脫歐后英國碳排放交易制度進展綜述

潘曉濱 杜秉基

（天津財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 天津 300222）

引言

英國于2020 年1 月1 日正式退出歐盟，過渡期于2020 年12 月31 日結(jié)束。英國不再參與歐盟碳市場，但該國涵蓋的控排企業(yè)和設(shè)施必須在2021 年4月30 日前根據(jù)歐盟排放交易體系提交其2020 年履約義務(wù)項下的配額[1]。2021 年1 月1 日，英國獨立的碳市場（UK-ETS）正式投入運行，以確保碳價對英國脫碳努力的持續(xù)貢獻。英國是最早進行應(yīng)對氣候變化立法的國家，2008 年英國出臺了《氣候變化法》納入了減緩和適應(yīng)氣候變化等一系列基本制度。英國立法將成為保障其實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》下國家自主貢獻（NDCs）目標的重要基礎(chǔ)[2]。根據(jù)其最新宣布的國家自主貢獻目標，英國承諾到2030 年溫室氣體減排目標比1990 年水平降低68%，到2050 年實現(xiàn)凈零排放目標，這項目標被納入2019 年通過的《氣候變化法》2050 目標修正案之中[3]。2020 年6 月，英國政府完成了關(guān)于“英國碳定價的未來”的商討，并公布了附帶的影響評估報告。2020 年11 月，英國排放交易體系正式引入了立法草案，直到2020 年12 月英國政府正式?jīng)Q定建立獨立的英國排放交易體系而非碳稅手段，此后英國立法機構(gòu)通過了《2020 溫室氣體排放交易令》作為實施碳市場的直接法律基礎(chǔ)[4]。

1 脫歐后英國碳市場的立法發(fā)展

英國碳市場（UK-ETS）的許多制度設(shè)計元素，反映了歐盟排放交易體系第四階段的制度特征，英國自2005 年以來一直參與其中。英國碳市場了涵蓋英國主權(quán)管轄范圍內(nèi)的能源密集型工業(yè)制造業(yè)、電力部門、以及英國與歐洲經(jīng)濟區(qū)國家（European Economic Area）國家之間的民用航空領(lǐng)域，碳市場所覆蓋排放量合計約占英國溫室氣體排放總量的三分之一。英國碳市場的總量上限比英國在歐盟碳市場中可用于分配的歐盟配額要低5%，最初將每年下降420 萬噸[5]。確保市場穩(wěn)定的條款包括供應(yīng)調(diào)整機制（Supply Adjustment Mechanism，SAM）、成本控制機制（Cost Containment Mechanism，CCM）[6]，以及與歐盟排放交易體系截然不同的過渡性配額拍賣保留價格機制（Transitional Auction Reserve Price,ARP）。為了保障競爭力并最大限度地降低碳泄漏的風(fēng)險，將采用類似于歐盟排放交易體系第四階段的方法，將一部分配額免費分配給排放密集與貿(mào)易暴露的產(chǎn)業(yè)部門。英國政府仍對將英國排放交易體系與其他市場的跨國鏈接持開放態(tài)度，但尚未就首選鏈接合作伙伴做出決定。英國碳排放交易運行期第一個交易階段將持續(xù)到2030 年。整個計劃將在2023 年和2028年進行審查，同時進行具體的市場改革和制度完善。

2 英國碳市場的具體機制設(shè)計

（1）英國碳市場的覆蓋范圍

英國碳市場的覆蓋范圍適用于發(fā)電與工業(yè)部門排放設(shè)施的特定活動類型，包括在總額定熱輸入超過20 兆瓦的裝置中燃料的燃燒活動，以及煉油、重工業(yè)和制造業(yè)的活動。值得注意的是，北愛爾蘭的發(fā)電設(shè)施仍然歸入歐盟碳市場進行規(guī)制，因為它們是愛爾蘭島單一電力市場的一部分。除了英國管轄下的火力發(fā)電行業(yè)需參與英國碳市場之外，英國實施的碳價格支持政策（Carbon Price Support，CPS）還對使用化石燃料的發(fā)電機規(guī)定了18 英鎊/噸二氧化碳（23.08 美元）的最低碳價格。碳價格支持政策將繼續(xù)支持電力部門的脫碳，并至少在逐步淘汰有增無減的燃煤發(fā)電之前保持不變。英國政府承諾到2024 年停止使用煤炭。每年排放量低于25000 噸二氧化碳當(dāng)量、凈額定熱輸入低于35 兆瓦的醫(yī)院和小排放實體可以選擇退出排放交易體系，選擇監(jiān)測和報告其排放量，并實現(xiàn)年度減排目標。這種方法類似于英國在歐盟排放交易體系第三階段的退出計劃。對于每年排放低于2500 噸二氧化碳當(dāng)量的固定設(shè)施，規(guī)定有超小型排放豁免。除了要求監(jiān)測排放并在排放超過閾值時通知監(jiān)管機構(gòu)之外，這些裝置免于參與碳市場。

此外，英國碳市場還包括英國境內(nèi)的航班以及從英國往返直布羅陀和歐洲經(jīng)濟區(qū)國家的航班。對于連續(xù)三個月內(nèi)每年飛行次數(shù)少于243 次或年總排放量少于10000 噸二氧化碳的民航運營商可豁免納入碳市場。英國管轄范圍總共約1000 個排放設(shè)施曾在第三階段受納入到歐盟排放交易體系，2021 年伊始轉(zhuǎn)入到英國碳市場進行管理。

（2）英國碳市場的總量設(shè)定機制

英國碳市場對于總量設(shè)定第一個分配期為2021-2025 年，總共7.36 億噸二氧化碳當(dāng)量的配額總量，將進行調(diào)整以反映醫(yī)院和小排放源的退出情況。第二個總量設(shè)定的分配期為2026-2030 年，總共6.3 億噸二氧化碳當(dāng)量的配額總量，將進行調(diào)整以反映醫(yī)院和小排放者的選擇退出情況。該總量設(shè)定比英國在歐盟排放交易體系第四階段的名義份額要低5%。2021 年的年度總量為1.557 億噸二氧化碳當(dāng)量，每年將減少420 萬噸二氧化碳當(dāng)量，相當(dāng)于第一年減少2.7%。新加入者配額出版業(yè)將成為碳市場配額總限額的一部分。英國政府表示，將在國家氣候變化委員會就實現(xiàn)凈零排放的成本效益高的途徑提出建議后的9 個月內(nèi)，圍繞總量限額的下降路線圖進行磋商。

（3）英國碳市場的配額分配機制

拍賣是英國碳市場體系中配額分配的主要方式。拍賣機制專門設(shè)置有一個22 英鎊的過渡期拍賣底價，該底價將一直存在直到用于市場穩(wěn)定的供應(yīng)調(diào)整機制（Supply Adjustment Mechanism，SAM）開始實施。每次拍賣開始之后，即使不是所有的配額都被出售，拍賣的總量也是確定的，未售出的配額將結(jié)轉(zhuǎn)到接下來的四次拍賣中，最高可達該次拍賣中最初打算出售的配額的125%。如果隨后的四次拍賣都達到了125%的上限限額，剩余的未售出配額將轉(zhuǎn)入市場穩(wěn)定機制賬戶的儲備中。有限數(shù)量的配額免費分配給有碳泄漏風(fēng)險的工業(yè)企業(yè)參與者。使用歷史活動水平、行業(yè)基準和碳泄漏暴露系數(shù)（CLEF）確定該設(shè)施有權(quán)獲得的免費配額數(shù)量。最初使用的基準和碳泄漏暴露系數(shù)（CLEF）是歐盟碳市場第四階段的基準。歷史活動水平也基于根據(jù)歐盟碳市場收集的數(shù)據(jù)。這些相似之處很可能會導(dǎo)致英國碳市場針對排放設(shè)施的免費分配數(shù)額達到與歐盟碳市場第四階段英國本應(yīng)獲得份額相同的水平。免費分配的最大配額數(shù)最初設(shè)定為英國在歐盟排放交易體系第四階段行業(yè)上限中的名義份額，2021 年約為5800 萬配額單位，這個數(shù)字約為英國排放交易計劃上限的37%，每年將減少160 萬配額單位。

英國政府相關(guān)部門將在2021 年對免費分配規(guī)則進行審查。為在第一個交易期內(nèi)有資格參與的排放設(shè)施，以及大幅提高其活動水平的排放設(shè)施預(yù)留免費配額儲備。根據(jù)歐盟排放交易體系第四階段的規(guī)則，當(dāng)一個設(shè)施的活動水平增加或減少超過15%時，免費配額數(shù)量將進行調(diào)整。新加入者的免費配額數(shù)量是根據(jù)他們在運營第一年的活動、行業(yè)基準和碳泄漏暴露系數(shù)（CLEF）來確定。

（4）英國碳市場的市場穩(wěn)定機制

英國碳市場允許將配額的跨年存儲，配額無限期有效，也允許有限和隱性的配額預(yù)借，即使用當(dāng)年免費分配的儲備，提交用于上一年的履約也是可行的。英國碳市場不允許使用抵消信用來進行市場履約。但英國政府也表示，隨著碳市場發(fā)展，他們愿意對此問題進行進一步考慮，特別是需要在決定如何在參加國際民航碳市場且履行國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）下的義務(wù)時，需要購買認可的減排信用進行履約?；跉W盟排放交易體系市場穩(wěn)定儲備（MSR）的供應(yīng)調(diào)整機制可能在英國排放交易體系啟動后實施。如果英國政府決定按照歐盟的思路實施啟配額供應(yīng)調(diào)整機制（SAM），則需要考慮衡量英國碳市場是否已經(jīng)發(fā)行了超過市場需求的配額數(shù)量，但由于脫歐后英國碳市場才剛剛啟動，這一市場供應(yīng)的穩(wěn)定機制最早要到2022 年的年中才能運行。為了降低英國碳市場早期階段的價格風(fēng)險，并確保最低價格的連續(xù)性，英國政府出臺了過渡性拍賣保留價格機制（Transitional Auction Reserve Price,ARP）來保證碳市場運行的穩(wěn)定。此外，與SAM 機制相對應(yīng)，英國碳市場在運行的最初幾年，其成本控制機制（Cost Containment Mechanism，CCM）的觸發(fā)條件將低于歐盟排放交易體系同等條款的要求，以便實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，抑制可能過高的配額價格，投入市場的額外配額將來自新進入者配額儲備。

（5）英國碳市場的履約管理機制

英國碳市場要求在每年3 月31 日之前由獨立認證的核證機構(gòu)對納入排放設(shè)施的碳排放量進行核證，其采用了與歐盟排放交易體系第四階段相同的監(jiān)測、報告與核證（MRV）框架，包括關(guān)于減少改進報告頻率和簡化監(jiān)測計劃的自由裁量的變化。在履約過程中，控排企業(yè)和設(shè)施如果不能上繳足額配額，必須為每多排放的一噸二氧化碳支付超額排放罰款，但無需再在下一個履約期補齊上繳配額。這一罰款最初相當(dāng)于100 英鎊/噸二氧化碳當(dāng)量，但隨著時間的推移會根據(jù)通貨膨脹進行調(diào)整。此外，不能按時履約的企業(yè)和設(shè)施也將進行公示。

3 脫歐后英國碳市場的未來發(fā)展展望

英國政府認識到在碳定價方面開展國際合作的重要性以及國際碳市場可以發(fā)揮的重要作用。雖然英國碳排放交易市場目前已經(jīng)作為一個獨立實體開展運行，但英國原則上開放將英國碳市場與國際接軌。英國與歐盟達成的《自由貿(mào)易協(xié)定》載明，英國繼續(xù)致力于將碳定價作為實現(xiàn)氣候變化目標的有效工具。條約中確認英國與歐盟都將建立一個有效的碳定價體系，涵蓋發(fā)電與供熱、工業(yè)制造與航空的排放。英國和歐盟都已經(jīng)同意在碳定價領(lǐng)域進行進一步合作，其中就包括考慮將英國已經(jīng)脫歐的碳市場繼續(xù)實現(xiàn)與歐盟碳市場的銜接。

結(jié)語

英國在應(yīng)對氣候變化進程中通過立法明確2030和2050 年減排目標。為保障目標的實現(xiàn)，英國政府在脫歐后仍寄希望于采用碳市場工具完成經(jīng)濟體系的低碳轉(zhuǎn)型。

從2021 年1 月起實施英國碳排放交易制度，為其設(shè)立了新的、獨立覆蓋范圍和配額總量機制，形成了以拍賣為主的配額分配方式，并規(guī)定了與其相適應(yīng)的市場穩(wěn)定機制和履約管理制度。英國碳市場的未來運行及其與歐盟碳市場的互動仍然值得進一步關(guān)注。