城市社區(qū)治理困境及對策

□文/楊 可

（西安財經大學公共管理學院 陜西·西安）

［提要］社區(qū)治理是國家治理的基本單元和重要維度，其治理的好壞不僅決定著城鄉(xiāng)基層社會的穩(wěn)定與發(fā)展，也體現(xiàn)著國家治理水平的高低與治理效能的良莠。近年來，我國的城市社區(qū)治理無論在治理結構體系上還是運行機制上都取得一系列突破性進展。但是，在快速城鎮(zhèn)化背景下城市社區(qū)治理在實踐運行過程中也遇到一些新的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出一些亟待破解的治理難題。本文在對當前我國城市社區(qū)治理中存在的問題進行剖析和闡釋基礎上，提出破解之策，以不斷提升城市社區(qū)治理水平和效能。

加強和創(chuàng)新基層社會治理，對黨能否長期有效執(zhí)政、國家穩(wěn)定與發(fā)展和人民群眾的切身利益產生重要影響。新中國成立以來基層社會治理模式經歷了從“社會管制”到“社會管理”再到“社會治理”的演變過程。在長期基層一線的實踐中，中國城市社區(qū)治理已經有了相對穩(wěn)定和有效的制度，并積累了豐富的經驗。黨的十九屆四中全會提出要創(chuàng)新基層社會治理，建立社會成員在社會治理中都能承擔責任且共享發(fā)展成果的社會治理共同體。黨的十九屆五中全會也強調要完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務體系，以實現(xiàn)基層社會朝著良性發(fā)展。而社區(qū)作為人民群眾生活的基本場域和國家治理現(xiàn)代化的“精神末梢”，以社區(qū)為單位的多元主體共治是當下黨和政府通過小切口破解社會治理大問題的重要落腳點。通過分析中國城市社區(qū)建設的現(xiàn)狀，闡明當前城市社區(qū)治理面臨的困境，并根據(jù)問題提出相關的治理對策。

一、我國城市社區(qū)治理現(xiàn)狀

活力與秩序的平衡問題是社會治理的核心議題。改革開放后，為充分調動基層政府治理的能動性和基層社會的創(chuàng)造力，社會治理重心不斷向基層下移，國家通過政府職能轉變與向基層社會不斷下沉治理資源，以此推動社區(qū)治理的創(chuàng)新，在探索構建基層社會治理格局方面取得了顯著成績。具體而言，我國城市社區(qū)治理現(xiàn)狀如下：

（一）立足城市社區(qū)發(fā)展需要，不斷創(chuàng)新基層黨建工作。堅持黨建引領基層社會治理是當代中國基層社會最顯著的特征。黨的十八大之后一些相關于基層社會的概念開始發(fā)生變化，“社會管理”逐漸轉變成為“社會治理”，社會治理更加強調開放包容，并由社會各方力量協(xié)同合作治理來完成?；鶎由鐓^(qū)治理通過賦權賦能和體制機制創(chuàng)新等方式，使黨建有效嵌入基層社會，積極促進基層的良性互動。在實際基層治理中，由各行基層黨員干部下沉社區(qū)，與社會各界力量協(xié)同治理，充分發(fā)揮帶領示范作用，并在全國多地城市社區(qū)逐步形成了服務型黨建、網格黨建和區(qū)域化黨建等工作機制，有效促進改革開放后黨的基層工作走向中心，積極回應了人民需要解決的治理難點。部分城市還不斷優(yōu)化基層社會治理的理念、機制和技術，利用社區(qū)黨委來助力推動非公有制經濟組織、社會組織黨建和居民區(qū)黨建的融合發(fā)展，以黨的強大凝聚力促進了基層共建共治共享格局的進一步完善，使得黨的“主心骨”地位得以有效體現(xiàn)，治理效能也得到有效提升。

（二）立足地方基層治理實際，不斷探索各具特色治理模式。中國許多城市的公共部門為提升社區(qū)的治理能力進行了大膽的嘗試，并形成了獨具特色的代表和典范。如，深圳市為讓社區(qū)回歸社會，積極開展“三社聯(lián)動”，建立以社區(qū)為平臺、以社會組織為載體、以社會工作人才為支撐的聯(lián)動格局，最終形成以基層黨組織為引領核心、城市社區(qū)居委會和民間組織協(xié)同參與的“一核多元”社區(qū)治理格局：上海市為落實“1+6”治理模式，著力打造以社區(qū)黨組織為領導核心，居委會為主導，居民為主體，業(yè)委會、物業(yè)公司、社會組織和其他民間活動團隊等協(xié)同參與的治理方式，并在社區(qū)黨建、居委會減負增能、居委會經費保障等方面著手，最終取得了較好的成效；成都市則在黨建引領下開展“院落自治”，根據(jù)不同小區(qū)的居民組成、利益訴求的不同開展分類治理，由社區(qū)成為治理中樞統(tǒng)合政治建設與公共服務，最終形成“小事不出小區(qū)，大事協(xié)調解決”的基層治理格局，使矛盾在社區(qū)末梢化解。以上這些地方的治理實踐不僅促進了多元主體之間的良性互動，增進了社區(qū)居民的幸福感和獲得感，提升了治理效能，還為我國社區(qū)治理實踐積累了寶貴經驗。

（三）立足居民群眾城市生活，不斷創(chuàng)新城市治理技術。創(chuàng)新城市治理技術的目的在于能夠及時和有效的解決城市社區(qū)的問題，提升社區(qū)居民滿意度和幸福感。當前，中國社會已進入信息時代，建設“數(shù)字政府”成為社會治理的新理念，以城市社區(qū)為例數(shù)字政府是利用大數(shù)據(jù)、人工智能和“互聯(lián)網+”等信息化技術來建設一站式政府和智慧政府，實現(xiàn)從統(tǒng)計管理、數(shù)據(jù)共享到公共服務的全覆蓋，最終擴大對城市居民的服務范圍，豐富服務內容，同時提高服務質量。以杭州城市大腦為例，杭州市通過發(fā)揮人工智能技術的作用，對城市的基礎設施、政務服務和民生工作進行數(shù)字化的轉型和改造，在社區(qū)治安、居民就醫(yī)和緩解交通擁堵等領域發(fā)揮著重要的作用。而在抗擊新冠肺炎疫情過程中，杭州市衛(wèi)生部門和公安部門攜手通過搭建的城市大腦平臺來運用衛(wèi)健警務防控系統(tǒng)，較早地實現(xiàn)了對數(shù)據(jù)掌握與防控手段介入，進一步地提升了政府對城市的治理效能。

（四）立足公共服務本質要求，充分發(fā)揮社會與市場作用。為更好地貼近和適應基層群眾的需要，黨的十八屆三中全會之后城市社區(qū)治理不斷重視社會組織在處理社會問題的地位和作用，政府也在“三社聯(lián)動”和“群團改革”等基層治理理念出現(xiàn)后開始發(fā)掘新的社區(qū)服務管理機制。通過合同外包或補助向社會購買服務，并探索出了與民間組織進行政社分工與合作機制，社區(qū)基礎性設施建設和社區(qū)服務站點等也由此陸續(xù)落實到位，服務于社區(qū)居民。在政府不斷引導多元主體參與社會治理的過程中許多社會組織進而能夠成長，并在城市社區(qū)的發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。中共十九大指出了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾已構成現(xiàn)主要社會矛盾，在下移社會治理重心的過程中就需要發(fā)揮民間力量，最終達到政府與社會的良性互動?？偠灾?，社區(qū)治理在注重社會力量的參與的同時，也在不斷向社區(qū)居民的美好生活愿望及高質量的生活需求靠攏。

二、當前城市社區(qū)治理中存在的主要問題

（一）社區(qū)治理資源匱乏且投入有限。社區(qū)建設和社區(qū)治理主要依靠政府的公共財政，而來自社區(qū)的居委會、社會組織及居民自發(fā)的募捐很少，資金來源相對單一，資源配置方式也轉向于自上而下的行政力量主導資源分配，因此許多城市社區(qū)既沒有形成多渠道的資金投入機制，也沒有設置轉向使用資金。政府利用市場經濟進行資源配置，通過合同外包和政府購買導致基層掌握的資源相對有限，使得社區(qū)基礎設施建設得不到完善，難以建立和維持社區(qū)管理及服務社員的持續(xù)穩(wěn)定的專業(yè)人才隊伍，社區(qū)公共服務水平跟不上，難以應對多元化和多層次的居民需求。而基層社區(qū)許多實際問題也因為資金和資源的投入有限不能及時解決，最終表現(xiàn)出社區(qū)自治的自主性和內生動力不足、自治功能發(fā)揮不暢和社區(qū)治理低效等常見問題。

（二）基層治理方式行政化色彩濃厚。目前，項目制和行政動員是城市社區(qū)的主要治理方式，在基層組織“條塊”結構下居委會對上代表基層群眾，對下成為國家代理人。國家在科層體制下陸續(xù)向社會提供政策供給和執(zhí)行政策，使得基層形成“上面千條線，下面一根針”的典型多任務工作特征。因此，基層自治組織代表上級動員社區(qū)執(zhí)行大量委派任務，具有明顯的“政府”性質，實際社區(qū)工作暴露為辦事留痕，強調外在程序和形式，公共服務只關注績效評估和可以量化的考核，表現(xiàn)出形式主義盛行而自治能力被削弱，基層自治組織的功能發(fā)生變化。除此之外，在科層制下，行政權力的運轉和調配發(fā)生在政府內部的不同部門和層級之間，社區(qū)作為政策對象，一直被動地接受上級傳遞結果，最終嚴重擠壓城市社區(qū)自治空間，基層自治活力不能得到有效釋放。

（三）治理主體缺乏社會組織與居民的有效參與。形成人們在社會治理中都能盡責且成果共享的社會治理共同體需要社會組織和社區(qū)居民的有效參與才能實現(xiàn)。由于社會公眾多樣化的日常需求，社會組織參與治理的范圍也逐漸擴大，涵蓋了養(yǎng)老、助殘、幫困、法律咨詢和心理咨詢等多個與社區(qū)居民日常生活息息相關的方面。但現(xiàn)實中由于參與社區(qū)治理出現(xiàn)了障礙導致社會組織的作用發(fā)揮得不夠充分，一是社會組織在維護居民正當訴求和合法權益過程中往往心有余而力不足；二是由于許多社會組織缺乏規(guī)范的管理方式和法律保護導致自身公信力薄弱，社會的認可度不高，在實際的治理中就難有實質性的參與；三是因為社區(qū)內社會組織體制機制不夠健全，專職成員工資收入低、職業(yè)發(fā)展空間不足以及專業(yè)不對口，導致社區(qū)工作者年齡結構失年輕化、知識水平低下、服務質量不高成為許多城市社區(qū)出現(xiàn)的共同問題。與此同時，在激活社區(qū)成員自治活力方面也存在一些問題：首先，由于政府“包辦”公共服務及社區(qū)治理的許多事務導致社區(qū)居民呈現(xiàn)集體行動的惰性，缺少公共參與的意識和能力，公眾高度依賴政府，難以依法獨立參與自治。其次，社區(qū)居民的素質和責任感也有待提高，如社區(qū)公共資源的“無主資源”屬性導致無理由私人占有公共資源，社區(qū)公物管理困難的情況時有發(fā)生，而一些社區(qū)成員因為個人利益得失不愿“過度”為社區(qū)治理做出貢獻和付出。這些因個體參與時的主體價值缺失使得在微觀治理層面難以形成凝聚力和集體意識。最后，社區(qū)因自治界限模糊、居民自治組織能力不足和缺乏相應的保障機制等影響因素，導致法治、德治和自治難以深度融合。

三、解決對策

（一）拓寬社區(qū)資金來源渠道，提高利用效率。科學和高效的配置資金和資源是實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展必不可少的條件。首先，政府應完善財政管理體制，加大對城市社區(qū)的財政支持力度，將包括城市社區(qū)基礎設施建設和社區(qū)公共服務等領域納入財政預算，為社區(qū)發(fā)展兜底。其次，促成多元資金融資渠道形成，一方面政府引導和鼓勵社會力量承擔其所能夠承擔的有限功能，根據(jù)社區(qū)公共服務的對象、產品等各種因素合理劃分社區(qū)服務項目；另一方面主動接受民間組織或個人的捐款或饋贈，并對于捐助的組織或個人給予稅收優(yōu)惠政策和積極的表揚，提高社區(qū)建設中民間力量參與的積極性。最后，不同的社區(qū)可根據(jù)自身不同的情況設立專門的社區(qū)發(fā)展基金，資金的投入及配置從社區(qū)群眾需求著手，深入社區(qū)、貼近群眾、?？顚Ｓ?，提高資源的配置使用效率。

（二）明確政府機構職責權限，優(yōu)化治理結構。由于中國的基層社會建設和發(fā)展需要依靠政府在資源和資金方面的支持，在現(xiàn)實中帶有行政色彩也是具有必然性的，因此基層被動行政化的問題本質是解決自治組織因行政化而產生的問題，首先需重新定義社區(qū)的職能，增強社區(qū)治理的包容性，從法律上認可社區(qū)的行政職能，以保證社區(qū)工作的順利開展，并通過合理的途徑提高社區(qū)的自治能力。如，政府增強對社區(qū)的資源投入的支持力度，且根據(jù)不同社區(qū)的實際情況引導社區(qū)民眾探索符合本社區(qū)發(fā)展的自治模式，有條件樹立標桿或向其他自治探索成功的典范社區(qū)學習，如院落自治、樓宇自治等。其次努力克服社區(qū)自治組織工作形式主義，可設立更加簡單且靈活的基層工作評價考核指標，根據(jù)政府和居民的需要開展社區(qū)工作，在減輕基層組織工作負擔的同時將社區(qū)工作落到實處。

（三）健全城市社區(qū)治理體系，彰顯社會力量。多元主體共同參與治理的關鍵在于如何讓社會組織和社區(qū)居民有效參與，這就需要完善城市社區(qū)治理體系。第一，解決社會組織的發(fā)展問題需要從提升社會組織的公信力和培育高效專業(yè)的工作隊伍出發(fā)。一是要尊重社會組織的參與地位，將其視為社區(qū)治理的重要成員，并加快政府職能轉變，讓政府和民間組織真正做到合理分工，相互補充。二是增強社會組織信息公開透明度，建立健全內外監(jiān)督機制，把對社會組織的行業(yè)檢查納入法制軌道。在內部監(jiān)督方面可設立監(jiān)事會，著重監(jiān)督做出重要決策和執(zhí)行的成員，保證其行為符合社區(qū)居民的利益和社會的要求，另外社會組織也要主動接受社會各界的監(jiān)督以提升自身公信力。三是要完善相應的組織評估機制，制定合理的行為規(guī)范和行業(yè)標準，淘汰參與社區(qū)治理能力差，公共服務提供質量低下的社會組織。四是與高校深入合作向社區(qū)治理引進專業(yè)人才，并整合專業(yè)社會工作者和熟悉社區(qū)情況的社區(qū)工作者形成專業(yè)隊伍。鼓勵員工互相學習交流，表彰和獎勵那些為社區(qū)做出貢獻和堅守職業(yè)道德的社區(qū)工作者，增強工作人員對社會工作的歸屬感。五是建立健全社區(qū)工作的薪資制度和獎懲激勵機制，使社區(qū)工作人員薪資水平符合當?shù)厥杖胨健５诙?，社區(qū)居民對自治重要性認識的加深是提升社區(qū)自治水平的關鍵所在。一是政府轉變自身職能，堅持引導與服務并重，政府的行政權力需適當?shù)耐顺龌鶎訂挝?，以促進社區(qū)居委會自治權力回歸，并為公眾參與社區(qū)治理提供穩(wěn)定、有效的運行機制和法律保護。二是培育社區(qū)成員主人翁意識和社區(qū)共同體意識，通過廣泛持續(xù)的宣傳和教育，使居民對社區(qū)現(xiàn)狀、事務和國家政策深入了解，賦予居民更多實質性的參與空間，對社區(qū)居民可行的建言進行積極采納，讓其認識到依法參與的真實性，從而使居民認識自身主體意識和責任意識，明確自身的權利和義務。三是通過黨建引領推動法治、德治、自治“三治”的深度融合，依靠德治培養(yǎng)社區(qū)文化，規(guī)范社區(qū)成員思想價值和行為，塑造社區(qū)成員懂法治、講道德、重理性的人格。依靠法律界定各方之間的相互關系及權利，使各主體之間權責對等，并以法律推進公民參與自治，如規(guī)定社區(qū)居民參與的方式、途徑、程度以及拒不履行義務的后果，形成以法治為保障、以德治為引導、以自治為目標的社區(qū)治理方式。

四、結語

社區(qū)是城市治理的“最后一公里”。社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)社區(qū)。新中國建立至今中國城市社區(qū)治理取得了一些顯著的成果，也積累了豐富的治理經驗，但仍然面臨著許多的問題和困境，而未來城市社區(qū)治理會更加強調精細化，這就需要社區(qū)治理從現(xiàn)在做起，從實際情況出發(fā)，以問題為導向著手解決，通過拓寬社區(qū)資金、明確政府機構職責權限和健全城市社區(qū)治理體系等方面出發(fā)，進一步完善基層工作，使得城市社會全面發(fā)展。