強政治性法律規(guī)范：監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)問題再思考
——以《監(jiān)察法實施條例》為依據(jù)

王建芹，陳思羽

（中國政法大學 黨規(guī)研究中心，北京 100091）

一、問題的提出

2021年9月20日，《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）正式施行。作為深化國家監(jiān)察體制改革的重要舉措，條例的施行對于進一步強化監(jiān)察機關的政治機關屬性，加強黨對監(jiān)察工作統(tǒng)一領導，不斷完善中國特色國家監(jiān)察體制，健全集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系將發(fā)揮重要的作用?！秾嵤l例》同時也是國家監(jiān)察委員會成立以來制定的第一部監(jiān)察法規(guī)，具有標志性的意義。

全國人民代表大會2018年通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）是各級監(jiān)察委員會組織和活動的基本法律依據(jù)，但《監(jiān)察法》作為監(jiān)察領域最高的基本法，包含有大量的概括性規(guī)定，具有明顯的抽象性和原則性特征，不足以為各級監(jiān)察委員會的運行提供充足的制度供給。因此，在具體的工作實踐中，不可避免會引起權限、程序、標準等不夠清晰的問題，在適用性上有所不足；同時，作為一個新興的和實踐先行的法律部門，監(jiān)察實踐會面臨不斷出現(xiàn)的新情況和新問題，《監(jiān)察法》規(guī)范無法直接予以回應——它們都亟待國家監(jiān)察委員會從規(guī)范層面對《監(jiān)察法》的適用作出規(guī)定，以滿足監(jiān)察實踐的需要。但《監(jiān)察法》自身并未授予國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的職責權限①，因此，從監(jiān)察工作的實際情況出發(fā)，2019 年10 月26 日全國人大常委會第十四次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡稱《決定》），以決定的形式授予國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的權力②，這同時也構成了《實施條例》制定出臺的歷史背景。

《決定》的出臺在一定程度上解決了國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權的合法性問題，但同時，正如全國人大常委會在《決定》說明中解釋的那樣，“對監(jiān)察法規(guī)作出明確規(guī)定，較為理想的解決方式是修改立法法”，但鑒于立法法修改還涉及立法的指導思想、憲法和法律委員會的職責、授權立法等規(guī)定，“時間上恐難以適應國家監(jiān)察委員會的實際工作需要”，因此從監(jiān)察工作的實際需要出發(fā)，“由全國人大常委會作決定，明確國家監(jiān)察委員會可以制定監(jiān)察法規(guī)，既具有法律效力，又能夠及時地解決問題，比較適當、可行。采取由全國人大常委會作決定的方式，對機構職責問題作出規(guī)定，以往是有過先例的”[1]。這一解釋至少表明：一方面，全國人大常委會《決定》的效力雖然低于憲法和法律，但只要其不與兩者相抵觸，即在實然意義上具有與法律等同的效力；另一方面，憲法慣例保證了《決定》的合憲性、合法性與合傳統(tǒng)性。

《實施條例》作為國家監(jiān)委成立后制定出臺的第一部監(jiān)察法規(guī)，與一般意義上的法律規(guī)范相比，其所呈現(xiàn)出的新特征引起了人們對監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)問題的思考，主要集中在：監(jiān)察法規(guī)可能同時具有的黨內(nèi)法規(guī)屬性是否突破了法律規(guī)范的單一性質(zhì)特征，而導致其具有了“新的法律淵源”。在這種情況下，監(jiān)察法規(guī)應屬于何種性質(zhì)的法律規(guī)范？本文以《實施條例》為研究對象，并基于《實施條例》所呈現(xiàn)出的性質(zhì)特征對監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)進行分析，以期回答上述問題。

二、監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)問題的研究視角

學術界對于監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)問題的研究視角，通常參照行政法規(guī)的性質(zhì)和《立法法》的規(guī)定進行類比，并依此對監(jiān)察法規(guī)的制定主體、制定程序、權限范圍、效力位階以及備案審查等方面展開論述。基本立足點有二：其一，監(jiān)察委員會的法律地位與行政機關、審判機關和檢察機關平行，均由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督，其組織和職權均由憲法和法律確定，在其各自的領域內(nèi)所享有的職權也具有相似性；其二，《決定》所規(guī)定的內(nèi)容與《立法法》中規(guī)定的行政機關享有的行政立法權類同。基于此，學者們基本形成了關于監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)較為一致的觀點，即監(jiān)察法規(guī)屬于法律規(guī)范體系，其地位與行政法規(guī)相同，但監(jiān)察法規(guī)同時具有新的法律淵源，有著獨立的法規(guī)體系。

學者們普遍認同國家監(jiān)察委員會應享有監(jiān)察法規(guī)制定權。李紅勃教授認為，國家監(jiān)察委員會的憲法地位與國務院、最高人民法院、最高人民檢察院平行，不論是調(diào)整領域還是機構性質(zhì)，均不同于其他機關，因此作為獨立的監(jiān)督機關，其應當享有與國務院類似的立法權即監(jiān)察法規(guī)制定權。同時，監(jiān)察委員會的前身監(jiān)察部本身就具有規(guī)章的立法權，在地位提升和職權擴大后，當然應該在承繼原有立法權的基礎上位階得到與其地位、職責相同的提升[2]。何永軍、李潤萍認為，為了保證有關機關在依據(jù)監(jiān)察法規(guī)行使職權時不出現(xiàn)違法和越權現(xiàn)象，應當確立一套與行政法規(guī)近似的法律地位和效力位階體制。這套體系下的監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)擁有同等地位，但高于部門規(guī)章和司法解釋[3]。朱福惠、聶辛東認為，監(jiān)察法體系與其他部門法體系相同，均以憲法為核心，同屬法律體系的一部分。不同之處在于，監(jiān)察法體系以《監(jiān)察法》為統(tǒng)領和綱領性法律，以監(jiān)察機關組織與監(jiān)察權運行方面的法律、監(jiān)察法規(guī)和規(guī)范性文件為補充。同時，他們認為，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)、軍事法規(guī)具有同等法律效力，當出現(xiàn)規(guī)定不一致時，應當參照《立法法》的規(guī)定報請全國人大常委會決定[4]。事實上，國家監(jiān)察委員會享有監(jiān)察法規(guī)制定權的問題，在法理上應無疑義，至于《監(jiān)察法》出臺時并未授予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權的原因，在關于《決定》的說明中已經(jīng)得到了合理的解釋。

主要的問題在于，在肯定國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權且肯定監(jiān)察法規(guī)法律規(guī)范屬性的同時，學者們也注意到了監(jiān)察法規(guī)可能同時具有的黨內(nèi)法規(guī)屬性，這也是監(jiān)察法規(guī)不同于一般法律規(guī)范形式的最重要的性質(zhì)特征。王春業(yè)教授提出，監(jiān)察法規(guī)可能具有黨內(nèi)法規(guī)與法律規(guī)范兩種屬性，如果屬于前者，則受到黨內(nèi)法規(guī)體系的制約，反之則受到法律規(guī)范體系的制約。但究竟屬于何者，他依然主張根據(jù)憲法規(guī)定的監(jiān)察機關地位、組織和職權的事實，將其納入法律規(guī)范體系的范疇?！坝捎趪冶O(jiān)察機關已經(jīng)被憲法列入國家機構序列，與國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機關一樣，屬于國家機構，而不是黨的機關，因此這就意味著其制定的規(guī)范不能稱之為黨內(nèi)法規(guī)，而屬于法律體系范圍的規(guī)范。”[5]秦前紅、石澤華認為：“本質(zhì)而言，監(jiān)察法規(guī)是特定機構制定的在全國范圍內(nèi)監(jiān)察領域施行適用的具有普遍拘束力的一種法規(guī)范形式……從法規(guī)范形式來看，它既不是基本法律，也不是基本法律以外的其他法律，而是法規(guī)”[6]。此外，部分學者關注到監(jiān)察法規(guī)涉及黨政合署辦公的特殊性，并基于這種特殊性對監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)產(chǎn)生了不同的認識。段鴻斌從黨政合署辦公背景下黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的內(nèi)在一致性和高度互補性出發(fā)認為，監(jiān)察法規(guī)與傳統(tǒng)意義上的行政監(jiān)察法規(guī)明顯不同，不能直接套用國家立法體系中的“法規(guī)”概念，而是與黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)高度交叉融合的一種新型制度規(guī)范體系[7]。祝捷、杜晞瑜則從規(guī)范體系融貫的角度出發(fā)界定監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)。他們提出，在全國人大常委會的《決定》出臺以前，中國規(guī)范體系內(nèi)就已經(jīng)存在一套完整的融貫機制，但“突然出現(xiàn)”的監(jiān)察法規(guī)在一定程度上影響了這種融貫機制，為了保證規(guī)范體系之間融貫得宜，監(jiān)察法規(guī)作為該體系的重要部分也應當遵循體系內(nèi)已有的運行規(guī)則?；诖?，他們指出，監(jiān)察法規(guī)不僅要遵循“上位法”和憲法，也要遵循“上位黨規(guī)”和黨章，但監(jiān)察法規(guī)本身仍然屬于“一項新興立法類別，宜遵循原有的法階層秩序”，即監(jiān)察法規(guī)的設立和制定權需要授予、制定主體應當符合憲法邏輯、監(jiān)察法規(guī)的效力與行政法規(guī)平行[8]。這實際上已經(jīng)將監(jiān)察法規(guī)視為黨內(nèi)法規(guī)體系和法律規(guī)范體系之間的銜接中介，但這一中介本身仍然屬于法律規(guī)范體系的范疇，只是基于黨政合署辦公以及中國特色的制度形態(tài)而在事實上“橫跨了”兩規(guī)范體系。一言以蔽之，他們實質(zhì)上將監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)認定為“受黨內(nèi)法規(guī)約束的法律規(guī)范”。秦前紅、石澤華也提出，監(jiān)察法規(guī)是紀檢監(jiān)察領域黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)的重要橋梁。我國黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的“內(nèi)在一致性”決定了在深化國家監(jiān)察體制改革的過程中，必須認真關注紀檢和監(jiān)察之間何以相融共通的問題。監(jiān)察法規(guī)可以其較低之位階實現(xiàn)對“黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”命題的具體回應，形成二者互通互補的有序格局[6]。

事實上，學者們不論采取何種立場，普遍將監(jiān)察法規(guī)定位于法律規(guī)范體系之內(nèi)，同時也認為監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)存在一定程度上的聯(lián)系。這種聯(lián)系是基于執(zhí)政黨權力和國家權力之間的一致性、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察合署辦公體制下監(jiān)督關系的高度互補性和共通性，決定了監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)上的開放性特征，進而為監(jiān)察領域法規(guī)體系與黨內(nèi)法規(guī)（尤其是黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)）體系的銜接協(xié)調(diào)提供了可能。

三、監(jiān)察法規(guī)的合法性張力

以《實施條例》為視角研究監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)，反映出其不同于一般性法律規(guī)范的特征要求，特別是與現(xiàn)行行政法規(guī)、軍事法規(guī)、地方性法規(guī)等法規(guī)形式相比，監(jiān)察法規(guī)屬于一種全新類型的法規(guī)形式，以傳統(tǒng)的部門法劃分理論很難對監(jiān)察法律法規(guī)體系進行準確分類。更重要的是，監(jiān)察法律法規(guī)體系既要對過去的行政監(jiān)察法律體系進行合理繼承，更要充分體現(xiàn)中國特色監(jiān)督制度中黨的集中統(tǒng)一領導這一本質(zhì)特征，同時還需要體現(xiàn)“堅持實踐探索先行，將管黨治黨創(chuàng)新成果固化為法規(guī)制度”[9]2這一創(chuàng)新性要求。由此決定了監(jiān)察法規(guī)體系在保證其基本法律規(guī)范屬性的同時，實踐中不可避免會在一定程度上突破未及修訂的現(xiàn)行法律規(guī)定，需要通過適時修訂和相互完善，緩解其合法性張力。

（一）監(jiān)察法規(guī)的制定權問題

《決定》出臺前，《憲法》和《監(jiān)察法》均未明確授予國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權。《憲法》使用的是“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權”這一概括性方式，并未對監(jiān)察權的內(nèi)涵與外延作出進一步規(guī)定，表明“監(jiān)察權”的具體職能需要由相關法律進行規(guī)定。與此相對應，《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察委員會職責僅包括監(jiān)督、調(diào)查和處置三項，并未使用“等”字這一通常的兜底行文方式③，這也是直接導致國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)不具有形式合法性的最主要原因。但如果從《憲法》監(jiān)察權的角度入手，國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權法理上的合法性則不難理解，這也是學界普遍的共識。原因在于，法理上的“監(jiān)察權”內(nèi)涵要求其外延應當包含一切與國家監(jiān)督權力有關的權力，既可以包括監(jiān)督、調(diào)查、處置等監(jiān)察本體性權力，也應當包含保障監(jiān)察活動順利開展或與監(jiān)察活動密切相關的衍生性權力，如監(jiān)察領導權、監(jiān)察官管理權以及監(jiān)察制度完善權等權力，事實上隱含了監(jiān)察法規(guī)制定等相關權力。問題在于，《監(jiān)察法》所規(guī)定的“監(jiān)督、調(diào)查和處置”三項權力明顯限縮了《憲法》“監(jiān)察權”的外延，即便通過全國人大常委會《決定》的方式加以彌補，也并不能從根本上解決法律之間的不協(xié)調(diào)問題，畢竟《決定》的效力位階低于法律，《決定》不能與法律規(guī)定相沖突、相抵觸，目前只是基于憲法慣例而在一定程度上緩解了這種合法性張力。在這個意義上，《決定》所授予的國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權，只有在《監(jiān)察法》《立法法》修改后才能獲得完整意義上的合法性。特別是涉及“監(jiān)察法規(guī)的地位、制定職權、范圍及程序等問題，還有待適時通過《立法法》加以明確，并在適用與備案審查、法規(guī)制定程序等方面進一步細化”[10]。

不難理解，在基本法律修訂程序較為嚴格且需要把握合理時機的前提下，為保障國家監(jiān)察委員會更好地履行職責，《實施條例》以全國人大常委會《決定》授予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權的方式出臺，主要目的是更好地銜接與協(xié)調(diào)國家監(jiān)察機關與黨的紀律檢查機關的工作關系，為進一步深化反腐敗工作提供法治保障。黨和國家機構改革后，黨的紀律檢查機關與國家監(jiān)察機關合署辦公，但合署辦公并不意味著二者的工作規(guī)則與實施程序可以混同，因此，紀檢監(jiān)察領域黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)問題尤為突出。《實施條例》的制定施行，可以在很大程度上銜接協(xié)調(diào)二者的關系，有利于紀檢監(jiān)察機關嚴格按照法定權限、規(guī)則、程序開展工作。

（二）監(jiān)察法規(guī)的制定依據(jù)問題

監(jiān)察委員會的組織和職權源自《監(jiān)察法》，這也是監(jiān)察法規(guī)最基本的制定依據(jù)。但事實上，我國監(jiān)察法規(guī)的制定依據(jù)還包括“工作實際”這一中國特色監(jiān)察體制的內(nèi)在要求?！秾嵤l例》第一條即明確了，“為了推動監(jiān)察工作法治化、規(guī)范化，根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》，結(jié)合工作實際，制定本條例”。以“工作實際”作為制定依據(jù)主要集中在業(yè)務程序上，涉及監(jiān)察業(yè)務的起點、終點以及監(jiān)察業(yè)務的程序和環(huán)節(jié)，這些內(nèi)容在以往的監(jiān)督實踐中已經(jīng)形成了一套相對成熟的慣例或規(guī)則。我國紀檢監(jiān)察合署辦公的實際就決定了，其制定依據(jù)必然包含隱性的黨內(nèi)規(guī)矩，這里所指的黨內(nèi)規(guī)矩既包含黨內(nèi)法規(guī)，也包含黨的方針、政策、路線和慣例[11]。黨內(nèi)規(guī)矩之所以未通過顯性的方式明示于監(jiān)察法規(guī)依據(jù)當中，原因就在于其主要通過間接方式影響相關法規(guī)的制定——即通過“工作實際”如合署辦公的形式產(chǎn)生間接約束力：監(jiān)察職能與黨內(nèi)紀律檢查職能就行為上看可能僅為一個行為。申言之，一個履職行為兼具雙重性質(zhì)，其在履行紀律檢查職能時的依據(jù)必然是黨內(nèi)法規(guī)，而黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)是黨章和其他黨內(nèi)規(guī)矩，那么從這一行為的國家監(jiān)察性質(zhì)層面看，其即成了“工作實際”。實踐中也是如此，在有關規(guī)定尚未出臺以前，監(jiān)察機關在工作中更多地根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)履行職權，尤其是《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀規(guī)則》。從法治體系角度看，黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系二者之間存在著明確的界限，如果將黨內(nèi)法規(guī)作為法律規(guī)范的制定依據(jù)，必然引起邊界的模糊和關系的混亂，因此通過“工作實際”這種簡潔立法依據(jù)的方式將黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)包容進法律規(guī)范體系之中?！秾嵤l例》第三條即明確了，“監(jiān)察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公，堅持法治思維和法治方式，促進執(zhí)紀執(zhí)法貫通、有效銜接司法，實現(xiàn)依紀監(jiān)督和依法監(jiān)察、適用紀律和適用法律有機融合”。因此，《實施條例》中規(guī)定的監(jiān)察程序——線索處置程序、初步核實程序、立案程序、調(diào)查程序、審理程序、處置程序、移送審查程序等，均是實踐中較為成熟的經(jīng)驗總結(jié)[9]2。

由此可見，從監(jiān)察法規(guī)的制定意圖來看，立規(guī)者希望通過“工作實際”緩和紀檢監(jiān)察領域黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接即執(zhí)紀執(zhí)法貫通問題，而就現(xiàn)行的主要問題來看，紀法貫通實踐中特別要注意處理好黨紀處分與政紀處分的有效銜接，兩者在證據(jù)銜接、實體規(guī)則運行銜接上尚缺乏明確的規(guī)定。這就要求全國人大及其常委會、中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會等主體通過制定或修改法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件的方式，盡快完善政務處分和黨紀處分銜接的相關規(guī)定[9]5。

（三）監(jiān)察法規(guī)的規(guī)定內(nèi)容問題

第一，關于證據(jù)的規(guī)定?！秾嵤l例》第五十九條在《刑事訴訟法》規(guī)定的證據(jù)之外，增加了兜底條款的內(nèi)容，如“被調(diào)查人陳述、供述和辯解”以及“調(diào)查實驗筆錄”的內(nèi)容，對應于《刑事訴訟法》第五十條的“被害人陳述；犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解”證據(jù)類型，但問題在于，監(jiān)察調(diào)查階段涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人還不能被作為犯罪嫌疑人和被告人對待，其間的口供作為證據(jù)類型雖然體現(xiàn)出監(jiān)察調(diào)查階段的特殊性，但是否突破了《刑事訴訟法》的原則和精神尚存爭議。同時，《實施條例》第五十九條第二款的證據(jù)義務中，明確了“監(jiān)察機關向有關單位和個人收集、調(diào)取證據(jù)時，應當告知其必須依法如實提供證據(jù)”。這一規(guī)定“從性質(zhì)上屬于被調(diào)查人以外的證人義務或者證據(jù)調(diào)查的協(xié)助義務……此種義務的強制性與協(xié)助性體現(xiàn)了監(jiān)察機關辦案的政治要求，反映了反腐敗斗爭過程中的人民性”[9]91。嚴格說來，這種兜底性條款有利于提高監(jiān)察機關辦案的能力與效率，但也不可避免會涉及與《刑事訴訟法》等相關法律的銜接問題，在具體的規(guī)則及法律適用上依然有待于相關法律法規(guī)的修訂完善。

第二，《監(jiān)察法》第六十七條及《實施條例》第二百八十條、第二百八十一條將監(jiān)察賠償納入國家賠償?shù)囊?guī)定④突破了《國家賠償法》的賠償范圍。鑒于《國家賠償法》尚未修改，因此監(jiān)察機關的國家賠償責任由《監(jiān)察法》予以規(guī)定不可避免會帶來法律間的沖突。雖然說監(jiān)察機關的國家賠償責任和義務具有必要性，但遵循現(xiàn)代法律保留原則，盡快啟動《國家賠償法》的修訂工作或同樣以全國人大常委會決定的方式予以授權方能解決其合法性張力問題。

第三，《實施條例》第五十五條關于技術調(diào)查的規(guī)定，突破了《刑事訴訟法》中關于技術偵查的適用精神?！缎淌略V訟法》第一百五十條將技術偵查措施的適用限定于危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、重大毒品犯罪或者其他嚴重危害社會的犯罪案件，表明技術偵查措施被嚴格限定了適用范圍，其目的在于最大化保護公民個人信息的隱私權。而《實施條例》第五十五條允許在初步核實階段可根據(jù)需要采取技術調(diào)查措施，一般雖限定于涉及重大職務犯罪情形時，且在程序上規(guī)定了嚴格的啟動權限，目的在于公民個人信息的提取與使用不被濫用，但該項規(guī)定畢竟突破了《刑事訴訟法》的適用精神，也需要通過相關法律的修訂加以完善。

第四，《實施條例》突破了《決定》中規(guī)定的立法事項?！稕Q定》中嚴格限定了國家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)的事項和范圍，包括執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法兩種事項⑤，二者可統(tǒng)稱為補充性立法，即在《監(jiān)察法》已有的規(guī)定外作出進一步新的規(guī)定，如對領導體制、監(jiān)察監(jiān)督、監(jiān)察處置、管轄、證據(jù)以及具體監(jiān)察措施等方面的內(nèi)容，《實施條例》均進行補充性規(guī)定，這些都符合《決定》中授予的立法權限。但同時，《實施條例》中還存在大量對《監(jiān)察法》條款的解釋性規(guī)定，如對職務違法的解釋、對其他違法行為的解釋、對職務犯罪罪名的解釋、對監(jiān)察對象的解釋、對管轄等內(nèi)容的解釋等，其中不少條款是對有關監(jiān)察解釋和規(guī)范性文件的直接復制。由于《決定》并未授予國家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)解釋性規(guī)定的權力，實際上導致《實施條例》中的解釋性規(guī)定事實上突破了《決定》授權的立法范圍。一般情況下，雖然說補充性立法與解釋性立法在很多實際情形下的界限并不十分清晰，但仍然不可否認二者間的明顯差異：其一，解釋的變動性高于法規(guī)，其變動程序也相對簡易，尤其對于監(jiān)察領域而言，要時刻保持與行政、審判和檢察機關的銜接協(xié)調(diào)，其解釋變動會更加頻繁；其二，將監(jiān)察解釋寫入監(jiān)察法規(guī)中不符合監(jiān)察法規(guī)規(guī)范內(nèi)容與規(guī)范形式等方面的要求；其三，這種做法實質(zhì)上降低了監(jiān)察法規(guī)本應具有的地位和功能，不利于同司法解釋進行銜接協(xié)調(diào)。實際上，《實施條例》中大量的解釋性規(guī)定與普通刑事案件差異不大，屬于共通性內(nèi)容，相關司法解釋已經(jīng)作出了規(guī)定，沒有必要再進行單獨規(guī)定。

以上分析表明，《實施條例》基于監(jiān)察工作的客觀實際需要，在法規(guī)制定權、制定依據(jù)、法規(guī)內(nèi)容等方面均對上位法及相關法律進行了一定程度的突破，這一突破既可以理解為“堅持實踐探索先行，將管黨治黨創(chuàng)新成果固化為法規(guī)制度”，同時也不可避免會帶來對法治規(guī)則下法律優(yōu)位原則的沖擊。在全面深化改革和推進全面依法治國的過程中，特別是我國紀檢監(jiān)察制度改革屬于“實踐先行于理論”的部門，不可避免會帶來對現(xiàn)行法律制度體系的沖擊。這就要求我們一方面必須嚴格按照依法治國和依規(guī)治黨的原則處理好各種法律關系，另一方面必須不斷完善各種法律制度體系，保持國家法律關系的穩(wěn)定與協(xié)調(diào)。《實施條例》制定實施過程中反映出的一些新情況、新問題，有助于我們從更深的層面深化對這一問題的認識和解決。

四、強政治性法律規(guī)范：監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)再論

前述合法性張力表明，立規(guī)者一方面堅持監(jiān)察法規(guī)姓法，將其定位于法律規(guī)范體系的范疇并注重法治原則對監(jiān)察法規(guī)的要求；另一方面又關注到監(jiān)察法規(guī)自身在合署辦公、監(jiān)察實踐上的特殊性，因此存在與一般法律規(guī)范不同的特征。然而這些不同之處是否“重塑”了監(jiān)察法規(guī)本身的性質(zhì)，仍有待從立憲本意中探究。

（一）憲制來源：監(jiān)察法規(guī)的法律規(guī)范屬性

就根源而言，《憲法》構成監(jiān)察委員會與監(jiān)察法規(guī)最根本的效力淵源，其第三章第七節(jié)第一百二十三條至一百二十七條對國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)、組織和職權作出了規(guī)定。如果僅從條款體系構成上看，這些條款的構成與第八節(jié)“人民法院和人民檢察院”別無二致，三者均按照性質(zhì)—組織—權力—縱橫關系的邏輯鋪陳，是一種典型的“憲法敘事結(jié)構”，體現(xiàn)出一種法律理性。但“憲法具有很強的意識形態(tài)性，產(chǎn)生和存在于復雜的歷史和社會環(huán)境中，理解一國的憲法，當然需要歷史的、政治的和社會的視角”，法律理性本質(zhì)上是去意識形態(tài)后的表達，對憲法條款意蘊的理解卻應當通過歷史、政治和社會的方法發(fā)掘其背后的政治理性，即憲法規(guī)范特定的政治訴求和價值判斷。監(jiān)察委員會的憲法敘事與人民法院和人民檢察院的憲法敘事存在著細微的差異。馬克思曾說過，語言是“思維本身的要素”，是“思想的生命表現(xiàn)的要素”，憲法規(guī)范背后的內(nèi)涵與邏輯就體現(xiàn)在語言的細微差異之上。

具體而言，《憲法》第一百二十九條第三款和第一百三十五條第三款分別規(guī)定了人民法院和人民檢察院的“組織由法律規(guī)定”，但第一百二十四條關于監(jiān)察委員會的規(guī)定則表述為“組織和職權由法律規(guī)定”，特別增加了“職權”這一規(guī)定內(nèi)容。一般認為，第一百二十九條第三款和第一百三十五條第三款是“組織法定”的表達，而職權法定則包含在第一百三十一條和第一百三十六條“人民法院（檢察院）依照法律規(guī)定獨立行使審判（檢察）權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”當中；類似的表述也同樣存在于第一百二十七條“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”當中。按照嚴格的語義理解，第一百三十一條、第一百三十六條和第一百二十七條中的“依照法律規(guī)定”均為條件狀語，用以限定后文中的“獨立行使審判權、檢察權和監(jiān)察權”。對于法院和檢察院而言，其所依照的法律規(guī)定即為關于審判職權和檢察職權的法律規(guī)定，具體體現(xiàn)在《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》當中。以后者為例，《人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定檢察院享有偵查權、批捕權、公訴權、支持公訴權、公益訴訟權、法律監(jiān)督權等職權，這些職權均符合檢察權性質(zhì)，因此不需要在《憲法》第一百三十五條中重復寫入。而對于監(jiān)察委員會而言，其固然享有對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)察權，即《監(jiān)察法》所明確的監(jiān)督、調(diào)查和處置三項職權，但與人民法院和人民檢察院不同的是，監(jiān)察委員會在監(jiān)察職權之外，還同時擁有“黨的紀律檢查權”等其他性質(zhì)的職權，正因如此，《憲法》第一百二十四條第四款才在第一百二十七條之外單獨將“職權”加在“組織”之后即“監(jiān)察委員會的組織和職權由法律規(guī)定”。這一表述方式的不同體現(xiàn)出監(jiān)察委員會的政治機關性質(zhì)即黨的機關性質(zhì)，也是其與行政機關、司法機關的最重要區(qū)別。

由此可見，修憲者并未將監(jiān)察委員會的職權限定于“監(jiān)察權”的文義之內(nèi)，進而賦予法律在“監(jiān)察權”之外擴張其權力的空間。然僅以“法律”二字作為限定性條件過于籠統(tǒng)，既未明晰擴張的條件限制，也未言明擴權的具體模式。在這個意義上，如果將立法本身的合憲合法性、民主性、程序性以及法治體系的統(tǒng)一性等視作對“法律”一詞的限制，那么法律擴權具體模式的缺失就成了更具實質(zhì)指向的問題。申言之，法律究竟是只需原則性地規(guī)定“××權”即可，還是必須闡述所擴展職權的具體權能，抑或?qū)⒉痪哂袊栏褚?guī)范屬性的政治性、號召性條款等都視為權力擴張的來源？具體到監(jiān)察法規(guī)本身的合法性，則產(chǎn)生了“法律”是必須根據(jù)《立法法》規(guī)定而產(chǎn)生的文件，還是將全國人大作出的決定也視作“法律”的問題。這里我們暫且不去爭論“法律”二字的憲法含義，僅根據(jù)《決定（草案）說明》所解釋的因“時間上恐難以適應國家監(jiān)察委員會的實際工作需要”而未采用“較為理想的”修改《立法法》方式的這一表述，能夠窺探出最高權力機關嚴格恪守法律文義的立場，即《決定》只是特殊情勢下的必要緩和途徑，僅具有臨時意義上的合憲性與合法性，而更為“保險”與“長久”的方式便是通過修改《立法法》賦予監(jiān)察機關以監(jiān)察法規(guī)制定權。

故而《憲法》中“組織和職權由法律規(guī)定”這一表述事實上已明確了監(jiān)察法規(guī)所具有的法律規(guī)范體系這一屬性，即便監(jiān)察法規(guī)制定權無法被囊括進“監(jiān)督、調(diào)查、處置”三項監(jiān)察權職權當中，也可以通過《立法法》等其他法律的授予而予以補足，《決定（草案）說明》所欲表達的即為此。

（二）憲制背后的政治決斷：監(jiān)察法規(guī)的強政治性源泉

憲法表達的細微差別背后的內(nèi)涵與邏輯體現(xiàn)出了一種政治理性，是中央對于監(jiān)察制度改革的全面政治考量。在2018 年3 月十三屆全國人大一次會議上關于《監(jiān)察法（草案）》的說明中，將國家監(jiān)察體制改革的總目標表述為“整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”[12]。其核心就是在黨的集中統(tǒng)一領導下，將反腐敗資源力量進行整合。在我國，黨員與國家公職人員身份上的密切關聯(lián)導致黨內(nèi)腐敗與國家腐敗具有極強的相關性，無論是單獨的黨內(nèi)監(jiān)督還是單獨的國家監(jiān)察都無力從根本上消除腐敗現(xiàn)象，“這就決定了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在一致性，也決定了實行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相統(tǒng)一的必然性”[12]。因此，以紀委監(jiān)委合署辦公的形式建立新型的反腐敗機關，系統(tǒng)整合反腐敗資源力量就成為必然的選擇。2018 年3 月中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》中明確了“組建國家監(jiān)察委員會，同中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責”?？紤]到上述文件中關于紀委監(jiān)委合署辦公的內(nèi)容在《憲法》和《監(jiān)察法》中均未有體現(xiàn)，而僅在《實施條例》第三條中進行了規(guī)定，至少在形式合法性的意義上，作為監(jiān)察法規(guī)的《實施條例》在缺乏上位法依據(jù)的情況下進行這一規(guī)定顯然并不適當。雖然《憲法》明確了監(jiān)察委員會的組織和職權由法律規(guī)定，在一定意義上為合署辦公提供了憲制依據(jù)并留下一道規(guī)范上的開口，但也需要通過修訂《監(jiān)察法》進行完善。

在中國特色的監(jiān)察制度下，監(jiān)察法規(guī)除基本的法律規(guī)范屬性之外，還需要承擔黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系在監(jiān)察領域融會貫通的職能。在合署辦公的形式下，實行一套人馬、兩塊牌子，理論上雖然可以將工作人員的行為區(qū)分為黨的紀律檢查行為和國家監(jiān)察行為，但實際上卻無法做到真正的嚴格區(qū)分。當監(jiān)察對象擁有黨員身份時，監(jiān)察官的履職行為便具有了黨內(nèi)紀律檢查和國家監(jiān)察的雙重性質(zhì)，而這種性質(zhì)上的雙重性決定了監(jiān)察官的行為規(guī)范既包括黨內(nèi)法規(guī)也包括法律規(guī)范。這也意味著，一個行為遵循兩種體系內(nèi)的規(guī)范，難免會出現(xiàn)矛盾與沖突，在一定意義上加劇了監(jiān)察官行為的適用成本。正因如此，加強黨內(nèi)法規(guī)與法律規(guī)范在國家監(jiān)察領域的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與相互融合勢在必行，監(jiān)察法規(guī)必然需要承擔這一職責：一方面，將黨內(nèi)法規(guī)中的適用規(guī)定適時轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，確保其與監(jiān)察法律體系的銜接協(xié)調(diào)；另一方面，監(jiān)察法規(guī)的法律規(guī)范屬性可以更好地實現(xiàn)與《刑法》《刑事訴訟法》等法律及法律解釋之間的銜接協(xié)調(diào)。就《實施條例》的內(nèi)容上看，其已然呈現(xiàn)出了這種融合趨勢，如它將《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中的懲前毖后、治病救人原則納入監(jiān)察原則當中；它確立了同級黨委和上級監(jiān)委的雙重領導體制，將黨委領導納入法律規(guī)范體系之中。這些都反映了監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)之間存在的、無法回避的聯(lián)系。

但是在這一過程中，法律的穩(wěn)定性特征決定了其修訂所需要的程序和時間成本較高，這也是前述監(jiān)察法規(guī)合法性張力的根本原因所在。為解決此矛盾，通過“組織和職權由法律規(guī)定”這一相對寬泛的授權方式，在堅持監(jiān)察法規(guī)法律規(guī)范屬性的同時滿足監(jiān)察委員會職權的靈活性需要，以更好地適應監(jiān)察機關與紀律檢查機關、監(jiān)察規(guī)范與黨內(nèi)規(guī)范之間的內(nèi)在一致關系，不僅體現(xiàn)了監(jiān)察法規(guī)的強政治性源泉，更反映出反腐敗制度設計中極強的政治理性。

綜上所述，監(jiān)察法規(guī)雖然屬于法律規(guī)范體系內(nèi)的規(guī)范形式，但其與黨內(nèi)法規(guī)之間的關系決定了它屬于強政治性的法律規(guī)范，其內(nèi)容橫跨黨內(nèi)法規(guī)體系和法律規(guī)范體系兩重領域。這種性質(zhì)上的特殊之處也賦予監(jiān)察法規(guī)承擔黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)的重要使命，即通過監(jiān)察法規(guī)實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)與監(jiān)察、刑事司法等法律制度之間相融相洽，從而保證整個中國特色社會主義法治體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

五、余論

關于監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)問題的研究尚處于起步階段，其作為一種“新的法律淵源”決定了監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)很難在傳統(tǒng)的部門法劃分理論中得到準確的解讀。而相關的問題還包括：監(jiān)察法規(guī)的效力和位階如何？它與監(jiān)察解釋、黨內(nèi)法規(guī)、紀檢監(jiān)察聯(lián)合發(fā)文之間分別是什么關系？它應當在何種情形下選擇適合的規(guī)范形式？對于一門實踐先行于理論的學科，學術界應當進一步加強研究回應上述理論問題。

注釋：

①原因在于，“監(jiān)察法是反腐敗國家立法，是對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領性和基礎性作用的法律。制定監(jiān)察法時，考慮到當時需要解決的問題比較多，經(jīng)與中央紀委協(xié)商一致，對國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)沒有作出規(guī)定”。參見沈春耀：《關于全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定（草案）的說明》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/0f2ffd6c12df47 a58f5dc3658d9c0329.shtml。

②2019 年10 月26 日，十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確“國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”，同時對國家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)的范圍、程序等進行了明確。

③《中華人民共和國監(jiān)察法》第十一條。

④《實施條例》第二百八十條：監(jiān)察機關及其工作人員在行使職權時，有下列情形之一的，受害人可以申請國家賠償：……第二百八十一條：監(jiān)察機關及其工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該機關為賠償義務機關。

⑤《決定》第一條：監(jiān)察法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項；（二）為履行領導地方各級監(jiān)察委員會工作的職責需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項。