基于法政策學(xué)的具體行政解釋方法論重構(gòu)

張 碩

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088）

從歷史源流來看，行政機(jī)關(guān)在國家治理體系中經(jīng)歷了由“執(zhí)行者”向“管理者”的角色轉(zhuǎn)變①，而這樣的轉(zhuǎn)變是基于社會結(jié)構(gòu)的變遷以及社會治理對行政日益增長的需求。在純粹的“執(zhí)法工具”這一角色之外，行政需要在法律授權(quán)的框架之下發(fā)揮主觀能動性，正確合理地解釋法律，適用法律，甚至填補(bǔ)現(xiàn)行有效實(shí)在法所存在的漏洞，以因應(yīng)社會發(fā)展與政策轉(zhuǎn)變等多元因素所帶來的治理挑戰(zhàn)。實(shí)在法以文本的形式存在，由“日常語言”②進(jìn)行呈現(xiàn)，因此，法律解釋是法律適用的必要條件。具體行政解釋作為行政決定與法律之間的連接紐帶在我國行政法律制度中一直處于缺位狀態(tài)，導(dǎo)致行政主體對法律的解釋只得遵從傳統(tǒng)的方法論，過度依附法律的“先決性”，對行政決定的追求仿佛也定格在了“合法性”，而忽視了行政作為獨(dú)立的治理工具與法律規(guī)范的積極互動，更是未將政策這一與行政緊密聯(lián)系的考量因素設(shè)置合理的定位。這不僅不利于向“最佳行政”的靠攏，亦不利于行政與司法之間的功能調(diào)適，大大減損了行政效能。因此，如何從方法論層面對具體行政解釋的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行體系化重構(gòu)是目前行政法律適用亟待解決的重要難題。

一、具體行政解釋的學(xué)理概念及實(shí)踐困境

（一）具體行政解釋理論概述

法律概念是法的基礎(chǔ)要素，按照確定性的程度可以分為確定性法律概念和不確定法律概念兩種，而絕大多數(shù)法律概念都是不確定的③。其一方面是法律本身的天然局限性所致[1]，誠如哈特在維特根斯坦的日常語言哲學(xué)基本立場之上，對語言“開放結(jié)構(gòu)”（open texture）進(jìn)行的討論，不確定概念為“概念核”與“概念暈”的二分結(jié)構(gòu)，這種放射性結(jié)構(gòu)無可避免地產(chǎn)生了模糊的概念中間地帶，使得概念具有不確定性[2]。另外，從積極角度來看，不確定法律概念擁有一種“簡約的力量”，是法律“一般性”訴求之下的產(chǎn)物，其正是希望透過一種語義內(nèi)容相對開放的規(guī)范形式，讓法律的適用能夠更貼近具體個案的需求[3]4，同時保障法律的靈活性。這種不確定的法律概念也正是法律解釋學(xué)誕生之根源。

最初嚴(yán)格的“法律主義”或“規(guī)則主義”將行政官員或法官的裁量視為對法治的禍害和威脅[4]，但這種極端的理性主義教條地將紛繁復(fù)雜的社會問題框定在實(shí)在法文義的射程范圍之內(nèi)，進(jìn)而極力防堵法律解釋的做法無疑是掩耳盜鈴。從宏觀的權(quán)力分立角度來看，行政權(quán)有其自身的獨(dú)立性。就與立法權(quán)的關(guān)系來說，奧托邁耶曾指出，作為國家權(quán)力之一的行政權(quán)，其行為并不需要都來自法律授權(quán)[3]55。“依法行政原則”與“法治化”的目的，在于防范行政權(quán)的行使脫逸于法律的拘束，而非在于讓行政權(quán)完全被立法權(quán)所取代，更不意味著“政府的全部活動應(yīng)預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約”[5]；關(guān)于行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，盡管司法機(jī)關(guān)往往對于法律的解釋有著最終決定權(quán)，但行政法本質(zhì)上是一個伴隨社會轉(zhuǎn)型而逐步形成的法秩序，隨著福利國家理念的盛行、風(fēng)險(xiǎn)社會的到來，社會治理對行政的需求日益增長，行政機(jī)關(guān)作為行政法律規(guī)范的首要適用主體，必然需要對法律規(guī)范進(jìn)行大量的解釋。這也使得“解釋法律乃是法院的正當(dāng)與特有的職責(zé)”[6]的判斷發(fā)生了改變，變化為行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)都需要解釋行政法規(guī)范從而更好地執(zhí)行、適用法律[7]。

法律解釋本質(zhì)上就是法律適用，二者是一體兩面的存在，是法效果產(chǎn)生的一體化途徑，不應(yīng)當(dāng)被人為地割裂④。因此，在“依法行政”原則抑或大陸法系所指稱的“法治國”理念之下，行政行為本質(zhì)上即是對法律的解釋與適用⑤。據(jù)此，從學(xué)理上可將行政解釋按照行政行為的脈絡(luò)劃分為抽象行政解釋與具體行政解釋⑥。前者主要是指行政機(jī)關(guān)以行政立法的形式出臺相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定以對法律規(guī)范進(jìn)行解釋，回應(yīng)有關(guān)社會問題，其具有普遍適用性。從外在形式來看，抽象行政解釋在一定程度上也具有立法的性質(zhì)。李洪雷教授指出，我國雖然在概念上將國務(wù)院及其部門所行使的行政立法權(quán)與法律解釋權(quán)分離，但實(shí)際上二者存在很多重合之處[8]；高秦偉教授認(rèn)為抽象行政解釋與行政立法之間存在競合關(guān)系[4]。具體行政解釋則是指行政機(jī)關(guān)在針對個案作出具體行政行為時，在規(guī)范與事實(shí)之間建立媒介的過程，將法律規(guī)范具體化的過程，也是尋找行政決定所依據(jù)之大前提的過程。對比二者可知，抽象行政解釋雖然是對法律規(guī)范的解釋，但其本身仍是一個規(guī)范、一種基準(zhǔn)，其并未直接落實(shí)于個案的法律適用。質(zhì)言之，抽象行政解釋并不能覆蓋所有個案，它只是將相同或類似案件的法律適用作出一般性的規(guī)定。當(dāng)行政機(jī)關(guān)或執(zhí)法人員遇有特殊案情時，即抽象行政解釋未能料及者，其仍需針對個案獨(dú)立做出切合實(shí)際的處分或措施，以保障有效的行政治理及個案正義。由此可見，抽象行政解釋與具體行政解釋雖有相似之處，但二者之間還是存在明確界限的，前者更多涉及立法論層面的問題，后者則處于個案的行政法律適用之中，亦是法律釋放一定空間予行政機(jī)關(guān)使其能夠享有一定程度之裁度推量空間的原意。本文的論域即限定在具體行政解釋的范疇之內(nèi)。

（二）具體行政解釋的制度缺位

從歷史沿革來看，雖然我國一直沒有將“行政解釋”一詞在法律文件中予以明確，但不可否認(rèn)其實(shí)際上早已存在并被肯定。1981年，第五屆全國人大常委會第十九次會議通過的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》（以下簡稱“1981 年《決議》”），在立法解釋和司法解釋之外另規(guī)定：（1）不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及其主管部門進(jìn)行解釋；（2）凡屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用問題，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門進(jìn)行解釋。此兩種情形被學(xué)界稱為行政解釋，而該決議也首次確立了我國由立法解釋、行政解釋、司法解釋共同構(gòu)成的現(xiàn)行法律解釋體制的完整結(jié)構(gòu)[9]。為了對行政解釋進(jìn)一步作出規(guī)范，國務(wù)院于1999 年下發(fā)了《關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》（以下簡稱“1999 年《通知》”）。該通知規(guī)定：“（1）凡屬于行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作補(bǔ)充規(guī)定的問題，由國務(wù)院作出解釋。這些立法性的解釋，由國務(wù)院法制辦公室按照行政法規(guī)草案審查程序提出意見，報(bào)國務(wù)院同意后，根據(jù)不同情況，由國務(wù)院發(fā)布或者由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)行政主管部門發(fā)布。（2）凡屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題，有關(guān)行政主管部門在職權(quán)范圍內(nèi)能夠解釋的，由其負(fù)責(zé)解釋；有關(guān)行政主管部門解釋有困難或者其他有關(guān)部門對其作出的解釋有不同意見，要求國務(wù)院解釋的，由國務(wù)院法制辦公室承辦，作出解釋，其中涉及重大問題的，由國務(wù)院法制辦公室提出意見，報(bào)國務(wù)院同意后作出解釋，答復(fù)有關(guān)行政主管部門，同時抄送其他有關(guān)部門。”由此可見，抽象行政解釋在我國是有基本制度依據(jù)的，其包括制定性解釋，即秉持“誰制定，誰解釋”的觀念賦予特定行政機(jī)關(guān)對其自身制定規(guī)范的解釋權(quán)；同時還建立了特定行政機(jī)關(guān)就法規(guī)范在實(shí)踐應(yīng)用中遇到具體問題時的解釋權(quán)。但該類解釋均是通過抽象行政行為的方式，以普遍適用的行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定的形式進(jìn)行的，其并未直接關(guān)聯(lián)個案，更大程度上還是懸在半空中對法的細(xì)化，并且其無論是在解釋主體上還是在解釋形式上都有著很強(qiáng)的局限性。對于行政主體在具體的行政決定中是否有權(quán)以及應(yīng)當(dāng)以何種方法對規(guī)范依據(jù)，即法律推理的大前提進(jìn)行具體解釋，我國并無相關(guān)的制度依據(jù)。

正如施瓦茨所強(qiáng)調(diào)的：“抽象地確定法定術(shù)語的意義就是在學(xué)究活動中繞圈子。只有當(dāng)我們把如此確定的意義適用于手頭的案件時，此法才真正得到了解釋?！盵10]質(zhì)言之，具體行政解釋相較于抽象行政解釋對于行政實(shí)踐的“合法”與“正確”有著更為緊密的聯(lián)系和重要的推動。

（三）傳統(tǒng)方法論的危機(jī)與局限

具體行政解釋的制度缺位并非僅是理論層面的問題，行政實(shí)踐因缺乏體系化制度化的解釋方法規(guī)制，已經(jīng)產(chǎn)生了眾多關(guān)于行政決定合法性與合理性的爭議。傳統(tǒng)的方法論是一種釋義學(xué)的進(jìn)路，由文義解釋、歷史解釋、體系解釋以及目的性解釋構(gòu)成，該四種方法均集中于探討法律行為以及該法律行為如何適用法律之問題，進(jìn)而得出行政決定或行政裁判之結(jié)果[11]。但以行政行為為主軸的法學(xué)方法存在明顯的局限性。首先，其對行政行為作出前后的觀照不足，缺乏對時間維度的把握。具言之，行政行為理論只是將行政決定這一片段予以截取，并作為適法性考察的基本單元，奧托邁耶將此種觀察方式形象地描述為“瞬間抓拍”，但這種瞬間的截取不可避免地帶有局部化、片段化、靜態(tài)化的偏狹[12]，無法觀照行政決定整體性、動態(tài)性的生命周期，這與面向未來的現(xiàn)代行政法所關(guān)注和發(fā)展的方向是背道而馳的。其次，法釋義學(xué)三段論式邏輯雖用于行政執(zhí)法層面，但均聚焦于控制與防弊的先驗(yàn)層面，不僅簡化了執(zhí)行層面的復(fù)雜性過程，而且忽略了現(xiàn)代行政的“善治”目標(biāo)[13]95。事實(shí)上，對該問題的深入挖掘，將會引出對傳統(tǒng)法釋義學(xué)根基，即法學(xué)作為具有“純科學(xué)性”的獨(dú)立學(xué)科，其法律體系是完整的、不相矛盾的這一命題的討論。在風(fēng)險(xiǎn)社會、信息社會來臨之際，行政任務(wù)的膨脹與變革是實(shí)在法無法完全應(yīng)對的。法律的滯后性與片面性是無法完全根除的弊病，即便如此，法的“安定性”作為與“正義”“合目的性”并列的法理念之構(gòu)成要件，本身也是具有重大意義的。實(shí)在法不得輕易就被修改，不得陷入機(jī)會主義立法的境地，這種立法會使得因每種突發(fā)奇想造成制定法形式的徹底改變成為可能[14]。因此，法治應(yīng)對社會發(fā)展更好的途徑并非從本體論入手對實(shí)在法進(jìn)行頻繁的“修正”，而應(yīng)當(dāng)聚焦于對法律解釋方法論的改良。

傳統(tǒng)方法論站在既有的規(guī)范立場，以略顯刻板局限的方式對法律進(jìn)行解釋適用并不能夠因應(yīng)社會的劇變，同時亦無法通過社會對國家治理能力的考驗(yàn)，這一問題無疑在行政法律適用這一直接關(guān)涉公共管理的領(lǐng)域中被無限放大。

二、具體行政解釋制度的功能定位

在實(shí)然層面，具體行政解釋已然客觀存在，但因缺乏系統(tǒng)的制度依據(jù)造成了行政與良好實(shí)踐的偏離，因此，需要首先對具體行政解釋應(yīng)然層面的功能定位予以厘清，進(jìn)而為方法論的重構(gòu)提供依據(jù)并明確方向。

（一）具體行政解釋在法適用中的結(jié)構(gòu)定位

行政法適用是法規(guī)范作用于具體事項(xiàng)的基本路徑；沒有行政法適用，法規(guī)范永遠(yuǎn)處于抽象狀態(tài)而不能對社會生活發(fā)生調(diào)節(jié)作用[15]。就學(xué)界的通說來看，法適用包括四個階段：（1）對案件事實(shí)的認(rèn)定；（2）解釋和確定法律規(guī)范的構(gòu)成要件；（3）涵攝；（4）確定法律后果[8][16]。我國臺灣學(xué)者李建良同樣將法適用分為此四個步驟，不過其將前兩個階段進(jìn)行了對調(diào)，將“法規(guī)的抽象詮釋”置于“事實(shí)的具體認(rèn)定”之前[17]296。但事實(shí)上，法適用中的案件事實(shí)并非直接發(fā)生的客觀事實(shí)，而是在經(jīng)驗(yàn)、邏輯和價值的基礎(chǔ)上逐步形成的法律事實(shí)。馬歇爾將這一形成過程歸納為三個階段，即：（1）最初的純粹“現(xiàn)象”；（2）通過推理或分析程序從原始事實(shí)中獲得的推理結(jié)果或推論；（3）將物、行為或事件納入普遍的規(guī)定、規(guī)則或概念[18]。因此，前兩個步驟甚至包括第三個步驟應(yīng)當(dāng)是不分先后，并列展開的，其一同描繪的是在事實(shí)與規(guī)范間不斷往復(fù)的一個認(rèn)定過程。據(jù)此，從行政的角度出發(fā)，可將法適用的前三個階段統(tǒng)合為一個完整的“認(rèn)定”階段，而具體行政解釋的發(fā)生場域正是在此。

盡管行政法適用的基本模式與運(yùn)行程序是較為成熟穩(wěn)固的，但法律的適用不只是單純邏輯的機(jī)械推演，而是帶有某種程度之評價作用與創(chuàng)造成分的思維過程。在個案的行政認(rèn)定過程中，行政既要執(zhí)行法律，復(fù)受法律拘束，故法治行政的實(shí)踐難脫離法律的解釋與適用，而行政的法拘束性與自主性之問題亦存乎此[17]。深入來看，具體行政解釋是法規(guī)范與個案事實(shí)之間的媒介，是涵攝的必要條件，它不僅是作為限權(quán)方式即依法行政原則的落實(shí)基礎(chǔ)，同時亦是行政發(fā)揮自主性進(jìn)行裁量的基本條件。

（二）具體行政解釋的功能與價值

法不能脫離社會真實(shí)生活空轉(zhuǎn)，形式邏輯盡管很重要，但它畢竟不是生活的全部內(nèi)容，在行政認(rèn)定中，法規(guī)范之上的價值內(nèi)容不可失落于我們的視野之外。因此具體行政解釋在“要件—效果”的關(guān)聯(lián)框架中，承擔(dān)著兩個面向的功能，即對上合法正確解釋法規(guī)范所承載之多元價值，向下保障行政決定能夠引起良好社會治理效果的功能。

具言之，在確定法適用的大前提，即“找法”的過程中，具體行政解釋所體現(xiàn)的功能即為對不確定法律概念的合法合理解釋，但更為重要的功能是在沒有實(shí)在法依據(jù)時對法規(guī)范的補(bǔ)充。面對日新月異的科技發(fā)展以及社會結(jié)構(gòu)的變遷，法律漏洞的出現(xiàn)在所難免。對于“法律漏洞”抑或英美法系所稱的“疑難案件”，德沃金認(rèn)為“法律”實(shí)際上是無漏洞的，但此處的“法律”應(yīng)當(dāng)是包含規(guī)則背后法律原則和政策的深層價值理念，法官應(yīng)通過建構(gòu)性解釋獲得正確答案，即唯一正解（single right answer）[19]。對于行政法規(guī)范而言，行政主體與司法機(jī)關(guān)均是適用主體，因此，行政解釋同樣可以移植德沃金的觀點(diǎn)，通過規(guī)范背后的多元價值理念來補(bǔ)充法律漏洞。從宏觀角度來看，日積月累的個案解釋與法律漏洞填補(bǔ)又激發(fā)了具體行政解釋的另一功能，即與立法的互動反饋。雖然個案中的解釋常常不被注意，但量變后必將迎來質(zhì)變，“相對原來未解釋的那部法律，現(xiàn)在這部法律或多或少地增加或減少了一些東西”[20]。具體行政解釋的積累可能推動法律的修訂甚至新法的誕生，其對法律體系的發(fā)展有著重要的推動作用；在法效果的選擇階段，具體行政解釋有著服務(wù)個案正義與保障行政決定的良好治理效果之功能。一方面，法律規(guī)范具有一般性，而個案具有特殊性，二者之間天然存在一種緊張關(guān)系，而該緊張關(guān)系的化解即為具體行政解釋的任務(wù)，其需要通過適當(dāng)?shù)姆椒ㄕ搶⒁?guī)范合理地涵攝至個案之上，這也是現(xiàn)代行政法對行政從“合法”到“正確”的新要求。另一方面，行政不同于司法，后者系在糾紛產(chǎn)生并已然進(jìn)入司法程序?yàn)榻槿肭疤?，而前者更為直接地接觸私主體生活，承擔(dān)著直接參與社會治理之功效。

三、法政策學(xué)視角下的方法論重構(gòu)

（一）對規(guī)范主義立場下法釋義學(xué)的堅(jiān)守

法釋義學(xué)作為法解釋傳統(tǒng)的基本模式，雖在追逐社會變遷的過程中略顯乏力，但不可否認(rèn)的是其對法規(guī)范本質(zhì)的嚴(yán)格遵從，對依法行政這一行政實(shí)踐所需秉持基本原則的全面保障。因此，具體行政解釋的方法論仍需保留該傳統(tǒng)的有益精髓，而非一概揚(yáng)棄。

首先，文義解釋永遠(yuǎn)是法解釋的基本模式和首要環(huán)節(jié)。雖然解釋與適用需對法律規(guī)范之上承載的豐富價值進(jìn)行思忖與考量，而后選擇出最為合理的解釋結(jié)果，但這一切都需要以對文義的基本澄清為基礎(chǔ)，不得天馬行空超出理性的文義范疇。解釋并非續(xù)造，對行政合理性的追求必然要以合法性為基礎(chǔ)。其次，具體行政解釋無法擺脫對解釋學(xué)循環(huán)原理的依賴。直至今日，行政法規(guī)范因未完成法典化，一直有著碎片化、冗雜化的特點(diǎn)，因此，對于行政法規(guī)范的解釋勢必要關(guān)注體系的融通，即需將一個法律概念放入一個完整規(guī)范的意義整體與邏輯整體當(dāng)中，通過部分理解整體，通過整體理解部分，整體與部分在互相理解中彼此確定[21]138。再次，目的解釋仍然是具體行政解釋的基本框架，無論是基于政策抑或利益衡量，其最終還是要落腳于立法者主觀意圖與法律所能容納的客觀目的兩個方面。因此，具體行政解釋的方法論仍然需要堅(jiān)守釋義學(xué)的基本要素，只是在此之上應(yīng)側(cè)重向政策考量的拓展。

（二）向?qū)嵱弥髁x立場下政策性原則的擴(kuò)展

從單純的國家治理角度來看，行政與法治在某種意義上均是國家治理的工具或技術(shù)，二者之間并無一定的優(yōu)先位階排序。人類文明社會誕生至今，無數(shù)種治理方式在推動著社會的運(yùn)轉(zhuǎn)，無論是依政策治國、依統(tǒng)治者意志治國、依宗教教義治國抑或是如今被廣為接受的依法治國理念，均是位于同一層面的“治理術(shù)”。一直以來，受依法行政原則的影響，學(xué)界與實(shí)務(wù)界對行政的理解更多的是從合法性出發(fā)，對其是否符合實(shí)在法規(guī)定進(jìn)行評價與考量，但卻往往忽略了行政作為社會治理手段的獨(dú)立性，以及與法律所追求之首要目的之區(qū)別。

行政本質(zhì)上具有獨(dú)立性，其并非完全依附于立法或司法。從實(shí)在法的角度來看，法律通過不確定法律概念賦予了行政機(jī)關(guān)以“判斷權(quán)”，允許其依照價值、政策、專業(yè)知識及經(jīng)驗(yàn)等發(fā)揮主觀能動性對不確定法律概念在個案中的具體含義作出解釋，而司法機(jī)關(guān)亦在審查范圍上有所限縮，為行政留下“判斷余地”；甚至從邏輯上來說，“依法治國或者依法行政雖然強(qiáng)調(diào)行政必須受到法律拘束，但這只意味著行政在有法律規(guī)定的情形下依照法律。如果法律沒有規(guī)定則另當(dāng)別論。不能將法律沒有規(guī)定的情形認(rèn)定為法律已經(jīng)保留而行政不得作為，否則就溢出了依法治國或依法行政的邏輯”[22]。因此，依法行政原則并非法律對行政的嚴(yán)格鉗制，而是將行政置于法律的框架秩序之內(nèi)，給予其一定的自由空間，允許其在此范圍內(nèi)的自由流動，甚至在沒有法律依據(jù)時給予其更大的自由空間以完成有效的社會治理。具體行政解釋充當(dāng)?shù)慕巧沁@個自由空間中的秩序守護(hù)者，其需要把握行政的流動模式，控制行政對空間邊界的沖擊，同時需要在必要時對空間的放縮需求向法律規(guī)范進(jìn)行反饋。申言之，行政法的解釋適用不僅要注重對規(guī)范的遵從，同時要回歸行政本身的面向，即對社會有效治理的終極追求。行政主體作為公共管理者所面對的行政法問題，不只是法律的，同時也是行政的與政治的。行政所追求的正義不僅僅是基于實(shí)在法的正義——合法性，而應(yīng)當(dāng)包括突破至超制定法之法理念的正義，即從合法擴(kuò)展至合理正確以及對社會治理的有效性。行政法學(xué)的最終目的是合理協(xié)調(diào)國家行政權(quán)與公民權(quán)利之間的權(quán)義關(guān)系，確定行政權(quán)運(yùn)作的原則與程序，增進(jìn)人民的生活福祉，此目的自然離不開合理決策的選擇與執(zhí)行，而合理決策是無法依靠法律規(guī)范這一單一淵源達(dá)成的?，F(xiàn)代法學(xué)與法規(guī)制理論不僅聚焦于行政與法律規(guī)范之間的互動關(guān)系，也涉及受規(guī)范面的社會影響，這種法律的控制模式分析與法政策影響分析不謀而合[13]6-7。政策作為國家（政府）執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期，為實(shí)現(xiàn)一定的社會政治、經(jīng)濟(jì)及文化目標(biāo)所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱[23]。其作為非正式法源，雖不是法律，但構(gòu)成了行政主體乃至執(zhí)法人員理解行政法律規(guī)范的社會背景與具體情境[24]。因此，將政策置于具體行政解釋中的合理考量位置，充分發(fā)揮其作用，提升行政決定之“正確性”至關(guān)重要。同時，需要承認(rèn)的是政策本身并不能夠獨(dú)自支撐起行政決定的合法性，筆者之所論也并非意在以政策來取代法律規(guī)范，而是欲將政策轉(zhuǎn)化為規(guī)范的內(nèi)在因素，以優(yōu)化具體解釋的方法論并聯(lián)通政策與行政法律規(guī)范之間的互動。

（三）對“合政策性解釋”的合理限制

傳統(tǒng)的行政治理手段離不開政策的設(shè)定與實(shí)施，政策是最能夠直接反映政府的治理理念以及政治價值的載體，其不僅能夠因應(yīng)社會發(fā)展與行政實(shí)踐難題，同時相較于法律規(guī)范有著更強(qiáng)的靈活性以及利益衡量的多元性。因此，在法治化的當(dāng)下，在具體行政解釋中除了堅(jiān)持傳統(tǒng)釋義學(xué)的方法外，固化對政策的考量程序是提升行政決定正確性、促進(jìn)行政對社會有效治理的不二法門。但與此同時，對政策的考量抑或稱基于政策的具體行政解釋同樣需要秉持下列原則以保障法治的秩序，防堵行政的恣意。

首先，政策不得突破法律規(guī)范可容忍的邊界。政策作為具體行政解釋的考量內(nèi)容，其本身的合法性需經(jīng)得起推敲。政策往往會以成文的形式出現(xiàn)，雖然其在實(shí)在法制度內(nèi)并不能全面落入合法性審查的范圍，但在具體行政解釋的過程中仍然需要對其合法性進(jìn)行考量，審視其是否處于法律規(guī)范可容忍的邊界之內(nèi)。具言之，政策往往是法律之外的價值補(bǔ)充，很難在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上判斷其合法性，因此有必要在程序上，如對其是否由有權(quán)機(jī)關(guān)按照正當(dāng)程序所做成等面向進(jìn)行判斷。

其次，解釋需嚴(yán)格準(zhǔn)確把握政策目的。如前所述，具體行政解釋在基本的解釋要素上仍然需要堅(jiān)持傳統(tǒng)釋義學(xué)的方法，只是在文義解釋、體系解釋、歷史解釋、目的解釋的過程中均應(yīng)當(dāng)考慮政策的價值導(dǎo)向。具體來說，當(dāng)法律本身的含義模糊時，行政主體可以依據(jù)政策性標(biāo)準(zhǔn)來反向確定法律的含義，作出“合政策性解釋”。這一方面能夠澄清不確定法律概念的意涵，另一方面可以將政策精神與要素注入法律之中[21]171。但需要注意的是，對政策目的把握需要精準(zhǔn)，不得任意擴(kuò)大或歪曲政策意圖。

再次，解釋應(yīng)發(fā)揮有效的社會治理作用。對于消極面向，即行政主體面對社會發(fā)展所暴露出的個案治理問題，具體行政解釋應(yīng)當(dāng)能夠通過政策性的考量高效解決利益沖突與相關(guān)社會問題，并將政策與法律的精神于個案中彰顯；就積極面向來看，比如現(xiàn)代社會大量存在的給付行政和服務(wù)行政，很多行政活動都沒有法律上的規(guī)定。在該類行政決定作出的過程中，所對應(yīng)的政策也可能不是唯一的，因此，對于政策的選擇和考量應(yīng)當(dāng)遵從一定的原則，如該政策需要有利于資源的合理再分配，提升社會的總體福祉，同時降低相對人之間、相對人與行政主體之間產(chǎn)生糾紛的可能性?？偟膩碚f，基于政策考量的具體行政解釋是一種實(shí)用立場的解釋方法，能夠“引起良好的社會效果”是對其的根本要求。

四、余論

具體行政解釋制度的長期缺位，導(dǎo)致行政執(zhí)法過程中對法律的解釋適用亂象叢生，不利于依法行政的落實(shí)，更不利于國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。行政作為獨(dú)立的國家治理工具，一方面要受法律約束，另一方面要與立法產(chǎn)生良性的互動。政策不得作為與法律同等的行政決定依據(jù)，但可以內(nèi)化為規(guī)范的適用的要素，在方法論中外化為推動行政“正確性”的有生力量，緩解傳統(tǒng)方法論在行政實(shí)踐領(lǐng)域捉襟見肘的窘境。在此過程中，同樣要防止“依政策行政”的復(fù)辟，避免“政策和政治的誘惑使行政法偏離了它的使命”[25]。為因應(yīng)社會發(fā)展、結(jié)構(gòu)變遷以及人民對最佳化命令日益增長的需求，應(yīng)當(dāng)調(diào)適政策與法律規(guī)范以及行政的關(guān)系，以傳統(tǒng)法釋義學(xué)為解釋要素基礎(chǔ)，將政策目的作為解釋目標(biāo)貫注于可控的解釋過程之中，以完成具體行政解釋方法論之重構(gòu)。

注釋：

①在美國、中國等諸多法域下，行政的角色均產(chǎn)生了轉(zhuǎn)變，美國行政法亦從最初的Executive Law更名為了Administrative Law，以體現(xiàn)行政相對于立法的獨(dú)立性與主觀能動性。

②維特根斯坦的日常語言哲學(xué)，不同于邏輯語言，其意義是可以解釋的，且不存在唯一正解。

③考夫曼甚至認(rèn)為法律概念其實(shí)并非一種單義式的概念，可以透過康德主義上的直覺來直觀其內(nèi)涵，從而可以對其內(nèi)涵進(jìn)行精確的定義，毋寧說大部分的法律概念都只是一種“類型”，而非“概念”。所謂“概念”是“非此即彼”的，有明確、固定的內(nèi)涵，比如數(shù)字“1 就是1，2 就是2”；“類型”的含義則是“或此或彼”的，存在一定的“意義波段”，是一種“類推式概念”。參見考夫曼.類推與事物的本質(zhì)——兼論類型理論[M].吳從周，譯.臺北：學(xué)林文化事業(yè)有限公司，1999：69-71.

④“解釋也就是適用（實(shí)踐）”，這是伽達(dá)默爾最重要的主張。參見伽達(dá)默爾.真理與方法[M].洪漢鼎，譯.北京：商務(wù)印書館，2007：98.

⑤司法亦是如此，在權(quán)力的二元劃分架構(gòu)之下，行政與司法均是立法之外對法律的執(zhí)行或適用。

⑥黑川哲志指出：“行政解釋——行政機(jī)關(guān)對法律進(jìn)行解釋——有著多種形態(tài)，有的是行政機(jī)關(guān)在作行政行為時為說明理由而單個解釋，有的則呈現(xiàn)行政立法形式——規(guī)章、通知等?！眳⒁姾诖ㄕ苤?，肖軍.從判例看行政解釋的司法審查[J].行政法學(xué)研究，2014（3）：128-133.