祁連山國(guó)家公園林草生態(tài)管護(hù)員管理現(xiàn)狀問(wèn)題及對(duì)策

白露超，王 成，霍俊領(lǐng)，馬 騰

（1.青海大學(xué)，青海西寧 810016；2.青海省林業(yè)技術(shù)推廣總站，青海西寧 810008；3.青海省自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測(cè)院，青海西寧 810008；4.青海省林業(yè)草原規(guī)劃院，青海西寧 810008）

青海省地處青藏高原上，是全球最高海拔區(qū)域生物多樣性最豐富的區(qū)域之一，被中國(guó)政府列為中國(guó)最重要的保護(hù)區(qū)域之一。祁連山—青海湖自然保護(hù)區(qū)地處青海省的東北角，對(duì)全球生物多樣性有著重要意義，重要物種包括普氏原羚和雪豹，二者分別在世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）瀕危物種紅色名錄中分別列為瀕危和易危物種，其他關(guān)鍵物種包括野牦牛、白唇鹿（全球易危物種），藏羚羊、巖羊和四川巖羊等。青海湖的植被類型包括溫帶草原、針葉林、高山和沙質(zhì)灌叢、高山草原，草甸和沼澤草甸。分布有243 種脊椎動(dòng)物，包括41種動(dòng)物，189種鳥類，3種兩棲動(dòng)物和8種魚類。青海湖也是棕頭鷗及一些中國(guó)重要的海洋特有魚類的主要繁殖地，被列為拉姆薩爾國(guó)際重點(diǎn)濕地名錄[1-2]。祁連山國(guó)家公園的總面積為5.02 萬(wàn)km2，其中青海片區(qū)的建設(shè)面積為1.58 萬(wàn)km2，包括祁連、門源、天峻三縣和德令哈市等17 個(gè)鄉(xiāng)村，60 個(gè)行政村。祁連山海拔超過(guò)3 000 m，植被包括溫暖的河谷草原、針葉林（如青海云杉）和針闊葉混交林，以及高山草甸和灌叢植被，低山區(qū)分布巖石斜坡和冰川峰[3-4]。青海省的森林覆蓋率僅為6%，其中大部分僅限于祁連山西坡的小型分散區(qū)塊。

祁連山—青海湖轄區(qū)是典型的森林草原區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、深度貧困地區(qū)“三區(qū)”高度耦合，既是生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，也是生態(tài)扶貧的攻堅(jiān)地。生態(tài)扶貧是習(xí)近平總書記提出的“五個(gè)一批”脫貧方式之一，是中央精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略的重要組成部分[5]。2016 年9 月國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合財(cái)政部和國(guó)務(wù)院扶貧辦下發(fā)《關(guān)于開展建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員選聘工作的通知》（辦規(guī)字〔2016〕171號(hào)），在青海省組織部署實(shí)施建檔立卡農(nóng)業(yè)貧困人口生態(tài)建設(shè)護(hù)林員選派管理工作，進(jìn)一步發(fā)揮森林樹木資源優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)，通過(guò)采取生態(tài)建設(shè)補(bǔ)貼幫扶、土地綠化生態(tài)幫扶、生態(tài)產(chǎn)業(yè)幫扶等3種舉措，有效推動(dòng)深化農(nóng)業(yè)貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)[6]。

1 生態(tài)管護(hù)員管理現(xiàn)狀

大量設(shè)定和聘用生態(tài)管護(hù)員積極投入于山林生態(tài)建設(shè)，共同承擔(dān)林草管護(hù)任務(wù)是祁連山國(guó)有公園在山林管理工作中的常見(jiàn)做法，在推進(jìn)生態(tài)建設(shè)精細(xì)化脫貧致富流程中起到了巨大的作用，同時(shí)隨著國(guó)家天然林資源管護(hù)工程、國(guó)家林地生態(tài)效益補(bǔ)助政策的逐步落實(shí)，生態(tài)管護(hù)員也成為了林草隊(duì)伍中為數(shù)不少的重要群體。生態(tài)管護(hù)員作為林草資源管護(hù)的主體力量，發(fā)揮了宣傳保護(hù)林草資源和野生動(dòng)物保護(hù)工作的有關(guān)法規(guī)、條例，有效防止和匯報(bào)偷砍濫伐、亂捕濫獵、亂采濫挖、違規(guī)毀林開墾和侵占林地的情況，開展林草防火巡邏，有效防止違規(guī)用火，對(duì)發(fā)生的火情情況適時(shí)匯報(bào)，并采取相應(yīng)措施予以積極組織補(bǔ)救，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并預(yù)報(bào)林草病蟲害狀況，有效防止了人畜進(jìn)入管護(hù)區(qū)內(nèi)破壞樹木、林下植物等功能。

目前青海省生態(tài)管護(hù)員包括共有林地管護(hù)崗（包括統(tǒng)一管護(hù)崗、家庭合同制管護(hù)崗和個(gè)人管護(hù)崗）、草原管護(hù)崗、濕地管護(hù)崗等多種形式，自實(shí)施以來(lái)，不斷豐富完善，在青海省生態(tài)建設(shè)和保護(hù)中發(fā)揮了重要作用。1）生態(tài)管護(hù)效果顯著。青海省的林草資源分布區(qū)點(diǎn)多、路線長(zhǎng)、范圍廣，但平均海拔較高、交通不便，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性和敏感性較強(qiáng)，管護(hù)困難度大。在實(shí)行了生態(tài)管護(hù)公益崗位責(zé)任制后，生態(tài)管護(hù)效果日趨顯現(xiàn)，偷砍濫伐的案件數(shù)量大幅下降，森林火災(zāi)發(fā)病率也大幅下降。2）農(nóng)牧民參與度明顯提高。生態(tài)管護(hù)公益性崗位制度推行之前，因?yàn)檎度胫贫绕脚_(tái)還沒(méi)有完善等因素，廣大農(nóng)牧民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)參與度一直不高。但生態(tài)管護(hù)崗位制度推行后，為全體農(nóng)牧民全面投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作創(chuàng)造了較為安全、穩(wěn)固的平臺(tái)。

2 生態(tài)管護(hù)員管理中存在問(wèn)題

近年來(lái)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、極端天氣的頻繁出現(xiàn)，給生態(tài)管護(hù)員的日常工作帶來(lái)了極大的壓力，在生態(tài)管護(hù)員的管理工作、生態(tài)管護(hù)員的日常工作中出現(xiàn)了許多無(wú)法忽視的問(wèn)題。

2.1 林草管護(hù)工作任務(wù)重，責(zé)任大

祁連山國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)管理著40個(gè)管護(hù)站點(diǎn)，包括門源片區(qū)11個(gè)，祁連片區(qū)18個(gè)，天峻片區(qū)7個(gè)，德令哈片區(qū)4個(gè)，共1 688余名管護(hù)人員，雖然總體來(lái)說(shuō)祁連山國(guó)家公園的生態(tài)管護(hù)員隊(duì)伍數(shù)量并不小，但相較于整個(gè)片區(qū)面積而言，僅祁連縣的扎麻什管護(hù)站點(diǎn)，管護(hù)面積就近1.56萬(wàn)hm2，僅有生態(tài)管護(hù)員228名。管護(hù)人員每天穿行在林海雪原，徒步至少20 km。由于目前管護(hù)面積與實(shí)際管護(hù)人員總量中間的比例相差較大，管理工作各項(xiàng)任務(wù)重、工作壓力大，產(chǎn)生了人力緊缺、管理年齡斷層的態(tài)勢(shì)。尤其是由于近年來(lái)中國(guó)氣候異常，天干物燥，不利于重點(diǎn)防火管理工作的正常進(jìn)行，為中國(guó)林地樹木防火管理工作增添了更大的工作壓力，特別是到了國(guó)家重點(diǎn)防火時(shí)期，生態(tài)管護(hù)員每日除了在瞭望塔上進(jìn)行火情監(jiān)測(cè)外，還不定時(shí)地進(jìn)行巡視，清除樹林里的有害物，并間伐清理影響林分的主要樹種林木，從而有效緩解了林木防火管理工作壓力，由于管護(hù)人員的精力和體能都明顯透支，管理工作壓力可想而知。

2.2 學(xué)歷偏低，整體素質(zhì)不高

林草管護(hù)工是一個(gè)專門技術(shù)性強(qiáng)、對(duì)技術(shù)技能要求極高的工種。生態(tài)管護(hù)員主體來(lái)自生態(tài)公益崗位篩選的貧困人口。貧困人口致貧的主要成因?yàn)椋阂蚣?、因殘、因?qū)W、因缺耕地、因?yàn)?zāi)及自我發(fā)展的力量不夠等。不少生態(tài)管護(hù)員的思想文明水平較低、勞動(dòng)技術(shù)條件差、崗位責(zé)任重等方面素質(zhì)都不高，以至有些生態(tài)管護(hù)員體弱多病，無(wú)法擔(dān)負(fù)體力上耗費(fèi)很大的生態(tài)巡護(hù)管理工作。需要通過(guò)合理的培訓(xùn)設(shè)計(jì)來(lái)提升工作人員的工作素養(yǎng)，以滿足崗位需求。2021 年8 月通過(guò)隨機(jī)走訪的方式在祁連山片區(qū)開展調(diào)研，從調(diào)查結(jié)果可見(jiàn)，大部分的生態(tài)管護(hù)員為建檔立卡貧困人口，小學(xué)學(xué)歷的占總數(shù)27%，初中學(xué)歷的占總數(shù)21%，高中學(xué)歷的占總數(shù)43%，是生態(tài)管護(hù)員的中堅(jiān)力量，僅有9%的具有大學(xué)以上學(xué)歷水平，生態(tài)管護(hù)員普遍存在學(xué)歷偏低，自身學(xué)習(xí)及領(lǐng)悟能力不強(qiáng)，雖然經(jīng)過(guò)主管部門的多次培訓(xùn)，但對(duì)相關(guān)林業(yè)法律法規(guī)及林業(yè)惠農(nóng)政策仍然不是很清楚，影響了正常工作，如巡山記錄不夠規(guī)范、不夠標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)別人員連管護(hù)記錄都難以完成。

2.3 管護(hù)任務(wù)重，勞動(dòng)付出與收益不匹配

生態(tài)管護(hù)員如果嚴(yán)格地依照規(guī)范進(jìn)行管護(hù)各項(xiàng)任務(wù)，涉及防火、防病蟲害發(fā)生、撫育、補(bǔ)植補(bǔ)造等，勞作力度很大。而且由于生態(tài)公益林大多散布于立地條件差的山區(qū)，離居民區(qū)較遠(yuǎn)，因此生態(tài)管護(hù)員必須另外承擔(dān)部分交通、時(shí)間等成本，而勞力付出也遠(yuǎn)大于勞務(wù)收益，因此無(wú)法保障一家老小的正常生存，使部分地區(qū)農(nóng)民認(rèn)為不應(yīng)該投入管護(hù)工作，從而造成了個(gè)別的生態(tài)管護(hù)員產(chǎn)生浮躁心態(tài)，無(wú)法沉下自己的心思認(rèn)真開展工作，影響了生態(tài)管護(hù)員團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)固性和生態(tài)管護(hù)員重新上崗工作、履職的積極度，影響了對(duì)林草的管護(hù)效果。而且由于薪酬太低，影響了管理的穩(wěn)定性。生態(tài)公益崗位設(shè)置的定位和范圍仍然不清晰。工作人員的持續(xù)性崗位并沒(méi)有保障，有的是由于工作人員季節(jié)性在外打工而造成職位空缺，有的則是因?yàn)楣ぷ魅藛T設(shè)置是為脫貧致富而臨時(shí)增加的純粹脫貧崗等。這與生態(tài)環(huán)保工作的持續(xù)性和長(zhǎng)期性要求相沖突，會(huì)影響政府在推動(dòng)脫貧和生態(tài)環(huán)保工作上發(fā)揮長(zhǎng)期有效的功能。

2.4 缺乏生態(tài)管護(hù)員知識(shí)技能考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)

目前對(duì)生態(tài)管護(hù)員崗位雖然有一個(gè)總體要求，但是這種要求不具體，也難于考核。為完成生態(tài)管護(hù)員要求工作，必須掌握怎樣的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，需要達(dá)到什么樣的熟練程度和技術(shù)水平，也沒(méi)有明確的要求。這樣導(dǎo)致生態(tài)管護(hù)員對(duì)自己的定位也不清楚，每年對(duì)生態(tài)管護(hù)員的培訓(xùn)也缺乏針對(duì)性。生態(tài)管護(hù)員一旦入職后，針對(duì)生態(tài)管護(hù)員績(jī)效考核也沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏動(dòng)態(tài)考核和激勵(lì)機(jī)制，“干好干差”也沒(méi)有體現(xiàn)出差別，生態(tài)管護(hù)員沒(méi)有進(jìn)步上升通道。

2.5 培訓(xùn)內(nèi)容單一，專業(yè)知識(shí)缺乏

對(duì)生態(tài)管護(hù)員的訓(xùn)練，重點(diǎn)集中在護(hù)林防火和林政管護(hù)等管護(hù)技術(shù)上，對(duì)專業(yè)技能，林草病蟲害防控、珍稀野生動(dòng)植物保護(hù)技術(shù)與方法，有關(guān)法規(guī)及勞動(dòng)安全保護(hù)等方面的宣傳與訓(xùn)練意識(shí)還十分淡薄，致使管護(hù)員的專業(yè)技能、意識(shí)與勞動(dòng)安全保護(hù)意識(shí)嚴(yán)重欠缺。缺乏基于生態(tài)管護(hù)員崗位職責(zé)要求的知識(shí)和技能基準(zhǔn)，也沒(méi)有設(shè)計(jì)出有針對(duì)性的系統(tǒng)培訓(xùn)課程。

2.6 生態(tài)管護(hù)員動(dòng)態(tài)管理制度不完善

青海省的生態(tài)管護(hù)員管理體制改革也取得了一定的成效，針對(duì)生態(tài)公益工作人員建立了有關(guān)上崗、合格性考評(píng)、監(jiān)督和考評(píng)等的規(guī)章制度，但由于缺乏對(duì)特殊崗位工作人員的有效監(jiān)督管理而缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，缺少專業(yè)化人員后續(xù)發(fā)展的激勵(lì)和保障機(jī)制，退出和補(bǔ)入機(jī)制也不完善等。尤其是在對(duì)管護(hù)人員的監(jiān)管和績(jī)效考核方面，缺乏明確且具有可操作性的規(guī)章制度。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的監(jiān)管方法存在漏洞，所以管護(hù)人員的考勤管理最主要依靠的就是巡護(hù)日志，但現(xiàn)實(shí)中的巡護(hù)日志也經(jīng)常會(huì)流于形式，甚至是否有經(jīng)過(guò)實(shí)地巡護(hù)也無(wú)法考究。因?yàn)楣芾砣藛T不可能天天都跟著護(hù)林員開展巡山工作，所謂的巡檢抽查式考核也是采抽查方式，并且會(huì)有相關(guān)部門下發(fā)抽查通知，使得管護(hù)人員早做準(zhǔn)備，難以起到監(jiān)管和考核應(yīng)有的作用。

3 生態(tài)管護(hù)員管理的對(duì)策建議

生態(tài)管護(hù)員評(píng)價(jià)制度，必須通過(guò)編制管理績(jī)效計(jì)劃及其衡量標(biāo)準(zhǔn)、定期督導(dǎo)和強(qiáng)化管理鎖效以此為基準(zhǔn)，進(jìn)行對(duì)生態(tài)管護(hù)員績(jī)效的客觀評(píng)價(jià)、有效監(jiān)測(cè)、合理引導(dǎo)和科學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)，以充分發(fā)揮各崗位優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)全員積極性，從根本上提升林草資源管護(hù)的整體有效管理水平。

為解決生態(tài)管護(hù)員數(shù)量不足工作任務(wù)過(guò)重的問(wèn)題，祁連山國(guó)家公園相關(guān)管理部門要根據(jù)管護(hù)員隊(duì)伍擴(kuò)充的實(shí)際需要來(lái)確定合理崗位數(shù)量。同時(shí)，要確定合理的生態(tài)管護(hù)員崗位職責(zé)，適當(dāng)減輕管護(hù)員的任務(wù)量。應(yīng)該按照林草分布、管護(hù)員戶籍所在地分布和公益林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)惹闆r，嚴(yán)格合理地劃定管護(hù)員的負(fù)責(zé)區(qū)域。根據(jù)管護(hù)面積，合理設(shè)置公益林管護(hù)人員數(shù)量。另外，在應(yīng)有主管部門在村委會(huì)等基層下設(shè)專職的監(jiān)管工作人員，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村附近的生態(tài)管護(hù)員的管理監(jiān)督工作。根據(jù)實(shí)際需要確定合理的生態(tài)管護(hù)員數(shù)量，并適當(dāng)減輕生態(tài)管護(hù)員的工作強(qiáng)度，確定合理的生態(tài)管護(hù)員工作職責(zé)。但是，生態(tài)管護(hù)員同國(guó)家正式編制的林業(yè)執(zhí)法人員相比，二者之間的工資福利待遇差距懸殊。不是正式編制人員，不能夠承擔(dān)林草管護(hù)的無(wú)限責(zé)任。因此，應(yīng)該明確林業(yè)部門和生態(tài)管護(hù)員雙方的權(quán)利和義務(wù)，生態(tài)管護(hù)員只承擔(dān)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，建立起生態(tài)管護(hù)員參與式的管護(hù)模式，既可以推動(dòng)林草管護(hù)事業(yè)的健康穩(wěn)步發(fā)展，也可以使他們更加積極地參與到林草管護(hù)工作中去。

生態(tài)管護(hù)員的所有管理制度制定、體系建設(shè)都是為了規(guī)范生態(tài)管護(hù)員行為，提高生態(tài)管護(hù)員工作效率，高效完成林草管護(hù)工作。在生態(tài)管護(hù)員的管理上即使我們建立了各種完備的管理系統(tǒng)，但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，在缺乏有效監(jiān)控的情況下，有時(shí)也存在生態(tài)管護(hù)員的巡護(hù)日志所記載的巡護(hù)路線可信度不高、記錄信息不規(guī)范、趨于形式化等情況。管理人員針對(duì)生態(tài)管護(hù)員中存在的“出勤不出門”“出工不出力”“巡護(hù)日志記錄弄虛作假”等現(xiàn)象，常采用抽查方式進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)突擊檢查，或者采用電話核實(shí)的方法，管理人員無(wú)法準(zhǔn)確地掌握護(hù)林員日常的巡護(hù)軌跡及工作完成情況。因此新技術(shù)新方法的應(yīng)用，為森林巡護(hù)提供了信息技術(shù)支撐，對(duì)實(shí)現(xiàn)森林日常管護(hù)工作的精準(zhǔn)化，提升護(hù)林員的工作效率和管護(hù)質(zhì)量，將會(huì)起到積極作用。

4 總結(jié)

對(duì)于祁連山—青海湖片區(qū)林草管護(hù)問(wèn)題不是一朝一夕就能解決的，這需要一定時(shí)間段的政策調(diào)整和貫徹落實(shí)。為有效解決上述問(wèn)題必須從生態(tài)管護(hù)員的等級(jí)評(píng)價(jià)、選用聘用、考核等方面，對(duì)生態(tài)管護(hù)員的日常工作進(jìn)行規(guī)范。探索、研究和嘗試解決祁連山國(guó)家公園管護(hù)與經(jīng)營(yíng)中存在問(wèn)題的可行路徑和方法，完善林草管護(hù)制度，對(duì)祁連山國(guó)家公園林草資源安全具有重要意義。