優(yōu)化基層殘疾人服務設施布局的研究與思考
——以北京市溫馨家園為例 *

童珈慧 王想平

基層公共服務設施的科學布局，是提升公共服務便利性和可及性的重要基礎條件。殘疾人特性需求突出，注重公共服務設施的布局優(yōu)化和相對均衡，是健全殘疾人關愛服務體系必須高度重視的重大現(xiàn)實問題。溫馨家園是北京市殘疾人服務體系的基層陣地和公共服務支撐平臺。從2003年開始創(chuàng)建以來，經(jīng)歷2008年和2022年“雙奧之城”建設的發(fā)展，北京市溫馨家園已形成遍布城鄉(xiāng)的品牌服務陣地，成效明顯。但從基層殘疾人公共服務設施功能發(fā)揮的角度看，北京市溫馨家園建設的布局還存在不盡科學和不均衡等問題。認真分析北京市溫馨家園布局形成的過程和主要特征，對于“十四五”時期更科學地優(yōu)化基層服務設施布局具有啟發(fā)意義。

1.北京市溫馨家園的基本情況

溫馨家園是北京市各基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為滿足殘疾人特殊需求，依托本地區(qū)內(nèi)公共活動（服務）中心建立的以各類殘疾人為服務對象的綜合性活動和服務載體[1]，其主要功能是就近就便為轄區(qū)內(nèi)殘疾人提供文化、體育、娛樂、生活服務和照顧，使社區(qū)成為殘疾人摸得著、看得見、靠得住的溫馨之家。

1.1 發(fā)展歷程

北京市從2001年開始啟動城市管理體制改革，健全社區(qū)自治，基層社區(qū)成為向殘疾人直接提供服務的主要陣地。以此為契機，2003年，北京市殘聯(lián)出臺《關于創(chuàng)建社區(qū)殘疾人溫馨家園的通知》，在全市組織開展了創(chuàng)建殘疾人溫馨家園的活動，從社區(qū)建立殘協(xié)、安置就業(yè)、開展康復、建設無障礙設施、志愿助殘等十個方面規(guī)定了創(chuàng)建標準，搭建了社區(qū)為殘疾人提供綜合服務的平臺。

2008年，為迎接北京奧運會、殘奧會的舉辦，使溫馨家園成為展示首都乃至全國殘疾人事業(yè)發(fā)展的窗口，北京市在總結(jié)溫馨家園創(chuàng)建經(jīng)驗的基礎上，加快了溫馨家園的建設步伐，出臺了《關于印發(fā)殘疾人溫馨家園創(chuàng)建工作實施方案的通知》，明確了溫馨家園組織結(jié)構、設施、服務內(nèi)容，溫馨家園建設邁上規(guī)范化、制度化推進的新臺階，當年溫馨家園建設達到了150個。

“十二五”和“十三五”期間，北京市殘聯(lián)積極推動溫馨家園轉(zhuǎn)型升級，通過試點建設村級溫馨家園，加快完成街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范型溫馨家園建設等方式，促進溫馨家園有效覆蓋。在“十三五”期間，全市溫馨家園數(shù)量達到593個。

2022年，緊抓籌辦北京冬奧會、冬殘奧會發(fā)展機遇，北京市印發(fā)《北京市殘疾人溫馨家園星級評估辦法（試行）》，建立起溫馨家園評價的長效機制和全市統(tǒng)一的評價體系，同時打造了29個冬奧示范溫馨家園，著力發(fā)揮對外宣傳展示、示范帶動等功能，進一步擴大溫馨家園的社會效應和品牌影響力。截至2022年6月，溫馨家園數(shù)量達到659個。

圖1 北京市溫馨家園數(shù)量變化表

1.2 服務內(nèi)容

根據(jù)地區(qū)殘疾人的需求和溫馨家園的服務能力，在溫馨家園建設中，重點突出了基本服務、延伸服務和支持服務三方面的職能[2]?；痉罩攸c強化溫馨家園康復與輔具服務、就業(yè)及培訓服務、職業(yè)康復勞動、文化體育、法律維權、信息咨詢、物質(zhì)幫助、辦證綜合評估、一卡通激活、免費上網(wǎng)、轉(zhuǎn)介服務等項目上。每個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一個溫馨家園具備精神殘疾人社區(qū)照料、重度殘疾人托養(yǎng)服務等功能。延伸服務重點支持溫馨家園對接其他專業(yè)資源、社會資源和市場資源，為殘疾人提供居家上門服務、出行陪伴、事項代辦、融合活動等個性化服務。支持服務重點突出聯(lián)系、扶持和培育社區(qū)助殘社會組織，組織開展志愿互助服務，扶植殘疾人社群力量，進一步激活助殘服務市場，推動社會助殘服務業(yè)的發(fā)展。

表1 北京市溫馨家園建設面積要求

1.3 溫馨家園布局

根據(jù)殘疾人服務體系建設的需要，北京市在規(guī)劃溫馨家園空間布局結(jié)構時明確，每個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）至少有一個綜合服務的溫馨家園，人口規(guī)模在7000人以上的社區(qū)、殘疾人在50人以上的村，根據(jù)需求和條件逐步配套建設一個殘疾人溫馨家園[3]，以利于形成區(qū)—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—社區(qū)（村）有效銜接的服務網(wǎng)絡骨架。提出了以溫馨家園為依托，建立城市15分鐘、農(nóng)村30分鐘的“殘疾人服務圈”的布局目標[2]。到2025年，全市建成1000個溫馨家園，促進街（鄉(xiāng)）和具備條件的社區(qū)（村）建有一個溫馨家園，力爭殘疾人聯(lián)系服務全覆蓋[4]。溫馨家園作為基層殘疾人綜合服務陣地，在政府主導推動下取得了長足的發(fā)展。北京市現(xiàn)有659家溫馨家園，初步形成了以區(qū)級溫馨家園為骨干、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級溫馨家園為樞紐、社區(qū)（村）級溫馨家園為基礎的三級服務體系。

表2 北京市溫馨家園數(shù)量統(tǒng)計表

從區(qū)域分布看，中心城區(qū)、城市副中心有溫馨家園205家，約占總數(shù)的31%，平原新城、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)有溫馨家園454家，約占總數(shù)的69%，平均每萬名殘疾人擁有11.7個溫馨家園。

2.北京市溫馨家園布局的主要特征

公共服務設施充足的總量供應和合理的空間配置，是構建覆蓋全社會公共服務體系的重要基礎，其科學的規(guī)劃與布局是實現(xiàn)公平與效率的關鍵[5]。根據(jù)北京市現(xiàn)有溫馨家園分布狀況，從總體布局的組合形態(tài)上來分析，其主要特征和不足有以下方面。

2.1 主要特征

2.1.1 在布局總量上，以“千人指標”為建設核心

自創(chuàng)建以來，溫馨家園建設的核心指標是按“千人指標”（即以每千居民擁有公共服務設施數(shù)量作為控制指標）來規(guī)劃的，主旨思想是解決“有沒有”的問題，突出建設的數(shù)量要求和設施的面積要求，對布局選址、空間組合形態(tài)缺乏統(tǒng)一的要求和規(guī)范，呈現(xiàn)出數(shù)量增長和布局優(yōu)化未完全同步的狀況。

以溫馨家園服務半徑為例，根據(jù)溫馨家園的位置繪制泰森多邊形，所有落入一個多邊形內(nèi)的居民點，到該多邊形內(nèi)部溫馨家園的距離最短，由此得到每個溫馨家園的服務范圍。可以看出，溫馨家園的服務范圍從中心向外圍不斷擴大，設施配置的服務區(qū)位和服務可及范圍，既存在交叉重疊，又存在眾多空白區(qū)域，圈層均等性差距較明顯。

2.1.2 在空間形態(tài)上，以區(qū)域性中心為主導

從溫馨家園空間分布結(jié)構上看，呈現(xiàn)出以區(qū)政府、各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地中心區(qū)域為主導的集聚態(tài)勢，屬于中心區(qū)域密集型分布。其空間分布密度表現(xiàn)為帶狀連片區(qū)域集中，以城六區(qū)為核心，輻射至房山區(qū)東北部、大興區(qū)北部、通州區(qū)西北部、順義區(qū)西南部、昌平區(qū)南部、門頭溝區(qū)東部區(qū)域，表現(xiàn)出空間距離衰減規(guī)律。延慶區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、平谷區(qū)的溫馨家園分布相對零散，僅在區(qū)政府等建成區(qū)域附近呈低密度集聚。

圖2 北京市溫馨家園泰森多邊形圖

圖3 北京市溫馨家園分布圖

圖4 北京市街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)溫馨家園分布圖

2.1.3 在區(qū)位協(xié)同上，以屬地自主申建為主要形式

北京市溫馨家園的創(chuàng)建在資金匹配、資源供給等方面均為區(qū)政府主導。因此，地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平，特別是資金保障能力是制約溫馨家園建設的重要因素。各區(qū)和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）由于財力保障水平和認識不同，在建設溫馨家園等方面的積極性差異明顯，科學地根據(jù)區(qū)位、殘疾人口、服務需求等綜合要素推進設施布局的統(tǒng)籌性和整體性較為缺乏，從北京市街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)溫馨家園分布圖可以看出，屬地的物理空間界線，往往成為殘疾人享受服務的區(qū)分邊界。這種人為劃分而產(chǎn)生的空間管理模式變化，制約了相鄰區(qū)域設施的有效貫通使用，影響了區(qū)位協(xié)同效率。

2.1.4 在要素配置上，以“單核+組團”為主體

圖5 北京市溫馨家園核密度分析圖

核密度是計算和分析要素在其周圍鄰域中密度的重要手段[6]。從北京市溫馨家園核密度分析圖來看，溫馨家園的空間開發(fā)模式呈現(xiàn)出單核高度聚集和塊狀組團輻射的主體狀態(tài)。這在客觀上反映了北京市內(nèi)部不同空間區(qū)位的建設歷史、開發(fā)力度不同的現(xiàn)實情況。老城區(qū)在早期城市基礎建設中，對殘疾人服務設施的配套規(guī)劃不足，加上現(xiàn)有人口密度較高，幾乎沒有增加溫馨家園的剩余空間，導致溫馨家園的建設以利用存量設施為主體，人均指標數(shù)值偏低。同時，中心城區(qū)由于服務設施資源集中，溫馨家園的分布與公共交通站點、公共中心區(qū)結(jié)合較好，可及性較好；遠城區(qū)的溫馨家園與各類要素的地域組合程度相對偏低，可及性較差。

2.2 存在的不足

我國始終重視普惠性、基礎性、兜底性基層設施建設[7]，2010年發(fā)布的《地方殘疾人綜合服務設施建設標準》，明確提出了“由于大部分殘疾人存在不同程度的行動或交流問題，殘疾人有出行成本高、活動范圍小、分布均勻、流動性低的特點。由這些特點決定，殘疾人綜合服務設施應當盡量貼近殘疾人，才能更好地為殘疾人服務。[8]”的理念，為指導全國建設規(guī)范的殘疾人服務網(wǎng)絡創(chuàng)造了條件。北京市溫馨家園的布局，從總體上看，突出了普惠性、基礎性、兜底性功能的發(fā)揮，但與國家發(fā)展要求，特別是北京作為超大城市治理的實際需求看，溫馨家園布局還存在以下不足。

一是建設總量還不足。從北京市溫馨家園每萬人指標和設施密度指標來看，現(xiàn)有總量還不足，部分經(jīng)濟發(fā)展狀況較好的區(qū)，如海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)，擁有的溫馨家園數(shù)量平均值仍較低，部分遠郊區(qū)域，如門頭溝區(qū)、懷柔區(qū)、延慶區(qū)、密云區(qū)等存在超遠距離無溫馨家園的狀況。

二是空間分布還不均衡。溫馨家園在各行政區(qū)之間，甚至在行政區(qū)內(nèi)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的分布密度差異明顯，不均衡性的特征突出，是優(yōu)化布局過程中急需重點關注和解決的問題。特別是在疏解非首都功能發(fā)展態(tài)勢下，外圍地區(qū)快速增長的人口也迫切需要加快補齊基層設施的缺口。如作為城市副中心的通州區(qū)，現(xiàn)有溫馨家園數(shù)量還較少。

三是部分溫馨家園的可及性還有待提升。整體上看，邊緣地區(qū)殘疾人享受服務的可及性遠低于中心區(qū)域，與構建“城市15分鐘、農(nóng)村30分鐘”的殘疾人服務圈的要求還有差距。

3.優(yōu)化溫馨家園布局的主要思考

黨的二十大報告中明確提出要“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕”[9]，這為新時代健全基本公共服務體系指明了方向。作為公共服務設施的一個重要組成部分，溫馨家園與殘疾人日常生活密不可分，其布局的首要目標是盡最大可能滿足殘疾人的服務需求，既要提高設施的使用效率，也要實現(xiàn)不同區(qū)域殘疾人均等享受服務的公平性[10]?；诖?，在下一步優(yōu)化溫馨家園布局時應注重以下方面的統(tǒng)籌。

3.1 以北京市總體規(guī)劃為統(tǒng)領，適應人口結(jié)構，增強均衡性

2020年5月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》提出“推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變”[11]。這種配置思路的根本性變化，有利于提升公共服務設施布局的針對性、精細化和彈性化[12]。在此基礎上，有學者指出，人口需求是影響公共服務設施布局的核心要素，并提出了“居住型社區(qū)生活圈”和“產(chǎn)業(yè)型社區(qū)生活圈”精準匹配設施資源的優(yōu)化思路[13]。這些對于高強度開發(fā)、用地緊缺、在減量發(fā)展大背景下的北京來說，無疑具有重要的借鑒意義[14]。因此，溫馨家園的空間布局也必須根據(jù)人口結(jié)構和人口調(diào)控機制進行分析和優(yōu)化，不斷改進“千人指標”等量化標準。

城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領作用?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）中明確提出，要嚴格控制人口規(guī)模，優(yōu)化人口分布，控制常住人口在2300萬人以內(nèi)，并“做優(yōu)新城公共服務中心及社區(qū)服務圈，滿足多層次、多樣化、城鄉(xiāng)均等的公共服務需求，建設便利高效、宜業(yè)有活力、宜居有魅力的新城[15]”。隨著《規(guī)劃》的實施，人隨功能走、人隨產(chǎn)業(yè)走，將成為調(diào)整人口空間結(jié)構的巨大推動力，大量城市居民將向平原地區(qū)的新城疏散、集聚。主動適應人口結(jié)構的這種全局性變化，是未來優(yōu)化溫馨家園布局、增強區(qū)域均衡性的重大任務。要緊緊瞄準《規(guī)劃》明確的調(diào)整人口空間布局和人口結(jié)構的戰(zhàn)略舉措，綜合人、地、事、物、組織等需求要素，在選址、配套、空間環(huán)境、社會融合等方面加快推進和形成優(yōu)化溫馨家園布局的實踐標準，從而在城市總體空間格局上不斷完善殘疾人服務設施體系。

3.2 因地制宜差異化布局，增量建設與存量改造相結(jié)合

公共服務設施布局可達性和空間公平性的研究表明，城市公共服務設施最優(yōu)布局需結(jié)合所在區(qū)位，綜合考慮公平與效率[16]。因此，充分應用GIS等新技術手段，對新老城區(qū)因地制宜進行布局優(yōu)化，是實現(xiàn)溫馨家園的空間布局從“中心—外圍”完善到均衡的重要途徑。

針對中心城區(qū)單核聚集的布局形態(tài)，應采取優(yōu)化存量、功能嵌入的模式。由于空間開發(fā)強度的相對均衡，該區(qū)域的溫馨家園在服務的可及性上具有相對優(yōu)勢，因此，布局優(yōu)化的重點并非增加設施數(shù)量，而是應根據(jù)周邊殘疾人的服務需求有針對性地進行改造，盡可能通過改擴建、合并建設等手段，激活現(xiàn)有存量[17]。

針對近郊區(qū)塊狀組團的布局形態(tài)，應采取查漏補缺、適度超前的模式。該區(qū)域是承接人口疏解的重點地區(qū)，需要先增量開發(fā)，擴大設施數(shù)量，實現(xiàn)服務廣覆蓋。

遠郊區(qū)應采取補齊短板、集中布置的模式。該區(qū)域的設施數(shù)量和服務范圍都略有欠缺。因“地廣人稀”，僅通過提高設施數(shù)量實現(xiàn)服務供給的布局設置，很可能導致資源浪費。因此，可以采取集中布置的模式，在給予充足場地保障的條件下，提高資源的集聚和共享，實現(xiàn)較好的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益[18]。

3.3 強化社區(qū)配建的剛性約束，提高人口與資源間的可及性

社區(qū)是群體居住、生活、活動的高頻區(qū)域，國內(nèi)外布局規(guī)劃的導向越來越突出和重視社區(qū)承載作用的發(fā)揮，針對每個社區(qū)展開設施規(guī)劃是提升設施整體空間和社會兩個維度可達性的有效手段[19]。近年來，國內(nèi)外的研究經(jīng)驗也表明，殘疾人服務開始從以殘疾人服務機構為主體向社區(qū)化發(fā)展[20]。著眼于公共服務均等化布局，改變屬地自主申建的創(chuàng)新模式，強化社區(qū)配建的剛性約束，是推動溫馨家園多點均衡布局的重要抓手。

2015年北京市政府發(fā)布《北京市居住公共服務設施配置指標》，并明確“要把社區(qū)助殘服務設施納入社區(qū)綜合服務設施建設，同步規(guī)劃，同步驗收”[21]，要充分利用這個有利條件，織密社區(qū)兜底的設施網(wǎng)絡。要推動殘疾人溫馨家園向基層延伸，加大社區(qū)（村）級溫馨家園建設力度，探索通過落實新建小區(qū)社區(qū)助殘服務中心建設規(guī)劃，將溫馨家園建設納入城市拆遷整治、老舊小區(qū)改造規(guī)劃，擴大居住公共服務設施中殘疾人服務設施的覆蓋。

在殘疾人行為能力制約下，其出行能力與出行距離呈現(xiàn)反向衰減趨勢。根據(jù)對生活環(huán)境的熟悉度與依賴程度、設施功能的使用等特征，在城市范圍或社區(qū)生活圈內(nèi)應當配備不同層級的溫馨家園。構建步行友好的出行環(huán)境，在可及性較差的區(qū)域，可避免盲目增設溫馨家園，先通過優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構、公共空間串聯(lián)度等方式減少出行阻抗，降低殘疾人的交通成本，提高溫馨家園的可及性。

3.4 多功能有機結(jié)合，多種運營模式相互補充

作為公共服務職能的承載空間，其設施效用的發(fā)揮，關鍵還在于提高服務特色和質(zhì)量。積極挖掘服務資源，滿足區(qū)域內(nèi)殘疾人的多樣性和特殊性需求，這也是實現(xiàn)布局均衡和促進空間公平性的重要補充[22]。當前，北京市的社會福利設施雖然功能齊全但是缺少相互聯(lián)系，空間布局上基本呈單一、分散的結(jié)構[23]，可以探索集中布置多種福利設施，發(fā)揮溫馨家園資源對接和社區(qū)社會組織樞紐功能，加大溫馨家園和養(yǎng)老服務等福利設施的聯(lián)動共建，實現(xiàn)資源整合、優(yōu)勢互補。要注重整合政府、企業(yè)和社會力量，多種運營模式相互補充。積極鼓勵社會力量參與，將溫馨家園的場地設施向社區(qū)居民和社會組織開放，培育社區(qū)助殘服務組織和助殘志愿團隊，讓全社會都來關心關愛殘疾人。