jù)2015 年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，廣西有約452 萬的建檔立卡貧困人口，排在全國第4 位，貧困發(fā)生率超10%。少數(shù)民族聚居的眾多貧困縣，更是貧困程度最大、脫貧成本最高、任務(wù)最艱巨的地方。廣西作為少數(shù)民族聚集的典型省份，主要有以下經(jīng)濟(jì)社會特征：

（一）自然條件惡劣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。廣西少數(shù)民族聚居的縣份，主要位于山區(qū)自然條件惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)、環(huán)境脆弱、峰叢連綿，甚至是缺土缺水，耕地少而且分散，土地貧瘠，農(nóng)田水利設(shè)施不足；與此同時(shí)，由于村民居住較分散，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難度很大，大部分農(nóng)產(chǎn)品都是廣種薄收，加上信息閉塞，商品流通更是不暢，因此少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民難以融入到競爭激烈的市場經(jīng)濟(jì)中。

（二）缺少主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展后勁不足。由于受到匱乏的自然資源以及土地、人力、交通、資金投入和專業(yè)技術(shù)等多重因素制約，各地發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、發(fā)展不均衡，未能形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)模式。而且由于缺乏生產(chǎn)技能和發(fā)展資金，省內(nèi)工業(yè)發(fā)展不好，很多人出外省打工，留守村落的大多數(shù)是一些沒有勞動能力或喪失部分勞動能力的人員。少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村還是堅(jiān)持比較原始的自然小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，未形成規(guī)模，農(nóng)民無固定收入來源。

（三）思想觀念落后，人力資源缺乏。由于受歷史和地理?xiàng)l件限制，少數(shù)民族聚居區(qū)很多人思想嚴(yán)重閉塞，觀念落后，嚴(yán)重阻礙了新思想、新觀念、新技術(shù)和先進(jìn)文化的傳播。同時(shí)，由于教育資源匱乏，導(dǎo)致人們技能差、文化水平低，部分貧困人員更是不思進(jìn)取，而惡劣的自然條件和不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)無法吸引和留住高知識、高技能人才，進(jìn)一步阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）旅游和礦產(chǎn)資源豐富。在旅游方面，廣西擁有著眾多的歷史遺跡、古建筑和古鎮(zhèn)；自然旅游資源也極其豐富，各種各樣的森林公園、地質(zhì)公園、濱海島嶼和園林分布廣、數(shù)量多。在礦產(chǎn)資源方面，廣西依托多樣地質(zhì)資源擁有各種豐富的礦產(chǎn)，有色金屬礦產(chǎn)儲量大、種類多、質(zhì)量好、開采便捷，是我國有色金屬重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)之一。

二、交通運(yùn)輸對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響

一直以來，在偏遠(yuǎn)山區(qū)“要致富，先修路”深深扎根于人們心中。隨著交通運(yùn)輸條件的改善，交通運(yùn)輸也就成為了一個(gè)“扶智”和“扶志”的重要過程，有效地打破了當(dāng)?shù)胤忾]落后的情況，增加了各區(qū)域間的物資交換和人員交流，便于從外地引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備和技術(shù)，有利于快速推動當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)、農(nóng)牧業(yè)、手工業(yè)發(fā)展和礦產(chǎn)資源的有序開發(fā)，提高了區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)活力，增進(jìn)了與全國各地區(qū)的文化融合，為少數(shù)民族的生計(jì)方式、社會關(guān)系帶來了很大的影響，同時(shí)也促進(jìn)著各民族互融互通、少數(shù)民族自信，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不斷增長、步入良性發(fā)展的軌道，對鑄牢中華民族共同體意識創(chuàng)造了有利條件，極大地推動了民族團(tuán)結(jié)與進(jìn)步。

三、鐵路交通對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用

隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)程的不斷深化，我國西部少數(shù)民族地區(qū)鐵路路網(wǎng)建設(shè)力度也不斷加大，南昆、青藏、渝新歐鐵路等鐵路線路相繼建成，充分發(fā)揮鐵路運(yùn)輸運(yùn)能大、受惡劣氣候條件影響較小的特點(diǎn)，一定程度上改善了交通運(yùn)輸條件滯后的狀況。

（一）鐵路的建設(shè)運(yùn)行創(chuàng)造眾多的就業(yè)機(jī)會，推動城市化進(jìn)程。鐵路不僅承載著國土開發(fā)的職能，同時(shí)在鐵路的建設(shè)和開通運(yùn)營中，增加了大量就業(yè)崗位，需要大量技術(shù)人員與勞務(wù)人員的參與，這也為農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)創(chuàng)造了機(jī)會。很多少數(shù)民族村民走出大山，加入到筑路、建路、養(yǎng)路大軍中，他們由山民變成了新時(shí)代的鐵路工人。同時(shí)，鐵路建設(shè)對建材資源需求較大，特別是對鋼材、水泥的需求巨大，達(dá)到千萬噸，甚至上億噸，這也促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長。建成后的鐵路沿線，大家逐漸向有車站的中小城市聚攏，外出務(wù)工明顯增多，推動了農(nóng)村的城市化進(jìn)程。

（二）普速鐵路使崇山峻嶺中的少數(shù)民族融入市場經(jīng)濟(jì)大潮。在山區(qū)，最先建立的普速鐵路穿山越嶺，像一條線一樣將無數(shù)個(gè)沿線的山寨、鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)、城市“串”起來，促使村民走出與外界往來少、較封閉落后的崇山峻嶺，給地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新的機(jī)遇。鐵路建設(shè)帶來了新的思想、新的觀念、新的事物和新的信息，這些都潛移默化促使改變觀念和解放思想，慢慢的摒棄了落后的生產(chǎn)和生活方式。“馬幫網(wǎng)”逐步走向歷史，少數(shù)民族地區(qū)慢慢地融入到市場經(jīng)濟(jì)大潮中。

（三）高速鐵路的迅猛發(fā)展促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展。如今是“時(shí)間就是金錢，效率就是生命”的時(shí)代，高鐵的迅猛發(fā)展打破了地域的界限，縮小了城市之間的空間距離，帶動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)要素的流動，有力地推動民族地區(qū)的社會文化建設(shè)和民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一方面給旅游業(yè)帶來便利，拓展旅游范圍，縮減路途時(shí)間，增加旅游體驗(yàn)，促進(jìn)沿線城市的發(fā)展；另一方面高速鐵路的建設(shè)，降低社會物流成本，方便人民群眾出行，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域分工與地理集聚，形成高鐵經(jīng)濟(jì)圈。

廣西鐵路建設(shè)得到了蓬勃發(fā)展，目前已建成湘桂、南昆和黎湛等12 條普速鐵路以及貴廣、南廣和南欽等13 條高速鐵路，從根本上扭轉(zhuǎn)了廣西鐵路建設(shè)嚴(yán)重滯后的局面，在“富民興桂”的戰(zhàn)略中發(fā)揮著巨大的促進(jìn)作用。

四、民族地區(qū)鐵路交通運(yùn)輸發(fā)展中存在的問題

隨著我國鐵路交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的形成，少數(shù)民族地區(qū)也快速發(fā)展，但不可避免地帶來了很多負(fù)面的社會效應(yīng)。

（一）鐵路建設(shè)使生態(tài)環(huán)境和民族文化遭破壞。鐵路建設(shè)都會造成水土破壞和礦產(chǎn)資源破壞，生態(tài)環(huán)境在鐵路建設(shè)時(shí)失去平衡及自我保護(hù)、修復(fù)能力，且鐵路經(jīng)過高山峻嶺還會破壞山地地表穩(wěn)定，產(chǎn)生泥石流、滑坡等，嚴(yán)重的引發(fā)瀕危植物、野生動物甚至?xí)r沿線村民安全的嚴(yán)重地質(zhì)災(zāi)害。與此同時(shí)，鐵路在連通外界、加強(qiáng)地區(qū)間來往和溝通的同時(shí)，民族文化不當(dāng)開發(fā)或過度開發(fā)、外界不良習(xí)慣的影響，以及旅游對民族文化及古跡的破壞等，這些都時(shí)刻威脅著健康、完整的民族文化。

（二）鐵路運(yùn)營影響沿線村民正常生產(chǎn)和生活。隨著鐵路的6 次大提速，火車車速大大提高，但沿線安全設(shè)施建設(shè)并沒有跟上提速的步伐。沿線未實(shí)現(xiàn)柵欄全封閉及村民安全意識未形成，導(dǎo)致一些鐵路沿線村民違規(guī)在鐵路線路行走、溜放大型牲畜，威脅著公共的生命財(cái)產(chǎn)安全及鐵路運(yùn)輸安全。同時(shí)，由于部分鐵路規(guī)劃時(shí)穿越村莊，無形中把一個(gè)個(gè)村莊一分為二，防礙了村民的正常交流；鐵路建設(shè)征地后，把耕地也分隔在兩側(cè)，村民只能從少數(shù)的下穿交通涵洞穿越鐵路，這就增加了通行時(shí)間，嚴(yán)重影響了村民的生產(chǎn)、生活效率。

（三）發(fā)展不平衡，部分地區(qū)無法享受鐵路紅利。雖然我國鐵路運(yùn)輸在少數(shù)民族地區(qū)有了較好、較快的發(fā)展，但是各地區(qū)發(fā)展速度明顯不一，少數(shù)民族聚集的西部明顯落后于東中部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，仍有許多偏遠(yuǎn)少數(shù)民族貧困山區(qū)因地理因素或其他原因暫時(shí)無法修建鐵路，未能充分地享受到“鐵路的紅利”。而且隨著我國高鐵的發(fā)展，一些普通鐵路客運(yùn)逐漸減少，而高鐵站主要集中在大中城市，擁有高鐵站的小城市則較少，這就造成區(qū)域交通分化嚴(yán)重，很多少數(shù)民族地區(qū)相對落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和相對閉塞的地理區(qū)位條件并未改變，甚至在高鐵的沖擊下鐵路原有的交通運(yùn)輸條件在不斷變差。

（四）高鐵“虹吸效應(yīng)”明顯，不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展。張克中、楊有國、方大春等研究發(fā)現(xiàn)，高鐵的開通會改變企業(yè)和居民的區(qū)位選擇，開通高鐵的核心、中心城市發(fā)展越來越好，人才集聚日趨加快，造成少數(shù)民族聚集的偏遠(yuǎn)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資本和勞動力大量外流，這就進(jìn)一步引發(fā)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)衰退。因此，高速鐵路的快速發(fā)展，并不能均衡地給其所經(jīng)過的各個(gè)城市都帶來好的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，甚至?xí)璧K部分欠發(fā)達(dá)城市的發(fā)展，拉大城市間的發(fā)展差距，即“虹吸效應(yīng)”。

五、鐵路交通更好促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建議

2016 年7 月，我國編制下發(fā)《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，對加快我國中西部地區(qū)的鐵路建設(shè)提出了明確要求。按照規(guī)劃，中西部地區(qū)的鐵路網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)將更加合理，骨干作用發(fā)揮也將更加顯著。在此背景下，如何更好地發(fā)揮鐵路運(yùn)輸對少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障作用顯得尤其重要。

（一）優(yōu)化布局，建設(shè)交通強(qiáng)國。2020 年12 月全國地方鐵路“十四五”規(guī)劃發(fā)展研討會上，國家發(fā)改委基礎(chǔ)司鄭劍發(fā)言時(shí)強(qiáng)調(diào)，“十四五”期間，鐵路建設(shè)必須堅(jiān)持系統(tǒng)理念，堅(jiān)持客運(yùn)與貨運(yùn)兼顧、高鐵與普速并舉、新建與改造結(jié)合，合理優(yōu)化布局和建設(shè)，加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)支持力度。交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)越是完善，越是有利于降低地區(qū)之間的物流運(yùn)輸成本，越有利于加強(qiáng)跨區(qū)域間的交流與合作，越能促進(jìn)旅游資源開發(fā)和帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，要加強(qiáng)鐵路交通與其他交通工具的聯(lián)合建設(shè)，積極推進(jìn)鐵路與區(qū)域發(fā)展、城鎮(zhèn)化發(fā)展、城市交通等規(guī)劃的深度對接，促進(jìn)我國交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)向更加便捷、高效和經(jīng)濟(jì)的方向發(fā)展。在對外實(shí)行高鐵不斷“走出去”戰(zhàn)略的同時(shí)，在國內(nèi)也要以高鐵建設(shè)為契機(jī)，建設(shè)交通強(qiáng)國。當(dāng)然，由于我國西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、自然條件惡劣，在建設(shè)鐵路的過程中，需要國家采取積極扶持措施，在稅收、信貸及土地征用等方面加以照顧。

（二）大力發(fā)展鐵路運(yùn)輸組織，充分發(fā)揮國民經(jīng)濟(jì)大動脈作用。鐵路一直是我國國民經(jīng)濟(jì)的大動脈，要盤活各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要強(qiáng)大的鐵路網(wǎng)絡(luò)。鐵路承擔(dān)的大量低運(yùn)價(jià)、公益性運(yùn)輸，往往當(dāng)鐵路線深入到貧困地區(qū)去時(shí)，就能夠?yàn)槟抢飵ヘ?cái)富和希望。改革開放以來，我國鐵路得到了很大的發(fā)展，鐵路運(yùn)輸在“公益火車”幫助山貨出山，中歐班列助力當(dāng)?shù)匚镔Y運(yùn)往歐洲各國，鐵路交通運(yùn)輸在當(dāng)前建設(shè)新農(nóng)村、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等很多方面均起到積極的推進(jìn)作用。但是，我國幅員遼闊，各地區(qū)發(fā)展極不均衡，很多地區(qū)出現(xiàn)了鐵路運(yùn)輸與當(dāng)?shù)氐貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配的現(xiàn)象，鐵路運(yùn)輸可能會反過來限制地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在完善鐵路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的同時(shí)，鐵路運(yùn)輸組織應(yīng)不斷優(yōu)化列車運(yùn)行圖，豐富列車編組形式，創(chuàng)新點(diǎn)到點(diǎn)貨運(yùn)、貨運(yùn)班列、大宗貨物直達(dá)等多頻次和多樣化的火車班列運(yùn)輸產(chǎn)品，不斷提升運(yùn)輸效率和服務(wù)品質(zhì)，逐步滿足我國跨區(qū)域運(yùn)輸需求，促進(jìn)東中西部地區(qū)形成良性互動，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）加大高鐵無軌站運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)力度，共享鐵路發(fā)展紅利。2016 年12 月19 日，中國鐵路南寧局集團(tuán)有限公司和地方部門聯(lián)合，在廣西凌云縣首創(chuàng)的全國首個(gè)高鐵無軌客運(yùn)站正式啟動，以“班次公交化、運(yùn)輸直達(dá)化和時(shí)刻精準(zhǔn)化”為指導(dǎo)思想，專線大巴與就近百色高鐵客運(yùn)站無縫相連。高鐵無軌站的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了公路與鐵路的近距離換乘，沒有高鐵或鐵路的邊遠(yuǎn)地區(qū)群眾也能快捷地乘坐火車出行。經(jīng)過幾年的發(fā)展，廣西橫縣、容縣、北流市、博白縣、融水苗族自治縣等多地相繼開通運(yùn)營無軌站，有效地打通了貧困地區(qū)人員物資運(yùn)輸?shù)摹澳c梗阻”，無軌站成為鐵路的“毛細(xì)血管”，讓偏遠(yuǎn)小鎮(zhèn)成功地融入高鐵網(wǎng)絡(luò)。因此，各地特別是偏遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)要繼續(xù)加強(qiáng)無軌站建設(shè)力度，擴(kuò)大高鐵運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，努力打造“交通+旅游+扶貧+扶智”融合新模式，為我國鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展提供有力支持。

（四）加強(qiáng)部門間溝通協(xié)作，提高鐵路隱患整治效率。隨著我國鐵路“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，鐵路安全運(yùn)營成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。習(xí)近平在2019～2020 年間多次對我國鐵路沿線的安全環(huán)境治理作出重要指示，李克強(qiáng)等中央領(lǐng)導(dǎo)也多次就鐵路安全做出重要批示、要求。一直以來，雖然相對于公路等其他運(yùn)輸方式，鐵路安全性已經(jīng)極高，但是也無法掩蓋鐵路事故、特別是路外事故頻發(fā)的現(xiàn)狀。為了提高公眾的信心，確保鐵路線路正常行車，國鐵集團(tuán)和政府積極聯(lián)合，成立專項(xiàng)整治小組，落實(shí)“雙段長”機(jī)制，把鐵路沿線外部環(huán)境安全隱患綜合治理工作進(jìn)行屬地“網(wǎng)格化”管理。雖然起到了一定的效果，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還存在部門間溝通少、工作機(jī)制形式化等問題，因此需要各部門真正提高認(rèn)識、加強(qiáng)溝通、緊密協(xié)作、共享信息，從對沿線共同巡查、宣傳方面下功夫，營造愛路護(hù)路的良好氛圍，共同查找鐵路存在安全隱患的地方以及村民需要鐵路協(xié)調(diào)解決的問題，由各部門共同制定解決措施，確保人民群眾（沿線村民、乘車人員、鐵路設(shè)備）安全。同時(shí)，鐵路沿線開展常態(tài)化聯(lián)合整治活動，對解決鐵路沿線的“臟亂差”、凈化沿線城市形象、助力鄉(xiāng)村振興有著重要意義。

（五）加強(qiáng)法治建設(shè)，落實(shí)鐵路公益性國有企業(yè)責(zé)任。法律是協(xié)調(diào)利益沖突的重要手段，鐵路法律規(guī)范的滯后性在快速變革的當(dāng)下日益凸顯，現(xiàn)行《鐵路法》的主要內(nèi)容是20 世紀(jì)90 年代頒布的，雖2015 年有過改動，但不大，還是體現(xiàn)出了明顯的內(nèi)容陳舊特征，已不能適用于日新月異的市場經(jīng)濟(jì)中，也無法達(dá)到當(dāng)前國企改革對于法律制度構(gòu)建提出的新要求。同時(shí)，受到“宜粗不宜細(xì)”的立法思想影響，導(dǎo)致鐵路很多法律規(guī)范多為原則性條款，往往缺乏具體可行的細(xì)則性規(guī)定。因此，當(dāng)前應(yīng)完善法治建設(shè)，明確鐵路企業(yè)職責(zé)，明確鐵路哪些項(xiàng)目和內(nèi)容為公益性或盈利性，避免鐵路企業(yè)出于自身利益或者地方利益的考慮，忽略了公益性。同時(shí)，通過完善法治建設(shè)，明確鐵路企業(yè)的監(jiān)管部門與監(jiān)督組織，對鐵路落實(shí)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，督促鐵路繼續(xù)加大公益性運(yùn)輸，真正落實(shí)“人民鐵路為人民”的職責(zé)。

綜上所述，交通運(yùn)輸是興國之器、強(qiáng)國之基。1949 年以來，我國中西部少數(shù)民族地區(qū)的鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)得到迅速發(fā)展，但與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，中西部地區(qū)鐵路建設(shè)明顯滯后，還存在鐵路網(wǎng)絡(luò)不完善、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理等問題。在未來，應(yīng)進(jìn)一步加快西部民族地區(qū)鐵路交通建設(shè)的步伐，進(jìn)一步提高路網(wǎng)技術(shù)等級和路網(wǎng)輻射能力，在各部門積極配合下，運(yùn)用正確的政策導(dǎo)向、完善配套的規(guī)章與制度，充分發(fā)揮鐵路國民經(jīng)濟(jì)大動脈作用，使鐵路交通有效助力少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，讓全國人民能共同享到鐵路發(fā)展的紅利。