青海省水權(quán)試點(diǎn)工作的探索與啟示

陳建宏，李潤杰，郭凱先，賈海博

（1.青海省水利水電科學(xué)研究院有限公司流域水循環(huán)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，青海西寧 810000；2.青海大學(xué)三江源生態(tài)與高原農(nóng)牧業(yè)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，青海西寧 810000）

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。為貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國家水權(quán)制度建設(shè)的要求，青海省水利廳和青海省海西蒙古族藏族自治州人民政府聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)青海省水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)方案的通知》（青水資〔2016〕283 號(hào)），決定選取德令哈市、格爾木市作為試點(diǎn)，開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作，通過改革建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效及流轉(zhuǎn)順暢的水權(quán)制度體系，促進(jìn)水資源節(jié)約利用和優(yōu)化配置。試點(diǎn)期為2016 年7 月至2019 年7 月。

1 青海省水權(quán)試點(diǎn)工作的建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)

1.1 建設(shè)目標(biāo)

自2017 年起，用2 年左右探索水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的路徑和方法，界定權(quán)利人的責(zé)權(quán)范圍和內(nèi)容，基本完成德令哈市、格爾木市水資源使用權(quán)確權(quán)登記工作，建立水資源確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫，完善取水許可制度。同時(shí)，探索建立水權(quán)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效、流轉(zhuǎn)順暢的水權(quán)市場(chǎng)制度體系，試點(diǎn)引導(dǎo)用水戶間、行業(yè)間、區(qū)域間開展不同形式、不同層次的水權(quán)交易。

1.2 建設(shè)任務(wù)

1.2.1 開展水權(quán)分配和確權(quán)登記

1）依據(jù)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境需水分析、水資源綜合規(guī)劃等技術(shù)成果，以用水總量控制指標(biāo)和河道外經(jīng)濟(jì)社會(huì)的用水權(quán)為約束，統(tǒng)籌考慮河道外經(jīng)濟(jì)社會(huì)各行業(yè)用水現(xiàn)狀和未來用水需求，科學(xué)劃分生活水權(quán)（包括城鎮(zhèn)、農(nóng)村生活）、農(nóng)業(yè)水權(quán)（包括人工生態(tài)環(huán)境用水）、工業(yè)水權(quán)和政府預(yù)留水權(quán)。2）建設(shè)德令哈市、格爾木市水資源使用權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)庫。3）實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)區(qū)域內(nèi)水資源使用權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一登記，實(shí)現(xiàn)水資源確權(quán)登記工作動(dòng)態(tài)管理。

1.2.2 探索建立水權(quán)交易制度

1）根據(jù)德令哈市、格爾木市水權(quán)分配和水權(quán)交易的需要，研究制定2 市的水權(quán)交易和管理制度辦法。2）探索建立反映水資源稀缺程度、市場(chǎng)決定價(jià)格的水權(quán)交易價(jià)格形成機(jī)制，為水市場(chǎng)建設(shè)提供支撐。3）明確富余水權(quán)的認(rèn)定、轉(zhuǎn)讓規(guī)則，規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓資金的管理和使用，加強(qiáng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水工程建設(shè)和管理，為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供制度保障。

1.2.3 探索建立水權(quán)交易信息平臺(tái)

開展在線數(shù)據(jù)采集、出讓意向提交、受讓意向提交、建議參考價(jià)格、線上交易、資金結(jié)算、信息公開及爭端處理等服務(wù)，為有關(guān)行政主管部門進(jìn)行監(jiān)管提供條件。

1.2.4 引導(dǎo)開展水權(quán)交易

根據(jù)用戶需求，積極引導(dǎo)與鼓勵(lì)區(qū)域、行業(yè)和用水戶間開展水權(quán)交易，進(jìn)一步補(bǔ)充、完善、規(guī)范水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)和交易制度。

2 青海省水權(quán)試點(diǎn)工作進(jìn)展及完成情況

以德令哈市、格爾木市用水總量控制指標(biāo)和人類可利用量為約束，統(tǒng)籌考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)各行業(yè)用水現(xiàn)狀和未來用水需求，科學(xué)劃分了生活水權(quán)、農(nóng)業(yè)水權(quán)、工業(yè)水權(quán)和政府預(yù)留水權(quán)，完成了德令哈市、格爾木市的五級(jí)水權(quán)分配。

1）編制完成德令哈市初始水權(quán)分配方案、格爾木市初始水權(quán)分配方案、一州兩市（海西蒙古族藏族自治州、德令哈市、格爾木市）水權(quán)市場(chǎng)管理辦法等11項(xiàng)管理辦法。2）建設(shè)了德令哈市、格爾木市水資源使用權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)庫和水資源使用權(quán)確權(quán)登記管理信息系統(tǒng)，對(duì)區(qū)域內(nèi)水資源使用權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一登記，主要包括區(qū)域水資源、水資源可利用量、用水總量控制指標(biāo)、行業(yè)水權(quán)、用水戶的取用水情況、取水許可證、使用權(quán)證及水資源費(fèi)繳納等信息，同時(shí)以水權(quán)登記信息為基礎(chǔ)，建設(shè)完成了德令哈市、格爾木市水權(quán)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)水資源確權(quán)登記工作數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)管理［1］。

3 青海省水權(quán)試點(diǎn)工作取得的經(jīng)驗(yàn)和成效

3.1 尊重現(xiàn)狀，依據(jù)合理

本次初始水權(quán)分配的現(xiàn)狀年為2016 年，目標(biāo)年為2030 年。水權(quán)分配最重要的原則就是尊重現(xiàn)狀，即承認(rèn)和保障合法用水人的用水權(quán)利。除了要尊重取水許可制度的成果，還要尊重歷史上用水許可涵蓋的習(xí)慣用水，這實(shí)際上也是對(duì)用水和固有權(quán)利的保障。在尚未建立水權(quán)市場(chǎng)或水權(quán)交易制度不盡完善的條件下，“推倒重來”的水權(quán)分配模式可能會(huì)造成現(xiàn)有的生產(chǎn)力布局失衡，給流域的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來混亂，給現(xiàn)有用水者造成不必要的混亂、恐慌和新的糾紛，在實(shí)踐中缺乏可操作性。結(jié)合海西州德令哈市、格爾木市的發(fā)展需要，未來用水增長主要集中在工業(yè)用水和生活用水，本次水權(quán)分配以生活和工業(yè)用水取水許可為主要依據(jù)，同時(shí)統(tǒng)籌考慮現(xiàn)狀與未來的用水需求。農(nóng)業(yè)水權(quán)以尊重現(xiàn)狀為基本原則，以土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)這一具有法律效力的數(shù)據(jù)為主要參考依據(jù)，并結(jié)合水資源論證報(bào)告的論證成果進(jìn)行確定。

3.2 科學(xué)比對(duì)，選定數(shù)據(jù)

在分配某些行業(yè)的水權(quán)時(shí)，會(huì)遇到不同口徑的數(shù)據(jù)差異現(xiàn)象，其中以林業(yè)和農(nóng)業(yè)水權(quán)最為明顯。因此，需要通過詳細(xì)對(duì)比，分析不同數(shù)據(jù)的權(quán)威性與可靠性，采用科學(xué)方法做出邏輯校驗(yàn)，選擇最合理的數(shù)據(jù)。

在林業(yè)水權(quán)確權(quán)上，林業(yè)部門和水利部門關(guān)于林業(yè)灌溉用水的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在差異，在沒有辦理取水許可和相關(guān)水資源論證的前提下，通過從林業(yè)部門獲取詳細(xì)的林灌區(qū)灌溉面積后，結(jié)合科學(xué)合理的灌溉定額進(jìn)行計(jì)算，確定林業(yè)水權(quán)［2］。

在農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)上，考慮的綜合因素很多，其中充分考慮土地權(quán)屬問題是重中之重。目前，灌區(qū)土地面積有以下4 種統(tǒng)計(jì)口徑，包括現(xiàn)有耕地面積、實(shí)際灌溉面積、統(tǒng)計(jì)上報(bào)面積及土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)面積。此外，各灌區(qū)的水資源論證報(bào)告中也有相關(guān)的灌溉面積統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。各灌區(qū)的水資源論證雖然以土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)面積為論證依據(jù)，但在部分村仍存在灌溉面積與土地經(jīng)營權(quán)面積不符的情況。

3.3 層級(jí)明晰，易于控制

水權(quán)分配應(yīng)確保各層級(jí)明晰。確定水權(quán)，主要是將水資源使用權(quán)確定到有實(shí)際取用水權(quán)利的用水戶一級(jí)，但從水資源管理的角度來說，需要合理考慮不同行業(yè)水權(quán)分配的最末級(jí)，實(shí)現(xiàn)水權(quán)管理的效率最優(yōu)。對(duì)于生活水權(quán)和工業(yè)水權(quán)，在遵循取水許可的基礎(chǔ)上，為便于管理，應(yīng)當(dāng)分配至有取水許可的用水戶或提供集中供水服務(wù)的取水者，如自來水公司一級(jí)。對(duì)于農(nóng)業(yè)水權(quán)，為明晰農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)用水量，應(yīng)在考慮各灌區(qū)土地確權(quán)、相關(guān)灌溉設(shè)施、計(jì)量設(shè)施建設(shè)成熟程度等情況的基礎(chǔ)上，盡可能細(xì)化水權(quán)，在充分考慮土地權(quán)屬的前提下，將水權(quán)分配到最末級(jí)的農(nóng)戶手上。對(duì)于人工生態(tài)水權(quán)，為方便統(tǒng)一管理，應(yīng)分配至政府相關(guān)部門統(tǒng)一管理。此外，水權(quán)確權(quán)遵循“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合。自上而下，主要表現(xiàn)在各行業(yè)水權(quán)確權(quán)總量不能超過最嚴(yán)格水資源管理制度規(guī)定的用水指標(biāo)總量，地區(qū)總耗水量不能超過區(qū)域人類可利用水資源量；自下而上，主要表現(xiàn)在水權(quán)總量統(tǒng)計(jì)的時(shí)候，從各行業(yè)確定的最末級(jí)水權(quán)人開始，一級(jí)一級(jí)向上匯總統(tǒng)計(jì)，做到各級(jí)水權(quán)不漏、不錯(cuò)。

3.4 加強(qiáng)計(jì)量，節(jié)水灌溉

目前，2 個(gè)試點(diǎn)市灌區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大的進(jìn)步，海西蒙古族藏族自治州的灌溉水有效利用系數(shù)從0.30 逐步提高到0.48。從德令哈市、格爾木市的灌區(qū)建設(shè)情況來看，德令哈市的基礎(chǔ)設(shè)施條件好于格爾木市。此項(xiàng)工作的開展有力推動(dòng)了水管體制改革和水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作的落實(shí)，使灌區(qū)管理更加容易、便捷，同時(shí)減少了大量的巡渠工作，減輕了工作強(qiáng)度，水管單位與用水戶之間的責(zé)、權(quán)、利更加明晰，水費(fèi)收繳更加容易。目前還存在2 方面的問題：1）灌區(qū)計(jì)量設(shè)施仍未覆蓋各終端用水戶，農(nóng)業(yè)灌溉最后一公里的問題依然存在；2）由于灌區(qū)的建設(shè)年限較早且建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，近幾年實(shí)施的灌區(qū)改造項(xiàng)目只是改變了局部的灌區(qū)條件，較難從根本上提高灌區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致水權(quán)轉(zhuǎn)讓缺乏計(jì)量依據(jù)，灌區(qū)節(jié)水能力出現(xiàn)了瓶頸，難以保證農(nóng)業(yè)用水戶可轉(zhuǎn)讓的水權(quán)。

3.5 調(diào)整結(jié)構(gòu)，定額管理

從德令哈市、格爾木市的農(nóng)業(yè)灌溉用水結(jié)構(gòu)來看，近幾年的林業(yè)灌溉面積增加較多，由于林業(yè)灌區(qū)建設(shè)項(xiàng)目一般由林業(yè)部門統(tǒng)一管理，渠系條件較差，林灌區(qū)普遍存在超定額灌溉現(xiàn)象，用水量較大。例如，格爾木市近幾年持續(xù)加強(qiáng)城市生態(tài)建設(shè)，城市防風(fēng)林和生態(tài)林面積已超過0.28 萬hm2，每畝（1 畝=667 m2）毛灌溉用水量在1 500 m3左右，是柴達(dá)木盆地林業(yè)灌溉定額的1.8～2.0 倍，不但導(dǎo)致農(nóng)業(yè)灌溉用水緊張，而且會(huì)造成林灌區(qū)下游村鎮(zhèn)因上游過度灌溉而出現(xiàn)內(nèi)澇問題，反映出農(nóng)業(yè)灌溉與生態(tài)用水的協(xié)調(diào)性存在問題。因此，嚴(yán)格按定額灌溉是進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本保障。

4 試點(diǎn)工作的啟示

4.1 建立基于水權(quán)的水資源配置制度

1）以各級(jí)政府制定的監(jiān)督機(jī)制為前提，州、市水利局統(tǒng)一管理，并由灌區(qū)管理所和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水管站共同具體落實(shí)，針對(duì)各灌區(qū)的條件制定嚴(yán)格的灌區(qū)管理制度和科學(xué)的灌水計(jì)劃，切實(shí)保障水權(quán)確認(rèn)方案的實(shí)施。2）動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)實(shí)際用水與水權(quán)的匹配情況，及時(shí)糾正配水與水權(quán)的偏離，保證依據(jù)水權(quán)來配水，并協(xié)助監(jiān)督各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水總量控制指標(biāo)的完成情況。

4.2 完善水權(quán)交易制度體系

水權(quán)交易具有通過市場(chǎng)機(jī)制把水資源從用水低效者向高效者轉(zhuǎn)移的重要作用。為進(jìn)一步發(fā)揮水權(quán)制度的作用，在確認(rèn)初始水權(quán)后，應(yīng)逐步建立水權(quán)交易制度。此外，應(yīng)與用途管制相結(jié)合，區(qū)分不同用水的市場(chǎng)屬性，區(qū)分農(nóng)村和農(nóng)場(chǎng)灌區(qū)的不同特點(diǎn)，根據(jù)地域特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位，逐步完善流轉(zhuǎn)順暢、節(jié)水優(yōu)先的水權(quán)交易制度體系。

4.3 完善渠系配套和計(jì)量設(shè)施

完善的渠系和完備的計(jì)量設(shè)施是水資源總量監(jiān)控的客觀要求，也是各級(jí)用水進(jìn)行水權(quán)交易轉(zhuǎn)讓的基本保障。省、州應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)灌區(qū)改造，提供覆蓋灌區(qū)各級(jí)用水戶的用水計(jì)量設(shè)施，配置視頻自動(dòng)化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)用水戶取水的精確計(jì)量，使水權(quán)交易有計(jì)量保障，以精準(zhǔn)計(jì)量促進(jìn)節(jié)水［3］。

4.4 合理發(fā)展生態(tài)林業(yè)，調(diào)整灌區(qū)種植結(jié)構(gòu)

1）從德令哈市、格爾木市的地域環(huán)境和生態(tài)功能定位出發(fā)，加強(qiáng)生態(tài)林業(yè)建設(shè)，完善林業(yè)灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)先發(fā)展高效節(jié)水灌溉。2）調(diào)整灌區(qū)種植結(jié)構(gòu)，在完善灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的前提下，嚴(yán)格按照定額灌溉，避免林業(yè)用水?dāng)D占基本農(nóng)業(yè)用水。

4.5 合理應(yīng)用行政手段和經(jīng)濟(jì)手段

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理，不但需要政府的宏觀調(diào)控和引導(dǎo)，還需要采取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)手段，尤其是水價(jià)杠桿的應(yīng)用，可促進(jìn)水資源的節(jié)約和流通，加快用水戶對(duì)水權(quán)價(jià)值觀的認(rèn)同，促使用水戶由“要我節(jié)水”向“我要節(jié)水”轉(zhuǎn)變［4］。在工業(yè)經(jīng)濟(jì)下行的背景下，可引入工農(nóng)業(yè)用水戶節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)節(jié)水效益突出的用水戶，提供節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，用節(jié)水獎(jiǎng)補(bǔ)制度促進(jìn)水權(quán)交易轉(zhuǎn)讓［5］。