加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化

董 宇

黨的二十大報(bào)告指出，完善社會(huì)治理體系，要“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力”。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程上，城市是增進(jìn)民生福祉、提高人民生活品質(zhì)的重要場(chǎng)域，是全體人民走向共同富裕的重要載體。當(dāng)前，在學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神的熱潮中，深刻領(lǐng)會(huì)黨中央關(guān)于加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要部署，就是要充分理解市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的背景意涵、政策目標(biāo)與實(shí)踐路徑。

一、深刻理解市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的背景意涵

市域社會(huì)治理在整個(gè)國(guó)家治理體系中處于承上啟下的樞紐地位，對(duì)上既要貫徹落實(shí)好中央關(guān)于國(guó)家治理的大政方針、制度安排、決策部署和上級(jí)的任務(wù)要求，對(duì)下又要立足實(shí)際對(duì)本市域社會(huì)治理統(tǒng)籌謀劃、周密部署、推動(dòng)實(shí)踐。因此，深刻理解市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的背景意涵，就是要立足于市域的中觀地位，著眼于破解基層社會(huì)治理中長(zhǎng)期存在的困難和新發(fā)展階段的系列要求，推動(dòng)國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)與基層社會(huì)治理的具體實(shí)踐有效銜接。

（一）市域是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的重要引擎

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化?！边@意味著，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的歷史進(jìn)程中，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。我國(guó)《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50280—98）里規(guī)定，“市域”是“市行政管轄的全部地域”。1982年，我國(guó)開啟了市領(lǐng)導(dǎo)縣（也稱“市管縣”）體制改革。其目的在于，運(yùn)用市一級(jí)政權(quán)的法律地位，對(duì)城市周邊縣區(qū)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮其中心城市的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。步入新發(fā)展階段，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局等的推進(jìn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的態(tài)勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)。然而，城鄉(xiāng)二元化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)依舊存在，一些基礎(chǔ)性的管理制度仍未變革，城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)、社會(huì)保障等差距尚存，城郊接合部的公共服務(wù)設(shè)施不足、公共服務(wù)質(zhì)量不高。因此，有必要發(fā)揮市域社會(huì)治理的引擎作用，推動(dòng)相關(guān)城市管理制度變革，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。

（二）市域是防范和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的“前線指揮部”

黨的二十大報(bào)告指出：“國(guó)家安全是民族復(fù)興的根基，社會(huì)穩(wěn)定是國(guó)家強(qiáng)盛的前提?！苯陙?，新冠肺炎疫情疊加國(guó)際形勢(shì)的深刻變化，使市域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性、外溢性不斷加強(qiáng)，政治安全、社會(huì)治安、社會(huì)矛盾、公共安全、網(wǎng)絡(luò)安全“五類風(fēng)險(xiǎn)”相互交織，加大了社會(huì)治理的難度。作為我國(guó)行政管理體制的重要組成部分，市級(jí)政府不僅擁有較為完備的社會(huì)治理體系，還具備解決社會(huì)治理中重大矛盾問題的資源能力，是將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級(jí)。因此，迫切需要發(fā)揮市域這個(gè)中觀層級(jí)的管理權(quán)限、資源優(yōu)勢(shì)和統(tǒng)籌能力，防止風(fēng)險(xiǎn)外溢、擴(kuò)散、上行，杜絕單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)橄到y(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、局部風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)槿诛L(fēng)險(xiǎn)，讓市域成為重大風(fēng)險(xiǎn)的終結(jié)地。

（三）市域是加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的“新增長(zhǎng)極”

治理重心過高、治理碎片叢生、治理協(xié)同性不足一直是我國(guó)基層社會(huì)治理的突出問題。為此，中央多次強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能。市域作為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的前沿，可以借助其空間特性和資源統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)基層社會(huì)治理的整體性和協(xié)同性。2015年《中華人民共和國(guó)立法法》修訂實(shí)施之后，全國(guó) 282個(gè)設(shè)區(qū)的市均可就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等與市民生活相關(guān)的城市管理事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。這意味著“市域”政府擁有了更加廣闊的行政資源，能夠從更高層面統(tǒng)籌社會(huì)治理各項(xiàng)任務(wù)，破解基層社會(huì)治理中條塊分割導(dǎo)致的碎片化問題。就我國(guó)現(xiàn)實(shí)來看，直轄市行政級(jí)別更高，其本身就具備更高級(jí)別行政立法權(quán)，更有利于統(tǒng)籌市域范圍內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)治理資源。因此，充分利用市域的行政資源，破解基層社會(huì)治理中的種種困境，就成為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的又一任務(wù)。

二、深刻領(lǐng)會(huì)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的政策目標(biāo)

推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，就是要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)中彰顯治理價(jià)值的人民性，在社區(qū)治理中體現(xiàn)參與主體的多元性，在政府社會(huì)管理中實(shí)現(xiàn)治理體系的整體性，在治理方式上體現(xiàn)融合性。

（一）治理價(jià)值的人民性

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“城市是人民的城市，人民城市為人民?！笔杏蛏鐣?huì)治理是為了更好地滿足人民對(duì)美好生活的向往，聚焦人民群眾所急所盼、所思所需，既從宏觀層面強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給更加均衡和高效，又從微觀層面強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)更加精準(zhǔn)對(duì)接人民群眾在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、健康、法律、綠色空間、社區(qū)生活圈、城市安全等方面的需求，通過市域統(tǒng)籌，健全基本公共服務(wù)體系，提高市域公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。

（二）治理主體的多元性

主體多元化，既是社會(huì)治理的應(yīng)有之義，也是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求。它意味著社會(huì)治理不再是黨委和政府的“獨(dú)角戲”，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在政府的主責(zé)下，將轄區(qū)內(nèi)公共單位、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織以及作為個(gè)體的社會(huì)公眾都納入其中，通過市域治理體系的構(gòu)建和完善、治理平臺(tái)的搭建、治理資源的輸入，充分激發(fā)各類主體的積極性和主動(dòng)性，讓它們各司其職、各盡其能、各展其長(zhǎng)、各得其所，以形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

（三）治理體系的整體性

市域社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。它意味著治理任務(wù)的落實(shí)并非局限于某一單個(gè)制度體系的健全和完善或是某一部門的單獨(dú)推進(jìn)，而是要建立市—區(qū)（縣）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)明晰、上下貫通的三級(jí)縱向治理體系，橫向部門溝通有效、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的協(xié)調(diào)機(jī)制。它既著眼于提升市、縣、鄉(xiāng)政府運(yùn)行效率，強(qiáng)調(diào)精干設(shè)置政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)化中間層次，以推行扁平化管理，形成內(nèi)部貫通、執(zhí)行有力的組織體系；更加注重區(qū)域聯(lián)動(dòng)，通過構(gòu)建互信、互助、互擔(dān)的整體防控鏈，最大限度消除風(fēng)險(xiǎn)滋生蔓延空間，最大程度防范跨縣區(qū)的重大風(fēng)險(xiǎn)。

（四）治理方式的融合性

治理方式的融合性，意味著要堅(jiān)持以黨建為引領(lǐng)，夯實(shí)市域社會(huì)治理的思想基礎(chǔ)；以自治為基礎(chǔ)，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為群眾自治的基礎(chǔ)平臺(tái)；以法治為保障，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑疾難題；以德治為先導(dǎo)，努力打造市域道德高地；以科技為支撐，不斷破解跨界治理的規(guī)則堵點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政治引領(lǐng)有力、自治充分、法治有效、德治鑄魂、智治精準(zhǔn)的“五治融合”治理方式，增強(qiáng)市域社會(huì)治理驅(qū)動(dòng)力。

三、深刻把握市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑

實(shí)踐層面的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，就是要瞄準(zhǔn)市域社會(huì)治理的各項(xiàng)政策目標(biāo)，通過治理體制的健全、治理機(jī)制的完善、治理方式的創(chuàng)新，把黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系有機(jī)銜接起來，從而真正將我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)的資源整合體系，匯聚治理合力

一方面，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于市域社會(huì)治理的全過程、全環(huán)節(jié)。步入新發(fā)展階段，城市成為人口的聚集地、樓宇的集合圈、“兩新”組織的匯集處。因此，應(yīng)該進(jìn)一步下沉黨建引領(lǐng)的重心，將黨支部建在居民小區(qū)上、商務(wù)樓宇上、“兩新”組織上，讓它們真正成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。

另一方面，要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌把握社會(huì)治理各項(xiàng)任務(wù)的整體關(guān)聯(lián)性，統(tǒng)籌整合政府、社會(huì)、市場(chǎng)等各種力量。以黨的組織優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)社會(huì)治理的向心力，通過黨建聯(lián)席會(huì)或理事會(huì)的建立和區(qū)域化黨建等多種方式，將分散在各部門、各領(lǐng)域的黨組織資源整合起來，回應(yīng)居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的多樣化需求。

（二）健全層級(jí)貫通的縱向管理體制，實(shí)現(xiàn)管理賦權(quán)

一方面，抓住“市域”關(guān)鍵環(huán)節(jié)，破解基層社會(huì)治理難題。借力市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的政策契機(jī)，將基層社會(huì)治理的難點(diǎn)工作融入市域社會(huì)治理的相關(guān)任務(wù)中；借助設(shè)區(qū)市所具有的行政立法權(quán)，著眼基層社會(huì)治理堵點(diǎn)的疏通，推動(dòng)形成市級(jí)統(tǒng)領(lǐng)、區(qū)（縣）負(fù)責(zé)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）聯(lián)動(dòng)的主體層級(jí)聯(lián)動(dòng)體系，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)各行政單元資源形成合力，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理“一子落而滿盤活”的效果。

另一方面，把握“市域”關(guān)鍵領(lǐng)域，提升基層社會(huì)治理效能。進(jìn)一步壓實(shí)區(qū)（縣）一級(jí)政府涉及居民公共安全、綜合治理、社會(huì)治安防控、矛盾化解等方面的管理權(quán)責(zé)，通過權(quán)責(zé)清單和考核機(jī)制，明晰相關(guān)職能部門在社會(huì)治理中的職責(zé)權(quán)利；又要對(duì)街道職能進(jìn)行細(xì)化分解，剔除與市政府、區(qū)（縣）政府有關(guān)部門相交叉重疊的事務(wù)，形成事權(quán)清單和相應(yīng)資源配套供給制度，在減輕街道不必要管理負(fù)擔(dān)的同時(shí)，提升其服務(wù)群眾、管理社區(qū)的綜合能力。

（三）優(yōu)化部門聯(lián)動(dòng)的橫向合作方式，實(shí)現(xiàn)服務(wù)增效

服務(wù)陣地共建。依托街道、社區(qū)黨群服務(wù)中心建設(shè)，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)前移，推行政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)一窗口辦理、一站式服務(wù)、一平臺(tái)共享。執(zhí)法機(jī)制共創(chuàng)。深入完善“街道吹哨，部門報(bào)到”管理機(jī)制，加大線條執(zhí)法力量向街道傾斜力度，進(jìn)一步推動(dòng)城市管理、公安、市場(chǎng)監(jiān)管、衛(wèi)計(jì)等部門的服務(wù)重心下移，不斷健全“以塊為主、條塊結(jié)合”的基層綜合執(zhí)法機(jī)制。財(cái)力資金共擔(dān)。合理劃分區(qū)（縣）和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的基本公共服務(wù)支出責(zé)任，完善區(qū)（縣）級(jí)相關(guān)職能部門以購(gòu)買服務(wù)方式向街道購(gòu)買服務(wù)的管理機(jī)制，建立健全公益性公共服務(wù)投入機(jī)制，把更多的財(cái)力、物力投向街道和社區(qū)，著力補(bǔ)齊公共服務(wù)短板。管理職責(zé)下沉。通過網(wǎng)格化管理，進(jìn)一步推進(jìn)職能部門管理職責(zé)下沉社區(qū)，確保基層社會(huì)治理“政府到位”。

（四）構(gòu)筑科技支撐的信息共享機(jī)制，助力風(fēng)險(xiǎn)防控

一方面，借助市域在風(fēng)險(xiǎn)防控方面的政策勢(shì)能建立預(yù)警系統(tǒng)。在市、區(qū)（縣）相關(guān)部門的帶動(dòng)下，充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，建立以社情、警情、案情、輿情為基礎(chǔ)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控?cái)?shù)據(jù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的全時(shí)空預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防，推動(dòng)從被動(dòng)“堵風(fēng)險(xiǎn)”向主動(dòng)“查漏洞”轉(zhuǎn)變。

另一方面，借助市域在信息技術(shù)方面的技術(shù)勢(shì)能促進(jìn)信息共享。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段已經(jīng)廣泛運(yùn)用于城市管理、政務(wù)服務(wù)、應(yīng)急管理、公安等多個(gè)領(lǐng)域，這無疑為化解部門信息壁壘、推動(dòng)社會(huì)治理?xiàng)l塊聯(lián)動(dòng)提供了契機(jī)。要依托城市大腦建設(shè)，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享和聯(lián)通，進(jìn)一步提高政府運(yùn)用信息技術(shù)服務(wù)群眾能力，打造富有韌性并充滿智慧城市的城市。

（五）完善共建共治的社會(huì)協(xié)同機(jī)制，激發(fā)治理動(dòng)力

一方面，科學(xué)界定政府與社會(huì)邊界。以社區(qū)權(quán)力清單為基礎(chǔ)，健全社區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，讓“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”落地生根。同時(shí)，積極培育公益性、服務(wù)性、互助性組織，創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展中的積極作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多民間資金參與公共服務(wù)和民生項(xiàng)目建設(shè)，拓寬社會(huì)組織發(fā)展空間，讓社會(huì)組織承接起政府簡(jiǎn)政放權(quán)釋放的具體事務(wù)。

另一方面，健全自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。既要結(jié)合地區(qū)實(shí)際，拓展人民群眾參與社區(qū)管理渠道，建立多種形式的居民議事平臺(tái)，發(fā)揮鄉(xiāng)賢、道德模范在社區(qū)治理中的作用；又要規(guī)范議事程序和議事規(guī)則，強(qiáng)化協(xié)商成果運(yùn)用，引導(dǎo)人民群眾依法、理性、有序參與社區(qū)治理。