法定數(shù)字貨幣監(jiān)管邏輯重塑

□文/ 丁 寧

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 北京）

［提要］ 近年來，隨著數(shù)字金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，數(shù)字貨幣作為我國數(shù)字化轉(zhuǎn)移建設(shè)中的一環(huán)。法定數(shù)字貨幣由中央銀行發(fā)行，并通過央行數(shù)字化平臺實現(xiàn)雙離線運營，這種模式能夠極大地提升金融服務(wù)效率和水準(zhǔn)，但同時法定數(shù)字貨幣的誕生也暴露出諸多問題，存在更大的潛在金融風(fēng)險，必須予以監(jiān)管，確保法定數(shù)字貨幣真正落地應(yīng)用，從而促進金融市場繁榮，推動社會經(jīng)濟發(fā)展。

全球數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展衍生出諸多科技產(chǎn)物，如今已經(jīng)滲透至各個領(lǐng)域之中，它們都將在未來的幾十年內(nèi)得到廣泛應(yīng)用，并給整個金融體系帶來巨大變革。數(shù)字貨幣作為其中之一，無疑是其中最重要、最具有潛力的應(yīng)用形式。數(shù)字貨幣作為一種基于區(qū)塊鏈技術(shù)的新型貨幣形式，采用了分布式賬本技術(shù)，可以實現(xiàn)匿名性和不可篡改的特點，具備安全高速的優(yōu)點，因此被認(rèn)為是當(dāng)前世界上最便捷的支付方式。隨著各國政府對數(shù)字貨幣的重視程度越來越高，美國、英國等國家發(fā)行了相應(yīng)的中央銀行數(shù)字法定貨幣。我國對于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的力度也在逐漸加大，法定數(shù)字貨幣已成為未來發(fā)展的主要方向。然而，由于受制于現(xiàn)有法律體系等因素的限制，比如法律監(jiān)管機構(gòu)缺乏、流通環(huán)節(jié)繁雜、使用者隱私保護等問題，法定數(shù)字貨幣的推廣仍存在較多問題亟待解決。

一、法定數(shù)字貨幣的屬性

數(shù)字貨幣具有安全性強、可控性好、便攜性高等特點，將成為未來主流的支付方式，并逐步取代紙質(zhì)鈔票成為主流支付工具，因此受到了廣泛關(guān)注和認(rèn)可。法定數(shù)字貨幣是一個國家政府發(fā)行的面向公眾的貨幣。它的本質(zhì)是一種數(shù)字化的貨幣，即在法定的條件下，由政府機關(guān)發(fā)行和兌換，用于調(diào)節(jié)貨幣供需、穩(wěn)定物價、維護金融秩序、防范金融風(fēng)險等目的，其最終目標(biāo)是建立一個自治的貨幣政策框架，實現(xiàn)國家財富管理目標(biāo)。法定數(shù)字貨幣不僅代表著一種貨幣的價格，而且還影響著整個社會對貨幣的態(tài)度與選擇。從歷史來看，無論是西方國家或者東方國家，都把法定數(shù)字化貨幣視為國際經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系和金融體系建設(shè)過程中重要的工具和手段。它不僅僅包括經(jīng)濟利益方面的價值，更重要的是對社會秩序、經(jīng)濟環(huán)境等方面的影響。

（一）主權(quán)性。法定數(shù)字貨幣在此基礎(chǔ)上以國家信用作為背書，以我國中央銀行（以下簡稱“央行”）信譽擔(dān)當(dāng)其中介機構(gòu)角色，通過國庫直接或間接地掌握貨幣供應(yīng)量及使用情況，保證國民經(jīng)濟運行的穩(wěn)定和正常運轉(zhuǎn)，具有較高的信任度。同時，還承載著維護金融體系穩(wěn)定的職責(zé)，這些特征決定了它具有強烈的主權(quán)屬性。其擁有較大的自主權(quán)，可以進行發(fā)售、交易和兌換，因此被稱之為“真正意義上的數(shù)字貨幣”。這就為法定數(shù)字貨幣制度提供了堅實的基礎(chǔ)，也使得其成為現(xiàn)階段我國最適合的支付結(jié)算工具之一，從而使得法定數(shù)字貨幣成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的重要組成部分。目前，我國在積極推動數(shù)字貨幣的研究與創(chuàng)新，試圖將其納入到我國貨幣體系當(dāng)中去，以此能夠借助于該項技術(shù)優(yōu)勢，成為我們應(yīng)對日益復(fù)雜多變的國際形勢的有力手段。

（二）法償性。法定數(shù)字貨幣由央行制定法律法規(guī)作為標(biāo)準(zhǔn)，并按照相應(yīng)比例兌換給各類商業(yè)銀行及非金融企事業(yè)單位，從而達到約束貨幣供求關(guān)系和監(jiān)督經(jīng)濟活動的效果，保證法定數(shù)字貨幣的有效使用，具備貨幣的法定支付能力。這樣既保障貨幣安全，又避免出現(xiàn)虛假資產(chǎn)交易等違法犯罪行為，確保法定數(shù)量下貨幣有序流通，防止貨幣無序貶值。這是法律規(guī)范所賦予的特殊功能，也是央行對整個國內(nèi)金融市場運營管理的強化。其發(fā)行與流通都是由法律或法規(guī)確定，并且必須按照相應(yīng)的法律程序進行生產(chǎn)運營，不得擅自變動，也不會隨著時間的推移而消亡，才能滿足法定數(shù)字化時代下的需求。因此，在法定數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)貨幣發(fā)行與流轉(zhuǎn)過程中，需要充分考慮法律的規(guī)定，遵循法治原則，嚴(yán)格執(zhí)行法定貨幣發(fā)行、流通與管理制度。

（三）普惠性。法定數(shù)字貨幣具有普遍性，它可以廣泛適用于所有人群、所有場景的支付結(jié)算。在當(dāng)前我國的社會主義初級階段，貨幣的基礎(chǔ)性地位沒有改變，其發(fā)行量和市場份額都處于穩(wěn)步增長階段，具備很大的擴展空間。我國央行早期推出的法定數(shù)字貨幣試點項目主要集中于公共事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，如水電煤氣繳費、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、教育文化旅游等領(lǐng)域，并沒有考慮到金融市場的特殊屬性。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展與經(jīng)濟社會不斷地發(fā)展變遷，國家對于數(shù)字化金融領(lǐng)域的重視程度提升，法定數(shù)字貨幣的應(yīng)用領(lǐng)域也日益擴寬，從傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)到新興產(chǎn)業(yè)，再到服務(wù)消費者的各種場景，既可以應(yīng)用于個人消費領(lǐng)域也可以應(yīng)用到商業(yè)活動及公共事務(wù)等領(lǐng)域，可以滿足各類場景的需求。法定數(shù)字貨幣逐漸被納入到了全面覆蓋范圍之內(nèi)。這一方面體現(xiàn)出政府加大監(jiān)督力度、維護公平競爭環(huán)境的意圖；另一方面也為法定數(shù)字貨幣的研究與探索打下堅實的理論基礎(chǔ)和技術(shù)保障。

二、法定數(shù)字貨幣的風(fēng)險

相較于傳統(tǒng)貨幣，法定數(shù)字貨幣優(yōu)勢突出。首先是支付便捷性。法定數(shù)字錢包可以快速完成賬戶管理、存取款結(jié)算等操作；同時，法定數(shù)字貨幣能夠解決銀行卡跨行清分難題，降低了資金轉(zhuǎn)移過程中的流動性損失。其次是安全性。在支持第三方支付的條件下，法定數(shù)字貨幣還具備防偽功能，避免信息泄露帶來的風(fēng)險。最后是隱私權(quán)保護性。法定貨幣可以直觀地表示所有權(quán)利關(guān)系，并且通過密鑰進行記錄，確保數(shù)字貨幣交易雙方的真實身份信息不受侵犯，從而使得交易更加透明。但由于法定數(shù)字貨幣本質(zhì)上仍然屬于虛擬貨幣，因此在應(yīng)用場景上需要考慮的問題很多，例如對于底層技術(shù)的認(rèn)識和運用等方面。目前，我國尚未建立起針對法定數(shù)字貨幣的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則，因此法定數(shù)字貨幣的發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）底層技術(shù)不夠成熟。法定數(shù)字貨幣的底層技術(shù)主要是區(qū)塊鏈的應(yīng)用。區(qū)塊鏈?zhǔn)且环N分布式的、透明可追溯的數(shù)據(jù)庫。區(qū)塊鏈?zhǔn)怯捎脩魟?chuàng)建的，其目標(biāo)是實現(xiàn)一個公開的、可驗證的共識算法，可被看作是一個信任的基礎(chǔ)設(shè)施。通俗地講，區(qū)塊鏈?zhǔn)且环N“可信”的記錄系統(tǒng)。它不需要任何人的參與也能夠完成記賬工作。目前，大多數(shù)的區(qū)塊鏈項目在我國處于實驗階段，技術(shù)的不成熟難以推進法定數(shù)字貨幣的發(fā)展。區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用需要法律做保障，否則將會威脅到我國金融、司法等領(lǐng)域的安全性和穩(wěn)定性，甚至危害國家經(jīng)濟安全和政權(quán)安全。因此，區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展必須遵循法律規(guī)范，才能夠促進社會良性發(fā)展。同時，區(qū)塊鏈也要注意到，區(qū)塊鏈在法律上的運用仍然處于初級階段，在立法上還有待完善?？傮w來說，區(qū)塊鏈的法律制度建設(shè)還處于起步狀態(tài)。但隨著技術(shù)的進步，區(qū)塊鏈法律制度的構(gòu)建會納入我國法治建設(shè)的一環(huán)。

（二）試點工作難以推進。法定數(shù)字貨幣試點城市眾多，主要集中在北京、上海、深圳等一線城市，但是各個城市的試點政策差異大，導(dǎo)致試點效果參差不齊，無論是在商業(yè)模式創(chuàng)新方面，還是在推廣應(yīng)用上都面臨著巨大的困難和障礙。同時，這些試點城市也只是處于初級階段，距離大范圍普及仍有一段路要走，因為試點城市的監(jiān)管體系尚不健全成熟。另外，法治環(huán)境也不完善，因此在法律層面無法形成強有力的約束機制，導(dǎo)致試點城市推出法定數(shù)字貨幣存在著較大困難。在政策層面，我國已經(jīng)提出了“十四五”時期數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)思想和基本原則，堅持創(chuàng)新驅(qū)動、擴內(nèi)需惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)增效益、綠色轉(zhuǎn)型升級，促進科技與金融深度融合、數(shù)字與實體協(xié)同發(fā)展，加快推進產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以數(shù)字化手段支撐社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而隨著法定數(shù)字人民幣試點工作的逐步落地，相關(guān)部門將更加重視法定數(shù)字貨幣的發(fā)展，并且加強對數(shù)字人民財產(chǎn)管理平臺的監(jiān)督，以確保其運營質(zhì)量。

（三）法律監(jiān)管缺乏保障。一方面在法律適用方面，雖然我國已經(jīng)初步形成了較為完善的法律法規(guī)，但在應(yīng)用領(lǐng)域，尤其是法定數(shù)字貨幣的推廣與普及方面仍存在較大的空白，國內(nèi)尚未出臺相關(guān)規(guī)范法定數(shù)字貨幣的法律文件；另一方面在監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置、制度體系及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，目前我國缺乏專門的監(jiān)管機構(gòu)，各種監(jiān)管辦法之間尚未建立起緊密聯(lián)系。在監(jiān)管體制上，由于法定數(shù)字貨幣的各個發(fā)行監(jiān)管主體職責(zé)分散、功能交叉嚴(yán)重、信息共享不夠充分等問題，使得監(jiān)管體制的協(xié)調(diào)性不足，存在監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不健全，部門之間缺少合作配套的監(jiān)管辦法等現(xiàn)狀?，F(xiàn)有的數(shù)據(jù)共享平臺、征信機構(gòu)及監(jiān)督檢查部門之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和配合，導(dǎo)致數(shù)據(jù)孤島存在。因此，未來應(yīng)該完善法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管框架，明晰法定數(shù)字貨幣的法律屬性，統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)范，加強跨境資金流通管控，加大對數(shù)字貨幣領(lǐng)域的監(jiān)管力度。

三、法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管

數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展下，數(shù)字貨幣的推行是一個復(fù)雜而系統(tǒng)化的工程。由于各國對數(shù)字貨幣認(rèn)識程度不同、政策制定者態(tài)度存在差異等原因，目前還沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)來約束這些新興科技領(lǐng)域內(nèi)的金融創(chuàng)新活動，法定數(shù)字貨幣在我國存在立法空白。此外，法定數(shù)字貨幣在我國推行過程中還受到諸多因素的干擾。比如，法定數(shù)字貨幣在國際合作方面遇到一些阻撓；法定數(shù)幣的推廣需要考慮法律適用；法定貨幣與其他數(shù)字貨幣的兼容性較差；部分銀行缺乏法定數(shù)字化的實踐經(jīng)驗等?？傮w來看，法定數(shù)字貨幣仍處于起步階段，法律體系、監(jiān)管模式及應(yīng)用場景等問題亟待解決。

（一）打破傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式。數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境中，由于數(shù)字資產(chǎn)交易活躍程度遠(yuǎn)超歷史水平，導(dǎo)致金融科技企業(yè)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。例如，其屬性決定了其具備與傳統(tǒng)金融體系完全不同的運營模式。央行作為最終監(jiān)管者將在推動該類技術(shù)應(yīng)用和落地方面發(fā)揮重要作用。央行應(yīng)當(dāng)利用數(shù)字人民幣打破傳統(tǒng)金融機構(gòu)之間壁壘，建立全球性的統(tǒng)一金融服務(wù)平臺，形成“央行-商業(yè)銀行”和“商業(yè)銀行-第三方支付公司”兩種主體結(jié)構(gòu)并存的現(xiàn)代金融服務(wù)格局。央行通過搭建統(tǒng)一的電子推動金融業(yè)務(wù)向縱深化演進。目前來看，法定數(shù)字人民幣已經(jīng)進入到試點階段。從國外經(jīng)驗來看，國外央行通過建立中心化數(shù)據(jù)庫、設(shè)置專門機構(gòu)負(fù)責(zé)對接各種場景需求等方式，可以有效提升數(shù)字人民財產(chǎn)權(quán)保護能力；另一方面央行也在加強對于區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的研究和應(yīng)用。除央行數(shù)字?jǐn)?shù)字化轉(zhuǎn)型外，在法定數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，還需要完善相關(guān)配套監(jiān)管機制，實現(xiàn)我國數(shù)字經(jīng)濟時代的新戰(zhàn)略意義。

（二）法律與技術(shù)的結(jié)合應(yīng)用。法定數(shù)字貨幣的法律監(jiān)管問題，使得其價值難以實現(xiàn)真正的流通。而法定數(shù)字貨幣則具備無限制、無紙化等優(yōu)勢，同樣在技術(shù)層面的監(jiān)管也是一項重大挑戰(zhàn)。法定數(shù)字貨幣的推出也必須依托其技術(shù)優(yōu)勢。各類新興技術(shù)如物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)的不斷創(chuàng)新，為法定數(shù)字人民幣的發(fā)展提供了更多元化的選擇，有利于降低交易門檻、減少信息傳輸障礙、提高透明度，從根源上改變了貨幣政策操作的手段，對于我國的金融市場、金融基礎(chǔ)設(shè)施都帶來了革命性的影響。目前，我國大部分銀行擁有自己的區(qū)塊鏈技術(shù)團隊，我國央行已經(jīng)啟動“區(qū)塊鏈+”項目，即利用區(qū)塊鏈技術(shù)克服現(xiàn)存的紙質(zhì)貨幣難題，打造安全可靠的電子錢包，讓更多的人享受到便捷、低價的金融服務(wù)。隨著區(qū)塊鏈技術(shù)在我國得到廣泛認(rèn)可，越來越多的銀行紛紛推出相應(yīng)的“法定數(shù)字貨幣”，希望借助區(qū)塊鏈技術(shù)改變傳統(tǒng)貨幣結(jié)算模式，降低交易成本。因此，未來我們需要繼續(xù)探索法定數(shù)字央行的可持續(xù)發(fā)展模式，推動數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展。

（三）推進風(fēng)險規(guī)避機制完善。數(shù)字貨幣還存在諸多安全風(fēng)險，如數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險、系統(tǒng)被盜風(fēng)險、運行環(huán)境惡化風(fēng)險等，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞种匾?。各國正積極布局法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管體系，以保證數(shù)字貨幣在使用過程中的穩(wěn)定性及安全性，搶占未來金融科技市場先機，需要建立健全監(jiān)管制度。目前，我國正處在發(fā)展階段，虛擬貨幣市場仍然存在很多問題，監(jiān)管機關(guān)需要積極探索完善相關(guān)政策措施，提高監(jiān)管效率。比如，應(yīng)當(dāng)進一步細(xì)化數(shù)字貨幣監(jiān)管框架；明確數(shù)字貨幣發(fā)行機構(gòu)、代銷機構(gòu)的法律地位；加快推動法定數(shù)字貨幣的試點工作，并根據(jù)實際情況逐步擴大試點范圍等?？傊?，為切實保護投資者利益，防止數(shù)字貨幣造假，維護市場秩序和穩(wěn)定發(fā)展，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定，科學(xué)設(shè)計法定數(shù)字貨幣交易流轉(zhuǎn)各個環(huán)節(jié)的具體監(jiān)控方式，加強金融創(chuàng)新監(jiān)督，促使其真正服務(wù)于實體經(jīng)濟。

綜上，我國正積極探索新的監(jiān)管模式，試圖尋找適合中國的數(shù)字貨幣發(fā)行路徑，以期達到降低對銀行體系影響程度和減少金融風(fēng)險的目的。但是，由于數(shù)字貨幣本身屬性特征決定了其不同于傳統(tǒng)貨幣形態(tài)的復(fù)雜性與脆弱性，因此在推廣過程中也會面臨一些難點和挑戰(zhàn)。首先，法定數(shù)字貨幣可能導(dǎo)致央行信用的損失；其次，數(shù)字貨幣錢包的匿名性與匿名性成本增加；再次，銀行的角色及功能有待完善；最后，數(shù)字貨幣還需要考慮其他部門的配套政策，諸多問題都值得深思。這就需要從法制建設(shè)、技術(shù)研究和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則等方面著手解決上述問題。只有將法治原則貫徹落實到法定數(shù)字貨幣的發(fā)行運營當(dāng)中，才能更好地推進我國金融業(yè)改革開放。同時，我們應(yīng)該充分認(rèn)識到，法定數(shù)字貨幣在商品化領(lǐng)域已經(jīng)取得了初步的突破，并且在金融支付、資產(chǎn)管理等方面均有所應(yīng)用。隨著未來技術(shù)進一步提升，相關(guān)應(yīng)用場景或許會越來越豐富。這既符合我國的現(xiàn)實情況，又符合各個利益群體的長遠(yuǎn)利益，也將為我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展注入新動力。希望大家能夠繼續(xù)保持高度重視，共同努力，為我國經(jīng)貿(mào)往來和科技創(chuàng)新做出貢獻。