甘谷縣草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施現(xiàn)狀及對(duì)策

王 鈞

（甘谷縣畜牧獸醫(yī)事務(wù)服務(wù)中心，甘肅 甘谷 741200）

草地資源是人類生存和發(fā)展的基本生態(tài)資源，為人類提供了多樣化的生態(tài)保護(hù)功能，可維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡。同時(shí)，草地資源為人類提供了許多畜產(chǎn)品，在農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的能量轉(zhuǎn)化和物質(zhì)循環(huán)中具有十分重要的作用[1]。從2011年起，國(guó)家在主要草原牧區(qū)?。▍^(qū)）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)啟動(dòng)實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)撸磳?duì)實(shí)行禁牧管理的草原給予適當(dāng)補(bǔ)助，對(duì)實(shí)行草畜平衡的草原進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民保護(hù)草原的積極性，改變過度放牧、過度開發(fā)利用的現(xiàn)象，促進(jìn)草原生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)。截至目前，甘谷縣已完成前兩輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施，第三輪正在實(shí)施。

1 縣域草地基本情況

甘谷縣地處甘肅省東南部，天水市西北部，渭河中游，屬黃土高原地區(qū)。全縣南北長(zhǎng)60 km，東西寬49 km，總面積1 572.6 km2，劃定基本草原面積2.956萬hm2，其中天然草地面積1.987萬hm2，可利用草地面積1.813萬hm2。按自然條件絕大部分草地屬冷溫潮濕梁地亞類、微溫濕潤(rùn)溝谷地亞類、微溫微潤(rùn)梁峁亞類及微溫微潤(rùn)坡地亞類。其中冷溫潮濕草地類主要分布于古坡鄉(xiāng)、磐安鎮(zhèn)、武家河鄉(xiāng)的南后山區(qū)域，海拔1 700～2 716 m，草原植被較好，產(chǎn)草量較高；微溫濕潤(rùn)草地類主要分布在大像山鎮(zhèn)、六峰鄉(xiāng)、白家灣鄉(xiāng)、磐安鎮(zhèn)、武家河鄉(xiāng)的南前山區(qū)域，海拔1 500～1 700 m，草原植被較南后山差，產(chǎn)草量較低；微溫微潤(rùn)梁峁草地類主要分布在西坪鄉(xiāng)、大莊鄉(xiāng)的北后山區(qū)，海拔1 700～2 100 m，草地植被較差，產(chǎn)草量較低；微溫微潤(rùn)坡地草地類主要分布在新興鎮(zhèn)、金山鄉(xiāng)、八里灣鄉(xiāng)、謝家灣鄉(xiāng)、安遠(yuǎn)鎮(zhèn)、大石鄉(xiāng)、禮辛鄉(xiāng)北前山區(qū)，海拔1 500～2 000 m，植被更為稀疏，產(chǎn)草量更少。

2 草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)情況

我國(guó)從2011年開始實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，以5年為1個(gè)補(bǔ)獎(jiǎng)周期，由中央財(cái)政全額撥款安排專項(xiàng)資金[2]。新一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施期限為2016-2020年，經(jīng)省市核定，甘谷縣的1.813萬hm2可利用天然草原全部落實(shí)禁牧封育政策。

2.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集錄入情況

落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）抽調(diào)專項(xiàng)工作人員，在認(rèn)真核實(shí)調(diào)查的基礎(chǔ)上，采集禁牧面積、農(nóng)戶銀行賬號(hào)、補(bǔ)助金額等信息，匯總填報(bào)《補(bǔ)貼申請(qǐng)錄入表》，然后上報(bào)縣級(jí)機(jī)構(gòu)，由縣級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一上傳農(nóng)牧民補(bǔ)獎(jiǎng)信息系統(tǒng)。截至目前，已全面完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集和信息管理系統(tǒng)錄入工作，數(shù)據(jù)已通過市級(jí)審核。

2.2 禁牧措施落實(shí)情況

為了切實(shí)加強(qiáng)草原管護(hù)力度，加強(qiáng)草原管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩拇甯鶕?jù)《甘肅省草原管理辦法》，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府聘用草原管護(hù)員共計(jì)383人，負(fù)責(zé)全縣草原禁牧巡查、草原火災(zāi)監(jiān)測(cè)、草原非法開墾巡查等工作。甘谷縣人民政府頒發(fā)《禁牧令》，縣與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村、村與戶之間層層簽訂草原禁牧責(zé)任書，并在草原路口醒目位置設(shè)立禁牧草原標(biāo)識(shí)牌。因機(jī)構(gòu)改革，從2019年開始草原禁牧管理及草原管護(hù)員聘用工作由林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)。

2.3 草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金落實(shí)情況

新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)期限為2016-2020年，對(duì)甘谷縣1.813萬hm2天然草原進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為69.3元/hm2，中央財(cái)政年撥補(bǔ)貼資金128萬元，5年累計(jì)撥發(fā)補(bǔ)助資金640萬元。甘谷縣草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呱婕?5個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和1個(gè)牧場(chǎng)共計(jì)48 942戶農(nóng)戶。對(duì)落實(shí)禁牧措施、實(shí)行禁牧管護(hù)的農(nóng)戶，在嚴(yán)格核實(shí)戶名、面積、戶數(shù)和補(bǔ)獎(jiǎng)金額，登記造冊(cè)，并公示7 d的基礎(chǔ)上，將禁牧補(bǔ)助資金通過惠農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼“一折統(tǒng)”的方式直接發(fā)放到戶。截至目前，新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金已全部發(fā)放到戶。

2.4 草原管護(hù)員補(bǔ)助發(fā)放情況

新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施期間，甘谷縣共聘用草原管護(hù)員383名。根據(jù)草原管護(hù)員考核辦法，考核結(jié)果分優(yōu)秀、合格、基本合格3個(gè)檔次，其中“優(yōu)秀”每人每年發(fā)放補(bǔ)助資金2 500元，“合格”每人每年發(fā)放補(bǔ)助資金1 900元，“基本合格”每人每年發(fā)放補(bǔ)助資金1 700元，共計(jì)發(fā)放補(bǔ)助資金73萬元/年。

3 前兩輪補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呷〉玫某尚?/h2>

3.1 草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善

自實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咭詠恚菰鷳B(tài)環(huán)境得到了明顯改善。通過落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)天然草原進(jìn)行禁牧管理，偷牧、過度開發(fā)利用、超載過牧的狀況得到明顯改善，使得草原得以“休養(yǎng)生息”，植被退化得到有效遏制，生態(tài)系統(tǒng)得到逐步恢復(fù)，草原植被的產(chǎn)草量、蓋度、生殖枝及葉層高度有所增加，草原涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能逐步恢復(fù)[3]。

3.2 畜牧業(yè)生產(chǎn)方式不斷升級(jí)

近年來，甘谷縣依托草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叻e極實(shí)施牧草良種補(bǔ)貼項(xiàng)目、草牧業(yè)助推項(xiàng)目等，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、飼草料加工等進(jìn)行扶持，引導(dǎo)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變養(yǎng)殖方式，加快草食畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級(jí)。甘谷縣較大草食畜養(yǎng)殖企業(yè)均配套了秸稈飼草耕種、收割、加工等機(jī)械設(shè)備，大幅度提升了全縣飼草料加工水平。此外，甘谷縣積極實(shí)施糧改飼，積極種植青貯玉米、苜蓿、燕麥草等飼草料，加強(qiáng)飼草料加工、銷售、配送等體系建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)牧循環(huán)發(fā)展，有效緩解了草食畜飼草不足的問題，促進(jìn)了農(nóng)民持續(xù)增收。

3.3 草原保護(hù)意識(shí)不斷加強(qiáng)

截至目前，甘谷縣已完成前兩輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施，經(jīng)過10年補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施宣傳，農(nóng)牧民保護(hù)草原的意識(shí)越來越強(qiáng)，“綠水青山就是金山銀山”的理念逐漸深入人心，偷牧和超載放牧的現(xiàn)象基本杜絕[4]。

4 第三輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施情況

4.1 基本情況

根據(jù)省市文件精神，甘谷縣繼續(xù)實(shí)施第三輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，?duì)全縣1.813萬hm2可利用天然草原全部落實(shí)禁牧封育。以村為基本單元確定禁牧區(qū)域，核定禁牧面積，繼續(xù)將禁牧任務(wù)分解落實(shí)到村、到戶；每年對(duì)分解到戶的任務(wù)進(jìn)行逐戶逐地復(fù)審，確保農(nóng)牧戶的草原承包面積、禁牧面積與實(shí)際地界相一致。按照青藏高原區(qū)、黃土高原區(qū)、西部荒漠區(qū)差異化補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施面積測(cè)算補(bǔ)獎(jiǎng)資金。根據(jù)省市劃定標(biāo)準(zhǔn)，甘谷縣天然草原禁牧區(qū)域類型為黃土高原區(qū)，禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為88.8元/hm2。

4.2 補(bǔ)獎(jiǎng)對(duì)象

第三輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哐a(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象是持有草原使用權(quán)證、草原承包經(jīng)營(yíng)證或簽訂草原承包經(jīng)營(yíng)合同，履行禁牧要求，且經(jīng)縣級(jí)人民政府審核確認(rèn)，納入草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施范圍內(nèi)的農(nóng)牧民、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)等。農(nóng)牧戶死亡且無繼承人、戶口遷出本村鎮(zhèn)且沒有履行禁牧職責(zé)的，補(bǔ)獎(jiǎng)資金一律不發(fā)放、上繳國(guó)庫(kù)。國(guó)家公職人員不屬于補(bǔ)助對(duì)象獎(jiǎng)勵(lì)范圍。

4.3 補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放情況

在省市第三輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)方案確定后，甘谷縣積極組織人力確定方案、開展工作。在資金發(fā)放方面，中央財(cái)政分三批次下達(dá)補(bǔ)獎(jiǎng)資金共161.06萬元。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在嚴(yán)格核實(shí)戶名、草原承包面積、戶數(shù)和補(bǔ)獎(jiǎng)金額后，登記造冊(cè)，并公示7 d后，將禁牧補(bǔ)助資金發(fā)放花名冊(cè)上傳至財(cái)政惠民系統(tǒng)直接發(fā)放到戶。截至目前，已發(fā)放完成5個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和1個(gè)牧場(chǎng)共18 317戶，共發(fā)放資金715 136元，其余鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）資金發(fā)放工作正在開展。

5 存在的問題

5.1 宣傳力度不夠

在新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施期間，督查發(fā)現(xiàn)因到戶補(bǔ)獎(jiǎng)資金較少，農(nóng)牧民不重視此項(xiàng)補(bǔ)助，仍有部分農(nóng)牧民不知道草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，很多農(nóng)戶把草原禁牧和林業(yè)退耕還林及農(nóng)業(yè)耕地補(bǔ)助等混淆，政策知曉度低。同時(shí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）缺乏形式有效的深入宣傳，廣大農(nóng)牧民未認(rèn)識(shí)到落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩闹匾?，部分農(nóng)牧民還存在偷牧和超載放牧的慣性思想。

5.2 工作人員不足

落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邥r(shí)以村為基本單元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)采集基礎(chǔ)信息、公示、填報(bào)資金發(fā)放花名冊(cè)并上傳財(cái)政惠民系統(tǒng)等工作，由于涉及農(nóng)牧戶較多，經(jīng)常有農(nóng)戶丟失惠農(nóng)卡、聯(lián)系電話等情況，需經(jīng)常更新信息，工作量較大。同時(shí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作種類繁多，部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)常更換草原補(bǔ)獎(jiǎng)工作人員，新舊人員工作交接不全面，新接手的工作人員需重新熟悉工作流程，使得基礎(chǔ)信息采集不扎實(shí)，錄入內(nèi)容不完全、不準(zhǔn)確、更新不及時(shí)，甚至部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作經(jīng)常中斷，存在無人管理的現(xiàn)象。

5.3 工作經(jīng)費(fèi)不足

因機(jī)構(gòu)改革，草原管理、監(jiān)測(cè)、草原管護(hù)員聘用培訓(xùn)等職能已全部劃至林業(yè)和草原局，與草原有關(guān)的工作經(jīng)費(fèi)也全部劃撥至林業(yè)和草原局，而畜牧部門沒有專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致培訓(xùn)、宣傳、督查等工作不能正常開展，影響了對(duì)補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放的監(jiān)管及政策宣傳活動(dòng)的開展[5]。

5.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吆?，農(nóng)牧民結(jié)束了以前傳統(tǒng)的放牧養(yǎng)殖方式，但由于大部分農(nóng)牧民文化程度較低、年紀(jì)較大、掌握技能少，結(jié)束放牧后處于無業(yè)狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)來源減少，生活困難。同時(shí)受基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和飼養(yǎng)成本增加的影響，發(fā)展舍飼養(yǎng)殖困難重重[6]。此外，由于甘谷縣人均承包面積較少，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，不足以彌補(bǔ)農(nóng)牧戶的損失，影響農(nóng)牧戶對(duì)政策的配合。

6 對(duì)策

6.1 加大政策宣傳力度

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，借助政府層面通過電視、廣播、報(bào)紙、微信、快手、抖音等，多渠道廣泛開展形式多樣、貼合實(shí)際的宣傳活動(dòng)，深入宣傳草原補(bǔ)獎(jiǎng)有關(guān)政策及相關(guān)法律法規(guī)，提升農(nóng)牧民對(duì)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的知曉度，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民保護(hù)草原、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，徹底改變傳統(tǒng)放牧思想和行為。同時(shí)，積極聽取基層干部和廣大農(nóng)牧民的意見和建議，集思廣益，營(yíng)造良好的禁牧氛圍。

6.2 加大資金和人力投入

省市縣等有關(guān)部門要加大資金投入力度，落實(shí)畜牧部門業(yè)務(wù)工作經(jīng)費(fèi)，使其能正常開展宣傳、培訓(xùn)、督查等工作，確保補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放程序合理、到位。同時(shí)，增加人力配備，落實(shí)專職人員負(fù)責(zé)草原補(bǔ)獎(jiǎng)工作，盡量避免人員更換，確保業(yè)務(wù)人員熟悉工作流程和相關(guān)政策，能及時(shí)更新基礎(chǔ)信息、錄入農(nóng)牧戶惠農(nóng)卡號(hào)、聯(lián)系電話等信息，規(guī)范完成系統(tǒng)錄入和資金發(fā)放等工作，確保補(bǔ)獎(jiǎng)資金準(zhǔn)確、快速發(fā)放。

6.3 加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展

市縣有關(guān)部門要多舉辦養(yǎng)殖技能培訓(xùn)班，加強(qiáng)養(yǎng)殖技術(shù)指導(dǎo)培訓(xùn)，提高農(nóng)牧民養(yǎng)殖技術(shù)水平，用科學(xué)的養(yǎng)殖技術(shù)獲取最大的經(jīng)濟(jì)效益。積極引進(jìn)適宜本地區(qū)地理環(huán)境的優(yōu)良飼草品種，鼓勵(lì)農(nóng)戶擴(kuò)大優(yōu)良飼草種植面積，提高秸稈飼料化利用技術(shù)水平，降低養(yǎng)殖成本，保證草食畜養(yǎng)殖業(yè)有充足的飼草料供應(yīng)。降低農(nóng)戶發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的貸款門檻，通過貸款扶持引導(dǎo)農(nóng)戶加強(qiáng)飼草料基地建設(shè)及棚圈等基礎(chǔ)設(shè)施改造。鼓勵(lì)農(nóng)戶參與養(yǎng)殖專業(yè)合作社開展多元化養(yǎng)殖，增加收入。同時(shí)，通過開展其他勞動(dòng)技能培訓(xùn)等，鼓勵(lì)年輕勞動(dòng)力從事其他行業(yè)，拓寬農(nóng)牧民再就業(yè)渠道[6]。