新十年：派駐監(jiān)督全覆蓋

文_焦俊成

派駐監(jiān)督是在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，強(qiáng)化自上而下組織監(jiān)督的重要形式，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中具有十分重要的作用。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，通過(guò)全面實(shí)施紀(jì)檢監(jiān)察體制改革、監(jiān)察體制改革、派駐機(jī)構(gòu)改革三項(xiàng)改革，尤其是紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革，使派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)駛上了快車道?；谑舜笠詠?lái)派駐監(jiān)督取得的一系列重大成效，系統(tǒng)全面總結(jié)十年來(lái)派駐機(jī)構(gòu)改革歷程，對(duì)新時(shí)代推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，進(jìn)一步完善派駐監(jiān)督體制機(jī)制，完善中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督制度體系，都具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論參考價(jià)值。

體制機(jī)制事關(guān)整個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的有效運(yùn)行。本輪派駐機(jī)構(gòu)改革之所以取得重大成效，關(guān)鍵就在于從體制機(jī)制建設(shè)著手，實(shí)現(xiàn)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制的科學(xué)重構(gòu)。

實(shí)現(xiàn)了對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理

黨的十八大召開(kāi)之前，派駐機(jī)構(gòu)執(zhí)行的是“雙重”領(lǐng)導(dǎo)體制，派駐機(jī)構(gòu)、駐在部門和派出機(jī)關(guān)關(guān)系不清、定位不準(zhǔn)、領(lǐng)導(dǎo)體制不順等問(wèn)題，成為阻礙派駐機(jī)構(gòu)有效履行監(jiān)督職責(zé)的主要因素。十八大之后，派駐機(jī)構(gòu)改革的深入實(shí)施，使派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制有了明顯改進(jìn)。

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，要求中央紀(jì)委對(duì)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理，派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)；2014 年12 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制、職能運(yùn)行、干部隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，制定了統(tǒng)一管理的基本制度框架，為新時(shí)代深化派駐機(jī)構(gòu)改革指明了方向；2016 年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確規(guī)定：派駐機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)被監(jiān)督單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員、其他領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；派出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)派駐紀(jì)檢組工作的領(lǐng)導(dǎo)；2018 年10 月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)一步明確：中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)是中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委的重要組成部分。建立中央紀(jì)委常委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委統(tǒng)一管理，中央紀(jì)委副書(shū)記（常委）、國(guó)家監(jiān)委副主任（委員）分管，相關(guān)職能部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的派駐工作領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、管理、服務(wù)和保障。

黨中央通過(guò)不斷創(chuàng)新派駐機(jī)構(gòu)管理體制，使統(tǒng)一管理真正做到橫向到邊、縱向到底，派駐監(jiān)督“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)得以顯現(xiàn)并不斷鞏固和加強(qiáng)。

實(shí)現(xiàn)了派駐監(jiān)督全覆蓋

黨的十八大召開(kāi)之前，派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置范圍有限，在140 多家中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)中，僅有52家設(shè)置了派駐機(jī)構(gòu)，覆蓋面不到一半。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)推進(jìn)派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋作出部署，中央紀(jì)委通過(guò)創(chuàng)新體制、內(nèi)涵發(fā)展，采取統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、盤活存量、整合資源等方式，實(shí)現(xiàn)中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)“全覆蓋”。2015 年1 月28 日，中央紀(jì)委向中央辦公廳等7 家中央和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組，負(fù)責(zé)50 多家中央和國(guó)家機(jī)關(guān)的派駐監(jiān)督；2015 年11月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的方案》，明確中央紀(jì)委設(shè)置47 家派駐機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)132 家中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)全覆蓋。

在中央層面派駐機(jī)構(gòu)改革示范引領(lǐng)下，地方派駐機(jī)構(gòu)改革分類推進(jìn)逐次展開(kāi)，省市縣三級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)和制度機(jī)制逐漸完善，派駐監(jiān)督體系日益完善。

黨政機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)改革深入推進(jìn)的同時(shí)，企業(yè)、高校、金融機(jī)構(gòu)派駐改革也在有序推進(jìn)。通過(guò)探索以上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委派駐形式強(qiáng)化對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位監(jiān)督的有效機(jī)制，制定《關(guān)于深化中管高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的意見(jiàn)》，向15 家中管金融企業(yè)和3 家單位派駐紀(jì)檢監(jiān)察組；31 所中管高校紀(jì)委書(shū)記擔(dān)任國(guó)家監(jiān)委派駐監(jiān)察專員，設(shè)立監(jiān)察專員辦公室，與學(xué)校紀(jì)委合署辦公；開(kāi)展垂直管理單位和部分以上級(jí)管理為主單位紀(jì)檢監(jiān)察體制改革；開(kāi)展省級(jí)紀(jì)委監(jiān)委向省管高校和國(guó)有企業(yè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組試點(diǎn)。

黨中央通過(guò)不斷細(xì)化派駐監(jiān)督全覆蓋具體環(huán)節(jié)，強(qiáng)化全方位派駐，使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)無(wú)死角、無(wú)禁區(qū)、無(wú)空白，真正實(shí)現(xiàn)了派駐監(jiān)督全覆蓋。

實(shí)現(xiàn)了派駐監(jiān)督模式的重構(gòu)

黨的十八大召開(kāi)之前，派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置形式既不統(tǒng)一也不規(guī)范，有的是紀(jì)檢、監(jiān)察雙派駐，有的是單獨(dú)派駐紀(jì)檢組或監(jiān)察機(jī)構(gòu)，且基本上都是單獨(dú)派駐模式。2014 年12月，《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)》明確要求，中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)采取單獨(dú)派駐和歸口派駐兩種形式，對(duì)系統(tǒng)規(guī)模大、直屬單位多、監(jiān)督對(duì)象多的部門，單獨(dú)設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)；對(duì)業(yè)務(wù)相近、相關(guān)或者系統(tǒng)規(guī)模小、監(jiān)督對(duì)象少的部門，歸口設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)。這是中央首次提出要在派駐監(jiān)督領(lǐng)域?qū)嵭袣w口派駐，歸口派駐后來(lái)又稱綜合派駐。

派駐機(jī)構(gòu)改革在派駐模式方面的探索創(chuàng)新，為派駐監(jiān)督“全覆蓋”提供了現(xiàn)實(shí)路徑。2015年11月，《關(guān)于全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的方案》明確中央紀(jì)委設(shè)置47 家派駐機(jī)構(gòu)，其中綜合派駐（歸口派駐）27 家，約占派駐機(jī)構(gòu)總數(shù)的60%。綜合派駐模式已成為從中央到地方派駐機(jī)構(gòu)普遍采取的設(shè)置模式。

在此基礎(chǔ)上，各地立足有利于派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能發(fā)揮、有利于用好用活派駐機(jī)構(gòu)現(xiàn)有資源、有利于調(diào)動(dòng)派駐干部工作積極性等原則，使派駐模式由注重派駐形式向注重監(jiān)督質(zhì)量的思維轉(zhuǎn)變，大大深化和拓展了派駐機(jī)構(gòu)改革的深度和廣度。如新疆維吾爾自治區(qū)塔城市紀(jì)委監(jiān)委以如何更好體現(xiàn)監(jiān)督和辦案為目的，在綜合派駐基礎(chǔ)上，探索出更為靈活的“輪駐+協(xié)作”模式；四川省甘孜州紀(jì)委監(jiān)委在派駐體制機(jī)制不變情況下，探索形成了“集中” “半集中”派駐模式，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索、移交案件件數(shù)等監(jiān)督指標(biāo)，都較上年同期大幅增長(zhǎng)。

明確了派駐機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位

派駐機(jī)構(gòu)職責(zé)定位，是保證派駐機(jī)構(gòu)和派駐干部能夠有效履職的根本。

黨的十八大召開(kāi)之前，派駐機(jī)構(gòu)受制于“條塊分割” “雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制結(jié)構(gòu)，除履行監(jiān)督職責(zé)外，還要“協(xié)助駐在單位抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)”，派駐機(jī)構(gòu)辦案力量不足、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)不到位等問(wèn)題，成為那個(gè)時(shí)期派駐監(jiān)督工作的重要特征。2014 年12 月，《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)》對(duì)派駐機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行重新定位：派駐機(jī)構(gòu)主業(yè)是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，首要職責(zé)是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)；監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的重點(diǎn)對(duì)象是駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及中管干部和司局級(jí)干部；組長(zhǎng)專門履行監(jiān)督職責(zé)，不分管駐在部門其他業(yè)務(wù)工作。此后，圍繞派駐監(jiān)督出臺(tái)的一系列黨內(nèi)法規(guī)文件，均著眼于明確派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督職責(zé)，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委也多次就派駐機(jī)構(gòu)對(duì)駐在單位黨組織是否有協(xié)助職責(zé)作出針對(duì)性解答。

黨章憲法的修訂以及監(jiān)察法的出臺(tái)，為進(jìn)一步明確派駐機(jī)構(gòu)職責(zé)定位提供了根本制度遵循，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》對(duì)派駐機(jī)構(gòu)職責(zé)定位亦做出進(jìn)一步細(xì)化和明確，使派駐機(jī)構(gòu)職能職責(zé)更加明晰。

促進(jìn)了派駐監(jiān)督與其他監(jiān)督統(tǒng)籌銜接

隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，派駐機(jī)構(gòu)面對(duì)的監(jiān)督對(duì)象劇增，都不同程度地遇到“辦案難”、和其他監(jiān)督貫通銜接不暢等問(wèn)題。十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)明確提出，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要健全“室組”聯(lián)動(dòng)監(jiān)督、“室組地”聯(lián)合辦案制度機(jī)制，推動(dòng)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等形成監(jiān)督合力。

中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委制發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接的意見(jiàn)》，指導(dǎo)派駐機(jī)構(gòu)與其他監(jiān)督主體切實(shí)做好統(tǒng)籌銜接、貫通融合工作。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與監(jiān)督檢查室和巡視巡察機(jī)構(gòu)、下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合開(kāi)展了多種形式的“室組”聯(lián)動(dòng)監(jiān)督、“室組地”聯(lián)合辦案實(shí)踐探索工作，成為促進(jìn)派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督質(zhì)量和辦案能力大幅提升的重要舉措。如山西省陽(yáng)泉市紀(jì)委監(jiān)委探索出“聯(lián)組”監(jiān)督工作模式，2021 年市縣兩級(jí)派駐機(jī)構(gòu)處置問(wèn)題線索增長(zhǎng)28.3%，立案增長(zhǎng)55.7%。