中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的制度差異及潛在沖突※

周一帆

內(nèi)容提要：創(chuàng)新理論和補(bǔ)貼規(guī)則構(gòu)成了不同國家和地區(qū)科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的理論依據(jù)和規(guī)則基礎(chǔ)。即便如此，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度文化、政策目標(biāo)等因素，不同國家和地區(qū)科技創(chuàng)新補(bǔ)貼制度仍存在不小的差異，中國和美國便各自代表了不同國情下的制度實(shí)踐?？傮w而言，中國的科技創(chuàng)新補(bǔ)貼制度是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的產(chǎn)物，而美國則更多以經(jīng)濟(jì)立法來實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)。這種差異反映在兩國中央、聯(lián)邦層面的補(bǔ)貼立法，歷史上科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的規(guī)模、領(lǐng)域、持續(xù)時(shí)間，以及補(bǔ)貼的類型和方式等方面。中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的制度差異帶來的潛在沖突并不會(huì)局限在貿(mào)易，更會(huì)發(fā)展到規(guī)則、體制和話語權(quán)的層面。為此，尋找兩國科技交流合作的“新共識(shí)”應(yīng)成為中美兩國未來交往中的重要議題。

一、 引 言

中美在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的角逐已成為影響中美關(guān)系走向、乃至決定全球科技發(fā)展態(tài)勢的重大議題。一方面，從中美兩國關(guān)系角度來看，科技創(chuàng)新實(shí)力的比拼已超越“硬實(shí)力”、走向“軟實(shí)力”的較量。如何理解創(chuàng)新理論及科技創(chuàng)新補(bǔ)貼在國家創(chuàng)新體系中的地位和作用，成為中美能否實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)、建設(shè)世界科技創(chuàng)新高地的關(guān)鍵因素。另一方面，從全球科技發(fā)展態(tài)勢來看，中美在科技創(chuàng)新領(lǐng)域是“競爭”高于“合作”、還是“求同”繼而“存異”，不僅關(guān)系著全球科技創(chuàng)新要素的配置，還關(guān)系著人類能否戰(zhàn)勝氣候變化、能源危機(jī)、糧食安全、傳染病威脅等重大挑戰(zhàn)。

本文從創(chuàng)新理論和補(bǔ)貼規(guī)則出發(fā)，闡述了中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼共通的理論依據(jù)和規(guī)則基礎(chǔ)。在此之上，以WTO歷年補(bǔ)貼通報(bào)為例，本文梳理了中美兩國在中央、聯(lián)邦，以及地方層面的科技創(chuàng)新補(bǔ)貼措施，揭示了由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度文化、政策目標(biāo)等因素，中美兩國科技創(chuàng)新補(bǔ)貼制度存在的差異，并由此可能帶來的貿(mào)易、規(guī)則、體制上的潛在沖突。最后，本文指出面對著如此困境，選擇“和而不同”還是“同而不和”？將成為擺在中美、乃至全球科技發(fā)展面前的一個(gè)重大問題。

二、 創(chuàng)新理論和科技創(chuàng)新補(bǔ)貼

創(chuàng)新理論是科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的重要理論基礎(chǔ)。它決定了科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的構(gòu)成要素、作用機(jī)制和實(shí)施效果?？萍紕?chuàng)新補(bǔ)貼是政府為促進(jìn)和提升創(chuàng)新而采取的補(bǔ)貼規(guī)則和政策。由于歷史上不同時(shí)期，人們對創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)理解存在差異。因此，政府為鼓勵(lì)創(chuàng)新而采取的手段也不一而足。目前，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，政府已然成為推動(dòng)科技創(chuàng)新、社會(huì)進(jìn)步的重要力量。

1. 創(chuàng)新理論的三種模式

人們對創(chuàng)新理論的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展和豐富的過程。不同的理論學(xué)說和國家實(shí)踐有各自的特點(diǎn)。借用約翰·肖特(Johan Schot)等的觀點(diǎn)，目前為止，主要有三種獲得較多共識(shí)的創(chuàng)新模式。(1)Johan Schot, and W. Edward Steinmueller. Three Frames for Innovation Policy: R&D, Systems of Innovation and Transformative Change. Research Policy, 2018, 47(9):1554-1567.而這三種模式互有影響和重疊，具有不同的歷史背景和時(shí)代任務(wù)，但總體而言試圖回答的問題有三個(gè)：一是，創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)要素是什么？二是，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新需要什么樣的制度體系？三是，創(chuàng)新所能達(dá)到的社會(huì)效果和期待解決的問題是什么？

第一種創(chuàng)新模式稱作“任務(wù)型(Mission-Oriented)模式”，又稱為“增長式創(chuàng)新(Innovation for Growth)”。這種模式的特點(diǎn)有：人均產(chǎn)品和人口的高增長率、生產(chǎn)力的提高、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型效率高、社會(huì)結(jié)構(gòu)和意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)型、技術(shù)力量的增強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的擴(kuò)張。(2)Simon Kuznets. Modern Economic Growth: Findings and Reflections. The American Economic Review, 1973, 63 (3): 247-258.換言之，將科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與發(fā)展，視作創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的第一生產(chǎn)力，從而使得所有的法律規(guī)則、發(fā)展模式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、意識(shí)形態(tài)等都以之為導(dǎo)向。鑒于所有的安排都是為解決一系列明確而又具體的政治任務(wù)，因此，這種模式也被稱為“任務(wù)型”創(chuàng)新模式。(3)Henry Ergas. Does Technology Policy Matter? 1986, Available at SSRN: https:∥ssrn.com/abstract=1428246 or http:∥dx.doi.org/10.2139/ssrn.1428246.

然而，這樣的“任務(wù)型”創(chuàng)新模式，也會(huì)帶來一系列問題。這種創(chuàng)新模式，關(guān)注的是以科學(xué)為基礎(chǔ)的學(xué)科發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，關(guān)注的是科學(xué)技術(shù)帶來的經(jīng)濟(jì)增長與國力提升，對于其他非自然科學(xué)的重視，及其可能帶來的多元價(jià)值，明顯淡薄很多。這不僅導(dǎo)致發(fā)展的不平衡，也會(huì)帶來發(fā)展的不可持續(xù)。此外，科學(xué)技術(shù)不是公共產(chǎn)品。知識(shí)、信息、技術(shù)、設(shè)備、人員等，無法天然和自由地在各個(gè)國家和地區(qū)間流動(dòng)，因此造成了國家和地區(qū)間學(xué)科基礎(chǔ)、實(shí)驗(yàn)環(huán)境、工業(yè)體系的不平衡。(4)Eric von Hippel. “Sticky Information” and the Locus of Problem Solving: Implications for Innovation. Management Science, 1994, 40 (4): 429-439.

正是基于對上述問題的反思，才產(chǎn)生了第二種“體制型創(chuàng)新”，也稱作“國家創(chuàng)新體系(National Systems of Innovation)”。這種模式同樣認(rèn)可科學(xué)技術(shù)對創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)作用，但是對于創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)形式則采取更加宏觀和系統(tǒng)的視角。(5)付奎、張杰：《國家全面創(chuàng)新改革如何引領(lǐng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展——基于政策驅(qū)動(dòng)和制度激勵(lì)雙重視角》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2022年第8期。這種模式更加注重體制之間的相互協(xié)助和配合，以及對創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生的不同影響，同時(shí)更加重視創(chuàng)新活動(dòng)發(fā)生的各個(gè)環(huán)節(jié)，從而達(dá)到培養(yǎng)國家體制的“造血”功能。(6)Johan Schot, and W. Edward Steinmueller. Three Frames for Innovation Policy: R&D, Systems of Innovation and Transformative Change. Research Policy, 2018, 47(9):1554-1567.OECD曾在多篇報(bào)告中提及國家創(chuàng)新體系，強(qiáng)調(diào)國家制度協(xié)調(diào)各要素交流合作的關(guān)鍵是幫助科學(xué)知識(shí)在學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)間流動(dòng)并使之產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值。(7)OECD. National Innovation Systems. 1997; OECD. Managing National Innovation Systems. 1999; OECD. Dynamising National Innovation Systems. 2002; OECD. System Innovation: Synthesis Report. 2015.

第三種“變革型創(chuàng)新(Transformative Change)”，則是人類進(jìn)入新世紀(jì)以來，在不斷反思創(chuàng)新所能達(dá)到的多元社會(huì)效果基礎(chǔ)上提出的新理念。(8)國際權(quán)威期刊《Research Policy》曾在2012年7月的第41卷第6期中推出特別專欄(共7篇文章)探討可持續(xù)性變革的概念發(fā)展、理論基礎(chǔ)、制度研究等問題。如Jochen Markard, Rob Raven and Bernhard Truffer. Sustainability Transitions: An Emerging Field of Research and Its Prospects. Research Policy, 2012, 41 (6): 955-967.其它略。區(qū)別于上述的創(chuàng)新模式，變革型創(chuàng)新賦予創(chuàng)新更加豐富、更加多元的目標(biāo)。2015巴黎協(xié)定(The Paris Agreement 2015)提出通過加快、鼓勵(lì)、扶持創(chuàng)新，幫助應(yīng)對全球氣候變化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。(9)United Nations Climate Change. The Paris Agreement. https:∥unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/the-paris-agreement，訪問日期：2022年7月26日。聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程(Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development)提出十七項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，號(hào)召全球國家通力合作，轉(zhuǎn)變建設(shè)和平、繁榮的人類與地球。(10)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程提出的十七項(xiàng)目標(biāo)：消除貧困，消除饑餓，良好的健康和福利，高質(zhì)量的教育，性別平等，清潔的水和衛(wèi)生設(shè)施，可負(fù)擔(dān)的清潔能源，體面的工作和經(jīng)濟(jì)的增長，工業(yè)、創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施，減少不平等，可持續(xù)的城市和社區(qū)，負(fù)責(zé)任的消費(fèi)和生產(chǎn)，氣候行動(dòng)，水下生命，陸地生命，和平、正義和強(qiáng)大的機(jī)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的伙伴關(guān)系。United Nations. Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development. https:∥sdgs.un.org/2030agenda，訪問日期：2022年7月26日?？梢钥闯觯谶@樣的宏大理念指引下，人們對創(chuàng)新所能達(dá)到的效果有了更高、更廣的期待。人們理解的創(chuàng)新也不再單純是科學(xué)技術(shù)層面的提升，更是人與人在社會(huì)以及人與自然在生態(tài)層面的變革。(11)OECD. System Innovation: Synthesis Report. 2015.

2. 科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的基本特征

科技創(chuàng)新補(bǔ)貼是指政府以促進(jìn)和提升創(chuàng)新為直接目的而采取的補(bǔ)貼規(guī)則和政策。具體來看，有三個(gè)基本特征：首先，以財(cái)政資助為補(bǔ)貼手段。不同國家和地區(qū)對補(bǔ)貼的定義不盡相同。(12)不同國家和地區(qū)對補(bǔ)貼的定義不盡相同。第一，世界貿(mào)易組織的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定(ASCM)》第1條第1.1款的規(guī)定，補(bǔ)貼是成員國境內(nèi)政府或公共機(jī)構(gòu)提供財(cái)政資助的行為；第二，歐盟關(guān)于補(bǔ)貼的定義2016/1037號(hào)法規(guī)(EU Regulation 2016/1037)第3條規(guī)定，當(dāng)原產(chǎn)國或出口國的政府提供財(cái)政資助、存在1994年《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第16條意義上的任何形式的收入或價(jià)格支持，以及因此獲得利益時(shí)，補(bǔ)貼便存在；第三，美國對補(bǔ)貼的定義主要見于2016年修訂的《1930年關(guān)稅法(Tariff Act of 1930)》第771(5)(B)條規(guī)定，當(dāng)外國政府或公共機(jī)構(gòu)向一家公司提供定向的財(cái)政資助，使其生產(chǎn)、制造、出口獲得利益時(shí)，補(bǔ)貼便存在；第四，中國2004年修訂的《反補(bǔ)貼條例》中第3條將補(bǔ)貼定義為，是指出口國(地區(qū))政府或者其任何公共機(jī)構(gòu)提供的并為接受者帶來利益的財(cái)政資助以及任何形式的收入或者價(jià)格支持。出口國(地區(qū))政府或者其任何公共機(jī)構(gòu)，以下統(tǒng)稱出口國(地區(qū))政府。一般而言，補(bǔ)貼是政府或公共機(jī)構(gòu)提供財(cái)政資助并使之受惠的行為。這包含了三個(gè)要求：第一，補(bǔ)貼的主體是政府或其他公共機(jī)構(gòu)。這主要是為了區(qū)別于企業(yè)等市場主體基于商業(yè)考量等目的采取的補(bǔ)貼措施。第二，補(bǔ)貼的主要形式是財(cái)政資助。這主要是為了區(qū)別于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政府購買服務(wù)、反不正當(dāng)競爭與反壟斷等，政府采取的鼓勵(lì)創(chuàng)新的非財(cái)政資助措施。第三，財(cái)政資助必須使其受惠。這主要是為了區(qū)別于一般性的財(cái)政資助行為。例如一般性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、正常的人員培訓(xùn)、常規(guī)的設(shè)備提供和更新等。

其次，以促進(jìn)和提升創(chuàng)新為直接目的?，F(xiàn)代社會(huì)中的政府，其職責(zé)較為廣泛和多樣。這要求必須以促進(jìn)和提升創(chuàng)新為政府職能，而不是政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國防建設(shè)、文化教育、社會(huì)保障、民生改善、生態(tài)保護(hù)、就業(yè)脫貧、民族團(tuán)結(jié)、區(qū)域協(xié)調(diào)等其他職責(zé)而采取的財(cái)政補(bǔ)貼措施。此外，對于政府采取的其他有可能間接鼓勵(lì)創(chuàng)新的補(bǔ)貼措施，例如，產(chǎn)權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)和隱私保護(hù)、文化和環(huán)境保護(hù)等，同時(shí)也不納入范疇。大體而言，政府的科技創(chuàng)新補(bǔ)貼措施包含了研究與發(fā)展類補(bǔ)貼、成果應(yīng)用類補(bǔ)貼、科技服務(wù)類補(bǔ)貼等常見的三類措施。

最后，以規(guī)則和政策相結(jié)合?？萍紕?chuàng)新補(bǔ)貼是規(guī)則和政策結(jié)合，其原因在于，創(chuàng)新是市場發(fā)展過程中的客觀現(xiàn)象，遵循和尊重市場的客觀規(guī)律是相關(guān)補(bǔ)貼制度的第一要?jiǎng)?wù)。一般來講，規(guī)則泛指法律和法規(guī)，包含由立法機(jī)關(guān)制定，國家政權(quán)保證執(zhí)行的各方面規(guī)則的總和。政策，則是指國家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)而制定的具體的行動(dòng)準(zhǔn)則。只有將兩者相結(jié)合，才能更好發(fā)揮其促進(jìn)和提升創(chuàng)新的目的。

三、 中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的制度差異及成因

創(chuàng)新理論和補(bǔ)貼規(guī)則是國家和地區(qū)實(shí)施科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的理論依據(jù)和規(guī)則基礎(chǔ)之一。即便如此，國家地區(qū)之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度文化、政策目標(biāo)等因素，科技創(chuàng)新補(bǔ)貼制度存在差異，而中國和美國便代表了不同國情下的實(shí)踐。

1. 中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的制度差異

美國政府自1996-2021期間，共向WTO提交了14份補(bǔ)貼通報(bào)，涵蓋能源與燃料、航空航天、醫(yī)藥、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、金屬、造船、木材、區(qū)域發(fā)展等多個(gè)領(lǐng)域，其中，科技創(chuàng)新補(bǔ)貼一直是各領(lǐng)域中的重點(diǎn)。與之相比，中國政府補(bǔ)貼通報(bào)起步較晚，但逐漸成熟。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國政府自2006年以來，一共向WTO提交過8份補(bǔ)貼通報(bào)，其中2013年補(bǔ)貼通報(bào)與2006年雷同，2016年補(bǔ)貼通報(bào)的補(bǔ)貼年份與前4份(2006、2011、2013、2015)通報(bào)重合。此外，直至2018年，中國才正式向WTO通報(bào)地方政府的補(bǔ)貼項(xiàng)目。梳理對比這些補(bǔ)貼通報(bào)，分析如下：(13)注意：第一，如無特殊說明，僅限聯(lián)邦和中央層面的補(bǔ)貼；第二，通報(bào)年份不等于補(bǔ)貼實(shí)施年份，并且通報(bào)年份遲于補(bǔ)貼年份；第三，僅限科技創(chuàng)新補(bǔ)貼項(xiàng)目，其余項(xiàng)目已略去；第四，因劃分標(biāo)準(zhǔn)差異，故統(tǒng)計(jì)結(jié)果存在一定偏誤。

第一，中美均缺少在中央或聯(lián)邦層面對國內(nèi)補(bǔ)貼的統(tǒng)一規(guī)定。美國更強(qiáng)調(diào)通過各領(lǐng)域立法來推動(dòng)科技創(chuàng)新。例如，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域涉及的是《商品信貸公司憲章法》《1938年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》等，能源與燃料領(lǐng)域涉及的是《能源部組織法》《能源政策法案》《綜合撥款法案》《能源政策與節(jié)約法》《節(jié)能與生產(chǎn)法》《2007年美國競爭法》《2010年美國競爭再授權(quán)法》等，漁業(yè)領(lǐng)域則是《米切爾法》《商船法》《索爾頓斯托爾-肯尼迪法案》《美國漁業(yè)促進(jìn)法》《馬格努斯-史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理法》等。

與之相比，中國中央政府援引的法律依據(jù)集中在《企業(yè)所得稅法》《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》《環(huán)境保護(hù)稅法》《可再生能源法》等，其余大量以部門規(guī)章為補(bǔ)貼依據(jù)。以2021年中國補(bǔ)貼通報(bào)為例，在中央層面通報(bào)的14項(xiàng)科技創(chuàng)新補(bǔ)貼中，除2項(xiàng)補(bǔ)貼僅依據(jù)法律法規(guī)作出，其余的12項(xiàng)補(bǔ)貼均涉及部門通知或公告，其中，以財(cái)政部的財(cái)稅通知和財(cái)政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局公告為主。此外，還有9項(xiàng)科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的依據(jù)是且僅是部門通知公告，不涉及任何法律法規(guī)。

第二，中美普遍重視科技創(chuàng)新的投入，但從歷史上來看，無論是在補(bǔ)貼的規(guī)模、領(lǐng)域、還是持續(xù)時(shí)間方面均存在差異。根據(jù)OECD數(shù)據(jù)顯示，美國政府自2000年以來，其研發(fā)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一直保持在2.5%以上，超過OECD成員國平均水平，2020年更高達(dá)3.5%。(14)OECD. Gross Domestic Spending on R&D (2022). https:∥data.oecd.org/rd/gross-domestic-spending-on-r-d.htm，訪問日期：2022年5月6日。與之相比，中國近年來的研發(fā)投入占比逐漸攀升，但仍低于OECD成員國和美國。同樣的結(jié)論也反映在美國政府提交的14份補(bǔ)貼通報(bào)上。自1996年開始提供通報(bào)以來，美國聯(lián)邦層面的科技創(chuàng)新補(bǔ)貼比例一直不低于20%，最高達(dá)到65%，總計(jì)比例在31%，近五年穩(wěn)定在30%以上，且有逐年攀升的趨勢(參見表1)。

表1 1996-2021年美國聯(lián)邦(不含地方)科技創(chuàng)新補(bǔ)貼項(xiàng)目通報(bào)情況(15)因劃分標(biāo)準(zhǔn)差異，統(tǒng)計(jì)結(jié)果存在一定偏誤。參見1996-2021年美國政府提交的14份WTO補(bǔ)貼報(bào)告。

值得注意的是，與其他政策目的相比，美國聯(lián)邦政府投入在科技創(chuàng)新專項(xiàng)補(bǔ)貼的絕對金額并不高。(16)主要是由于美國本身實(shí)際情況造成：一是美國大力推動(dòng)基礎(chǔ)研發(fā)工作，而其并不具備專向性，因此不納入通報(bào)內(nèi)容；二是美國有大量通過商業(yè)基金等市場方式鼓勵(lì)和支持企業(yè)創(chuàng)新，例如成熟和發(fā)達(dá)的資本市場等；三是國防投資、軍轉(zhuǎn)民促進(jìn)是重要的支持方式之一。參見楊榮珍、石曉婧：《美國補(bǔ)貼政策的主要特征及其合規(guī)性——基于2019 年美國補(bǔ)貼政策通報(bào)的分析》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2020年第4期。且從歷史上來看，美國聯(lián)邦政府扶持的產(chǎn)業(yè)逐漸從航空航天、汽車、發(fā)動(dòng)機(jī)、紡織品和服裝、建筑設(shè)備、陶瓷和輕型材料、化學(xué)化工、金屬等，轉(zhuǎn)向了能源和燃料、醫(yī)藥、漁業(yè)、新型和可再生能源、造船、農(nóng)業(yè)、區(qū)域發(fā)展等。這一方面反映了美國二十多年產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的成果，另一方面也是美國聯(lián)邦政府逐漸優(yōu)化科技創(chuàng)新補(bǔ)貼手段的結(jié)果，使得許多原本屬于政府直接支持的項(xiàng)目，通過市場化等改革，逐步從原本補(bǔ)貼通報(bào)的范圍中剔除出去。

表2 2006-2021年中國(含地方)科技創(chuàng)新補(bǔ)貼項(xiàng)目通報(bào)情況(18)注意：第一，2013與2006通報(bào)雷同，故合并分析；第二，2016年補(bǔ)貼通報(bào)的補(bǔ)貼年份與前4份(2006、2011、2013、2015)通報(bào)重合，故略去處理；第三，因劃分標(biāo)準(zhǔn)差異，故統(tǒng)計(jì)結(jié)果存在一定偏誤。參見2006-2021中國政府提交的8份WTO補(bǔ)貼報(bào)告。

但從另一方面來看，這種將科技創(chuàng)新補(bǔ)貼視為引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工具使得政策更替較快、持續(xù)性不強(qiáng)。④以科技創(chuàng)新補(bǔ)貼中的研發(fā)補(bǔ)貼為例，中國剛剛?cè)胧?、處在全球價(jià)值鏈較低位置時(shí)期，中國的研發(fā)補(bǔ)貼集中在制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)，以及技術(shù)型外商投資企業(yè)。⑤近些年，隨著國家加快建設(shè)科技強(qiáng)國、推動(dòng)科技自立自強(qiáng)，越來越多的資源被投入到事關(guān)國家安全和發(fā)展全局的前瞻性、戰(zhàn)略性科技項(xiàng)目，例如人工智能、量子信息、集成電路、生命健康、腦科學(xué)、生物育種、空天科技、深地深海等。(19)新華社：《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，中國政府網(wǎng)，2021年3月13日，http:∥www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。這種做法可以顯著帶動(dòng)社會(huì)資本投入，并在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)重大科技突破。

第三，從補(bǔ)貼類型和方式看，中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼也存在一定差異。美國聯(lián)邦政府通報(bào)的科技創(chuàng)新補(bǔ)貼中跨類型現(xiàn)象比較突出，大多數(shù)補(bǔ)貼兼具研發(fā)功能和成果應(yīng)用功能。例如，2021年美國聯(lián)邦政府在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域通報(bào)的一項(xiàng)名為“生物精煉廠、可再生化學(xué)品和生物基產(chǎn)品制造援助計(jì)劃”。從名稱上看，可以看出是對生產(chǎn)制造、成果應(yīng)用階段的援助，但是從該項(xiàng)目實(shí)施描述中可以發(fā)現(xiàn)，該計(jì)劃擬通過提供2.5億美元貸款擔(dān)保的方式協(xié)助開發(fā)、建設(shè)和改造用于發(fā)展先進(jìn)生物燃料、可再生化學(xué)品和生物基產(chǎn)品制造的新技術(shù)和新興技術(shù)。顯然，這個(gè)計(jì)劃實(shí)際援助的范圍要超過字面的表述。同樣的情況也存在于中國的補(bǔ)貼通報(bào)中，但從合計(jì)比例來看，美國的此類情況更加突出(參見表3)。

表3 2021年中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼項(xiàng)目情況對比(不含地方)(20)因單項(xiàng)補(bǔ)貼可能涉及多種類型，故占比總計(jì)超過100%。

分別來看這三類科技創(chuàng)新補(bǔ)貼類型，以2021年的通報(bào)為例，美國僅在研發(fā)類型上明顯超過中國，在成果應(yīng)用類型上顯著低于中國，而在科技服務(wù)類型上與中國持平(參見表3)。這基本可以體現(xiàn)出在中央和聯(lián)邦層面中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的側(cè)重方面。這再次反映了中國中央政府將科技創(chuàng)新補(bǔ)貼視為引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展的重要政策工具，同時(shí)也說明了美國并非不存在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策，只是由于多種因素的作用，限制了該政策工具在實(shí)際實(shí)施中的比重，轉(zhuǎn)而依賴多種政策工具組合使用，以達(dá)到類似的目的。

此外，從補(bǔ)貼方式來看，中美兩國也有所差異?？傮w而言，美國的補(bǔ)貼方式更加靈活多樣，涵蓋基金、貸款擔(dān)保、所得稅優(yōu)惠、撥款等，而中國主要以稅收優(yōu)惠為主，輔助以少量的專項(xiàng)基金(參見表3)。理論上，基金、貸款、貸款擔(dān)保等均屬于政府撥款，只是方式差異，支持方式也更加直接。與此相比，稅收優(yōu)惠普惠性更強(qiáng)、公平性更高，符合條件的主體均可享受。進(jìn)一步來看，同樣是采取基金資助的方式，從實(shí)施描述上也存在差異。中國中央政府2021年14項(xiàng)科技創(chuàng)新補(bǔ)貼項(xiàng)目中，只有一項(xiàng)是明確采用專項(xiàng)基金資助的補(bǔ)貼項(xiàng)目，即“發(fā)展可再生能源專項(xiàng)基金”。根據(jù)描述，中國中央政府分別在2019年和2020年財(cái)政撥款86億人民幣和50億人民幣，支持非常規(guī)天然氣(煤層氣、頁巖氣和致密氣)的開發(fā)和利用，以及農(nóng)村水電增效和擴(kuò)容改造。(21)WTO Committee on Subsidies and Countervailing Measures. Subsidies. China. G/SCM/N/372/CHN, 27 August 2021.相類似的是，2021年美國聯(lián)邦政府也通報(bào)了一項(xiàng)通過基金來資助可再生能源利用的補(bǔ)貼項(xiàng)目，但在實(shí)施要求和流程上更加明確，即“通過競爭性財(cái)政援助提供給私營部門，并且私營部門接受者需提供20%～50%或更高的配套資金”，“參與該計(jì)劃是通過各種競爭程序確定的，而這些程序?qū)λ蟹蠗l件的私人方均開放”。(22)WTO Committee on Subsidies and Countervailing Measures. Subsidies. United States. G/SCM/N/372/USA, 14 July 2021.

2. 中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼制度差異的成因

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)和水平是中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼在支持領(lǐng)域、規(guī)模上差異的重要原因。區(qū)別于政策的引導(dǎo)效應(yīng)，這種差異強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨的內(nèi)部和外部約束，以及由此帶來的變化。1996-2002年期間，美國聯(lián)邦政府的科技創(chuàng)新支持領(lǐng)域集中在能源與燃料、航空航天、汽車發(fā)動(dòng)機(jī)、紡織品和服裝、建筑設(shè)備、陶瓷和輕型材料、化學(xué)化工等，而到了2010年以后，美國聯(lián)邦政府的支持領(lǐng)域除仍保留在能源與燃料以外，重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到醫(yī)藥、漁業(yè)、造船、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域(參見表1)。這種轉(zhuǎn)變除卻是政府積極引導(dǎo)的結(jié)果，更是美國自身發(fā)展過程中面臨的勞動(dòng)力價(jià)格升高、原材料供應(yīng)和消費(fèi)市場變化以及環(huán)境、人權(quán)等外部因素制約帶來的后果。這使得美國政府不得不致力于加強(qiáng)發(fā)展高科技行業(yè)、高附加值產(chǎn)業(yè)、以及更加安全、高效、環(huán)保的能源開發(fā)和利用。這一點(diǎn)同樣也反映在中國的政策演進(jìn)歷程上。此外，中國更是后來居上的典型代表。自2000年有數(shù)據(jù)記錄以來，中國當(dāng)年的研發(fā)投入占比僅為0.9%，直到2014年才首次超過2%，截至2020年，這一數(shù)字提升到了2.4%，仍然低于OECD三十七個(gè)成員國的平均水平，更遠(yuǎn)低于G7國家中的日本、德國、美國。(23)OECD. Gross Domestic Spending on R&D (2022). https:∥data.oecd.org/rd/gross-domestic-spending-on-r-d.htm，訪問日期：2022年5月10日。中國這種逐步攀升的“一字型”上升直線，既有賴于政府的統(tǒng)籌謀劃，也得益于改革開放以來國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的穩(wěn)固。

第二，制度文化造成的差異。制度和文化本身互相交融，互相滲透，很難清晰和完全地加以區(qū)分，但二者對于科技補(bǔ)貼手段的影響卻不能小覷。與中國相比，美國聯(lián)邦政府缺少強(qiáng)力而直接的行政手段，只能大量依靠經(jīng)濟(jì)立法、多元化的補(bǔ)貼措施，尤其是在面對緊急突發(fā)情況時(shí)常常顯得行動(dòng)遲緩、力有不逮。根據(jù)美國憲法第1條和第2條規(guī)定，美國總統(tǒng)也就是國家元首和政府首腦，負(fù)責(zé)執(zhí)行和實(shí)施國會(huì)制定的法律，而只有由參眾兩院組成的國會(huì)才擁有征稅、支出、借款、管理商業(yè)等權(quán)力。因此，憲法明確限縮了美國聯(lián)邦政府管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)力空間。并且憲法第10修正案又從州權(quán)和人民權(quán)力保留的層面進(jìn)一步限制了美國聯(lián)邦政府的權(quán)力。兩相結(jié)合使得美國聯(lián)邦政府在沒有國會(huì)立法授權(quán)的情況下很難承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)。與之相比，中國的憲法法律授權(quán)國家和地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)工作。(24)參見《中華人民共和國憲法(2018修正)》第62條、第89條、第99條、第107條。因此，從權(quán)力配置角度，中國政府主動(dòng)承擔(dān)并積極履行管理經(jīng)濟(jì)的職責(zé)是有法可依、于法可據(jù)的。但同時(shí)，全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)是人民依照法律規(guī)定，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)的途徑形式。(25)參見《中華人民共和國憲法(2018修正)》第2條。因此，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法、審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況同樣也是重要的法律手段。

第三，政策目標(biāo)造成的差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度文化分別從現(xiàn)實(shí)和歷史出發(fā)解釋中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼制度差異的成因，而政策目標(biāo)則更多是從決策視角看待不同科技創(chuàng)新補(bǔ)貼制度的政策屬性和立法追求。正如前文所述，中國中央和地方政府日益高漲的科技創(chuàng)新熱情所體現(xiàn)出的將科技創(chuàng)新補(bǔ)貼作為引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的政策工具，能夠圍繞國家既定的重大戰(zhàn)略目標(biāo)短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)突破發(fā)展，但同時(shí)也會(huì)造成不可持續(xù)、重復(fù)浪費(fèi)的隱患。改革開放以來，中國對科技創(chuàng)新政策的重大意義及其實(shí)現(xiàn)方式的認(rèn)識(shí)、理解、實(shí)施是經(jīng)歷了一個(gè)長期且曲折的過程。(26)總體而言，這個(gè)過程經(jīng)歷了三個(gè)主要時(shí)期，分別是“六五”計(jì)劃——“七五”計(jì)劃時(shí)期的“計(jì)劃型科技增長體系”、“八五”計(jì)劃——“十二五”規(guī)劃時(shí)期的“自主型國家科技創(chuàng)新機(jī)制”、“十三五”規(guī)劃——“十四五”規(guī)劃時(shí)期的“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型發(fā)展戰(zhàn)略”。在這長期的探索學(xué)習(xí)中，中國從最早沒有明確的創(chuàng)新科技政策概念，將科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步等同于創(chuàng)新，在科學(xué)技術(shù)的管理理念上仍然是以國家計(jì)劃體制為主導(dǎo)，到逐漸將科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)增長相聯(lián)系，著手建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求和科技發(fā)展規(guī)律的國家創(chuàng)新體系，再到認(rèn)識(shí)自主創(chuàng)新的重大戰(zhàn)略意義，將科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展作為全新的發(fā)展理念。與之相比，美國科技創(chuàng)新補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變背后除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度文化因素以外，不同總統(tǒng)任期內(nèi)的執(zhí)政綱領(lǐng)，尤其是經(jīng)濟(jì)政策帶來的重大影響也不能忽視。(27)這并不與前文在制度文化因素中論述的國會(huì)擁有憲法上經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)違背。相反，美國總統(tǒng)推行任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策恰恰也是通過推動(dòng)國會(huì)立法來達(dá)到。例如，特朗普時(shí)期(2017-2021年)“讓美國再次偉大”和拜登政府(2021年至今)“建立更好的框架”，這些重提美國制造業(yè)對維護(hù)中產(chǎn)階級(jí)利益和供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定的重要性，以及計(jì)劃通過千億美元規(guī)模的投入確保美國在人工智能、量子計(jì)算、生物技術(shù)、高級(jí)能源、先進(jìn)半導(dǎo)體制造等先進(jìn)技術(shù)上的競爭優(yōu)勢。

四、 中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼制度差異的潛在沖突

“和而不同”還是“同而不和”？成為擺在中美關(guān)系前的一道必答題。從另一方面講，差異并不必然帶來沖突。沖突的存在是以差異為前提，但還離不開其他因素的助推，例如，引發(fā)差異的原因、管控沖突機(jī)制的失效、以及雙方不同的政策追求等。因此，中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼制度的差異并不一定帶來沖突和對抗。然而，隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正重構(gòu)全球創(chuàng)新版圖、重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，科學(xué)技術(shù)正深刻影響和改變著中美兩國、世界人民的命運(yùn)和生活。(28)習(xí)近平：《努力成為世界主要科學(xué)中心和創(chuàng)新高地》，《求是》2021年第6期。科技創(chuàng)新不僅關(guān)系著兩國未來在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的話語權(quán)，更關(guān)系著國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景、國家體制競爭力等等。因此，這種差異所可能引發(fā)的沖突不容忽視。

首先，可能引發(fā)貿(mào)易的沖突。國際貿(mào)易理論認(rèn)為，國家補(bǔ)貼并不一定帶來國際貿(mào)易的影響，關(guān)鍵在于國家補(bǔ)貼是否會(huì)導(dǎo)致對外貿(mào)易企業(yè)的生產(chǎn)條件發(fā)生變化。(29)羅伯特·芬斯特拉(Robert C. Feenstra)、艾倫·泰勒(Alan M. Taylor)著，張友仁等譯：《國際貿(mào)易(第三版)》，中國人民大學(xué)出版社2017年版。如果產(chǎn)生了變化，那么便可能造成國際貿(mào)易的沖突?？傮w而言，中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼中的研究與發(fā)展類補(bǔ)貼帶來的國際貿(mào)易影響較弱。研究與發(fā)展類補(bǔ)貼距離產(chǎn)品化和市場化較遠(yuǎn)，無法直接影響對外貿(mào)易企業(yè)的生產(chǎn)條件。因此，這類補(bǔ)貼的貿(mào)易效應(yīng)隨之較弱。相較于研究與發(fā)展類補(bǔ)貼，成果應(yīng)用類補(bǔ)貼對國際貿(mào)易的影響較強(qiáng)。主要原因在于，成果應(yīng)用類補(bǔ)貼，是對研究與發(fā)展階段取得的成果投入生產(chǎn)和實(shí)際應(yīng)用過程進(jìn)行的補(bǔ)貼，其目的是解決在成果轉(zhuǎn)化過程中可能遇到的一系列技術(shù)性問題。(30)科學(xué)技術(shù)部發(fā)展計(jì)劃司主編：《科技活動(dòng)分類案例集》，科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社2012年版。其距離成果的應(yīng)用化和市場化較近，比較容易對出口企業(yè)的生產(chǎn)條件起到影響。因此，相較于研究與發(fā)展類補(bǔ)貼，中美的成果應(yīng)用類補(bǔ)貼對國際貿(mào)易的影響較強(qiáng)。與前兩者相比，科技服務(wù)類補(bǔ)貼，是對知識(shí)的產(chǎn)生、傳播、應(yīng)用等起到幫助活動(dòng)的補(bǔ)貼，并不直接對出口企業(yè)的生產(chǎn)條件造成影響，因而其產(chǎn)生的貿(mào)易效應(yīng)并不顯著，但并不能忽視其可能帶來的深遠(yuǎn)而長久的作用。

進(jìn)一步從中美各自科技創(chuàng)新補(bǔ)貼項(xiàng)目的特點(diǎn)來看，美國聯(lián)邦政府科技創(chuàng)新補(bǔ)貼跨類型現(xiàn)象突出，大多數(shù)兼具有研發(fā)和成果應(yīng)用功能。此外，美國的補(bǔ)貼方式靈活多樣、也較為直接，涵蓋了基金、貸款擔(dān)保、所得稅優(yōu)惠、撥款等。與之相比，中國的科技創(chuàng)新補(bǔ)貼更加注重產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、發(fā)揮稅收優(yōu)惠，體現(xiàn)了有為政府和有效市場的結(jié)合。這種手段上的差異使得中美科技創(chuàng)新在貿(mào)易沖突上的風(fēng)險(xiǎn)更大。尤其是在先進(jìn)制造、人工智能、集成電路、空天科技、生物醫(yī)藥、生命健康等面臨著直接競爭和關(guān)系著國家安全的行業(yè)和領(lǐng)域，這種貿(mào)易上的沖突風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)與日俱增。

其次，便是規(guī)則層面的沖突。有別于國內(nèi)的制度規(guī)范，多雙邊規(guī)則是國家間締結(jié)的適用于特定領(lǐng)域的法律規(guī)范，而由此引發(fā)的沖突是限制中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼、乃至全球科技創(chuàng)新進(jìn)步的重大挑戰(zhàn)。在WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)審理的案件中，最具轟動(dòng)效應(yīng)的莫過于歐洲空客案(DS316)和美國波音案(DS353)。這兩個(gè)案件案情復(fù)雜、程序膠著，直面美國和歐盟及其成員國對這兩家全球大型民用航空巨頭提供的數(shù)百項(xiàng)、時(shí)間跨度數(shù)十年的補(bǔ)貼，影響著國際大型民用客機(jī)市場。中國雖然不是案件的當(dāng)事方，但作為第三方參與了案件的專家組和上訴機(jī)構(gòu)審理等一系列重要過程，并且提出了許多涉及科技創(chuàng)新補(bǔ)貼規(guī)則的理解和適用的重要觀點(diǎn)。以歐洲空客案(DS316)為例，該案是由美國政府于2004年10月6日提出的就歐盟及德國、法國、英國、西班牙等成員國，對大型民用客機(jī)進(jìn)行一系列補(bǔ)貼可能違反SCM協(xié)定及其相關(guān)規(guī)定的爭議案件。(31)歐洲空客案(DS316)案情復(fù)雜、爭議激烈、審理跨度長，期間，經(jīng)歷了磋商(2004)-專家組(2005-2010)-上訴機(jī)構(gòu)(2011)-執(zhí)行專家組(2016)-執(zhí)行上訴機(jī)構(gòu)(2018)-仲裁決定(2019)-第二次執(zhí)行專家組(2019)。參見：https:∥www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds316_e.htm，訪問日期：2022年10月6日。其中，包含了歐盟及其四個(gè)成員國為空客公司提供的設(shè)計(jì)和開發(fā)資金(又稱為發(fā)射援助/成員國資助)、歐洲投資銀行貸款、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的資助、公司重整措施(債務(wù)減免、股權(quán)注入、資助)以及研究和技術(shù)發(fā)展基金等五類共計(jì)300多項(xiàng)補(bǔ)貼措施。(32)WTO Panel Report. European Communities and Certain member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft. WT/DS316/R, para. 7.1.在本案中，中國政府提出部分貸款是否構(gòu)成SCM協(xié)定第3條禁止性出口補(bǔ)貼、政府以公平市場價(jià)格出售部分或全部國有企業(yè)是否可以推定為取消先前向該國有企業(yè)提供的補(bǔ)貼利益、政府建造基礎(chǔ)設(shè)施是否可以視為SCM協(xié)定第1.1條的財(cái)政資助等問題。(33)WTO Panel Report. European Communities and Certain member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft. WT/DS316/R; WTO Appellate Body Report. European Communities and Certain member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft. WT/DS316/AB/R.這些問題既包括中國政府對專家組應(yīng)如何解釋SCM協(xié)定的觀點(diǎn)，也包括中國政府對案件所涉科技創(chuàng)新補(bǔ)貼在法律適用上與美國政府不同的看法。

此外，WTO改革中關(guān)于未來補(bǔ)貼規(guī)則的修改也將成為中美無法回避的話題。6月12-17日，經(jīng)過多輪密集談判和成員各方激烈交鋒，世界貿(mào)易組織第12屆部長級(jí)會(huì)議(MC12)勝利閉幕，發(fā)布了《MC12成果文件》，并推進(jìn)世貿(mào)組織必要改革。(34)《世貿(mào)組織第12屆部長級(jí)會(huì)議勝利閉幕 取得“1+4”豐碩成果》，中國政府網(wǎng)，2022年6月17日，http:∥www.gov.cn/xinwen/2022-06/17/content_5696327.htm。其中，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、補(bǔ)貼規(guī)則談判是世貿(mào)組織改革的重要議題之一，也是中美之間分歧較大的領(lǐng)域之一。對此，中國政府提出恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼并擴(kuò)大范圍等建議，明確提出應(yīng)尊重成員在國有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等正常的發(fā)展模式和政策措施，鼓勵(lì)成員間正常的科技創(chuàng)新成果交流。(35)《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的立場文件》，商務(wù)部網(wǎng)站，2018年12月17日，http:∥www.mofcom.gov.cn/article/jiguanzx/201812/20181202817611.shtml；《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的建議文件》，商務(wù)部網(wǎng)站，2019年5月14日，http:∥www.mofcom.gov.cn/article/jiguanzx/201905/20190502862614.shtml。如今，隨著中國國產(chǎn)大飛機(jī)C919的順利試飛，中國與美國勢必將在高端裝備、航空航天、新能源和新材料、生物和信息技術(shù)等領(lǐng)域進(jìn)行合作與競爭。(36)沈立、劉笑男：《全球產(chǎn)業(yè)鏈體系發(fā)展態(tài)勢、格局演變及應(yīng)對策略》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2022年第5期。因此，規(guī)則的博弈將不僅代表著中美各自利益訴求，更是體制競爭和爭奪話語權(quán)的體現(xiàn)。

最后，更可能上升到體制和話語權(quán)層面的沖突。隨著中國綜合國力的提升和美西方全球影響力的削弱，圍繞著中美體制的競爭與沖突成為中美兩國之間、乃至世界政治經(jīng)濟(jì)的重大議題，而這在科技創(chuàng)新補(bǔ)貼上的表現(xiàn)主要集中在科技創(chuàng)新政策和國有企業(yè)問題。美國政府認(rèn)為，中國政府長期以來通過金融和稅收、知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、投資和出口限制、政府采購等措施，幫助和扶持重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)企業(yè)，同時(shí)限制和阻礙進(jìn)口產(chǎn)品、外國企業(yè)等，從而達(dá)到推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等政策目標(biāo)。(37)美國政府認(rèn)為，中國的產(chǎn)業(yè)政策顯著區(qū)別于其他傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策。主要有三個(gè)方面的表現(xiàn)：第一，中國的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)具有強(qiáng)制力。第二，中國對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的金融支持力度遠(yuǎn)超其他國家。第三，中國的產(chǎn)業(yè)政策很大程度上是以阻礙、不利于、損害外國競爭者，以及扭曲公平競爭環(huán)境為代價(jià)。United States Trade Representative (USTR). 2018 USTR Report to Congress on China’s WTO Compliance. 2019.尤其是就中國政府2015年5月出臺(tái)的“中國制造2025”(Made in China 2025)及其配套的大量科技創(chuàng)新補(bǔ)貼，美國政府多次表示這是中國政府企圖通過犧牲和威脅他國產(chǎn)業(yè)利益的方式來實(shí)現(xiàn)本國發(fā)展戰(zhàn)略的不公平舉措，并且這種政府主導(dǎo)的大量補(bǔ)貼支持會(huì)帶來嚴(yán)重的多邊危機(jī)。(38)United States Trade Representative (USTR). 2020 USTR Report to Congress on China’s WTO Compliance. 2021; United States Trade Representative (USTR). 2021 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers. 2021.

國有企業(yè)在國家科技創(chuàng)新補(bǔ)貼政策中的地位及作用。長期以來，美國政府將中國的國有企業(yè)視為非市場經(jīng)濟(jì)的代表、造成國家間體制沖突的根源。一方面，美國政府認(rèn)為國有企業(yè)是堅(jiān)定貫徹和執(zhí)行中國政府經(jīng)濟(jì)政策的重要手段，同時(shí)也是建設(shè)和發(fā)展中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要保障。(39)United States Trade Representative (USTR). 2019 USTR Report to Congress on China’s WTO Compliance. 2020.在這個(gè)過程中，國有企業(yè)發(fā)展成為國內(nèi)頂尖(National Champions)并控制全球市場，破壞了全球的市場秩序，并對他國國內(nèi)的工人、農(nóng)民、生產(chǎn)商等造成極大的負(fù)面影響。(40)Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union. September 25, 2018, https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/september/joint-statement-trilateral; Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, European Union, and Japan. May 23, 2019, https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2019/may/joint-statement-trilateral-meeting?from=groupmessage & isappinstalled=0.另一方面，美西方還將國有企業(yè)與政府的科技創(chuàng)新補(bǔ)貼相聯(lián)系，表示在實(shí)現(xiàn)政府科技創(chuàng)新政策目的的過程中國有企業(yè)提供了大量補(bǔ)貼，例如與公司的資質(zhì)信用不符的國有銀行貸款、隱性的政府擔(dān)保、政府或政府控制的機(jī)構(gòu)以非商業(yè)條件進(jìn)行投資、非商業(yè)債轉(zhuǎn)股、在沒有可行的重組方案的情況下的補(bǔ)貼等。(41)Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union. September 25, 2018, https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/september/joint-statement-trilateral.

五、 結(jié) 語

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度文化、政策目標(biāo)等因素，中美科技創(chuàng)新補(bǔ)貼存在著天然的制度差異。總體而言，中國的科技創(chuàng)新補(bǔ)貼制度是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的產(chǎn)物，而美國則更多以經(jīng)濟(jì)立法來實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)。一旦任其發(fā)展，這種差異不僅會(huì)導(dǎo)致貿(mào)易的摩擦，更有可能升級(jí)成規(guī)則、體制和話語權(quán)層面的沖突，由此帶來的后果也遠(yuǎn)超中美兩國國家和人民的承受范圍。

“合則兩利，斗則俱傷?！辈町惒⒉灰馕吨鴽_突，更不必然帶來對抗。中美兩國無論是從創(chuàng)新理論的發(fā)展歷程，還是從科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的規(guī)則建構(gòu)，都可以找到共通共融的地方。正確理解和認(rèn)識(shí)科技創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)要素及其依賴的制度體系，以及創(chuàng)新所能夠達(dá)到的社會(huì)效果。同時(shí)，明確政府在促進(jìn)和提升科技創(chuàng)新中可以采取的補(bǔ)貼規(guī)則和政策。這將成為中美兩國從自身利益出發(fā)推動(dòng)科技交流、合作的基礎(chǔ)。從惠及更多國家和人民的角度出發(fā)，中美也有責(zé)任推動(dòng)全球科技的進(jìn)步和變革。面對著未來發(fā)展、糧食安全、能源安全、人類健康、氣候變化等人類共同挑戰(zhàn)，中美兩國應(yīng)在新起點(diǎn)、新征程上達(dá)成合作共識(shí)，以人類命運(yùn)共同體的視角來看待兩國之間科技創(chuàng)新補(bǔ)貼的制度差異和潛在沖突。