鄉(xiāng)村振興背景下貴州生態(tài)扶貧長效機制分析*

張琳杰

（貴州省社會科學院，貴州 貴陽 550002）

生態(tài)扶貧是將生態(tài)保護與扶貧開發(fā)相結合的一種扶貧模式[1]。在精準扶貧時期，貴州堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，協(xié)同推進大生態(tài)和大扶貧戰(zhàn)略，在改善生態(tài)環(huán)境的同時促進貧困人口脫貧增收，實現(xiàn)了生態(tài)治理和貧困治理的雙贏。在當前決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅、加快實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵時期，繼續(xù)發(fā)揮生態(tài)扶貧的有益經驗和模式，以生態(tài)環(huán)境保護助力脫貧攻堅，讓生態(tài)環(huán)境為鄉(xiāng)村發(fā)展提供源源不竭的資源支持和發(fā)展優(yōu)勢，用生態(tài)扶貧的良好效果夯實鄉(xiāng)村振興的綠色基礎以及可持續(xù)發(fā)展根基，進一步發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護在鄉(xiāng)村振興中的重要作用。結合貴州生態(tài)扶貧實踐中積累的寶貴經驗和存在的不足，構建鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下生態(tài)扶貧長效機制，推動新階段貴州農村地區(qū)生態(tài)振興與相對貧困治理的協(xié)同。

1 貴州生態(tài)扶貧的實踐與探索

1.1 生態(tài)工程建設扶貧

貴州通過開展退耕還林工程、水土流失防治工程、天然林保護工程、石漠化治理工程、長江珠江防護林工程等生態(tài)建設，森林覆蓋率從2000年的23.83%提高到2019年的60%。脫貧攻堅時期，貴州將退耕還林區(qū)域集中于3個集中連片特困地區(qū)和14個深度貧困縣，確保近70萬貧困戶退耕還林政策性補貼。陡坡開墾是歷史上導致貴州水土流失和石漠化的主要原因，貴州將治理石漠化調整農業(yè)產業(yè)結構和貧困區(qū)增收相結合，因地制宜選擇適合當地情況的特色作物作為切入點，大力發(fā)展特色經濟作物，探索綜合治理方式，貧困戶收入得到切實提升，調動了農民參與恢復重建自然生態(tài)系統(tǒng)的積極性[2]。

1.2 生態(tài)產業(yè)和生態(tài)資源扶貧

貴州具有良好的生態(tài)資源優(yōu)勢，氣候環(huán)境相對優(yōu)良，污染較少，為東部地區(qū)較高端生態(tài)產品需求創(chuàng)造物質基礎。因地制宜地打造生態(tài)綠色產品品牌，結合農業(yè)供給側改革，大力發(fā)展生態(tài)農業(yè)，積極推動旅游扶貧、茶葉種植、勞務輸出等生態(tài)扶貧特色產業(yè)，推進農村生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢，實現(xiàn)貧困戶經濟層面脫貧。為讓貧困群眾獲得更多收入。貴州立足各地生態(tài)資源優(yōu)勢，深挖綠色產業(yè)潛力，推進農村產業(yè)革命，使貧困群眾多渠道致富。利用貴州大數據技術優(yōu)勢，進一步提升農業(yè)產業(yè)化水平，加強生態(tài)農產品、地理標志產品的認證和宣傳，打造貴州知名生態(tài)產品生產基地。旅游業(yè)對生態(tài)環(huán)境影響較小，且有利于貧困地區(qū)對外交流與文化發(fā)展，貴州重要景點多分布于貧困地區(qū)。依托生態(tài)旅游扶貧，以污染較少的旅游業(yè)帶動區(qū)域經濟發(fā)展構成貴州生態(tài)產業(yè)扶貧的重要內容[3]。

1.3 生態(tài)公益性崗位扶貧

生態(tài)公益性崗位扶貧是生態(tài)扶貧中的重要政策和實踐創(chuàng)新。按照中央多個部委出臺文件設立生態(tài)公益崗位的目標要求，貴州省在生態(tài)公益性崗位扶貧方面進行了一系列實踐創(chuàng)新。例如通過開發(fā)護林員、保潔員、護路員、護河員等生態(tài)公益性崗位，在保障困難家庭持續(xù)穩(wěn)定就業(yè)增收脫貧的同時，不斷強化農村人居環(huán)境整治和生態(tài)環(huán)境治理，實現(xiàn)貧困人口脫貧和生態(tài)管護的雙贏。貴州剩余貧困人口有很大一部分分布在森林資源豐富的林區(qū)山區(qū)?；谫F州省情設立生態(tài)護林員崗位，通過強化貧困人口技能培訓，以森林等管護為主，讓貧困人口參與生態(tài)管理，讓貧困人口在當地實現(xiàn)生態(tài)脫貧，將建檔立卡貧困人口選聘為生態(tài)護林員是貴州通過生態(tài)補償脫貧的重要抓手。

1.4 生態(tài)保護補償等政策扶貧

借助國家生態(tài)補償機制，從服務區(qū)域生態(tài)大局的高度出發(fā)，加大對貧困地區(qū)發(fā)展政策與資金的支持，主動限制本地區(qū)經濟發(fā)展，最大限度地保護本地生態(tài)資源，依靠生態(tài)補償轉移支付保障地區(qū)人口收入和生活水平。完善貧困地區(qū)森林資源保護、礦產資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護等重點領域生態(tài)補償制度。貴州不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護補償機制，逐步提高貧困地區(qū)和貧困人口生態(tài)補償受益程度。貴州通過實施重點生態(tài)區(qū)位人工商品林贖買改革試點工程，促進重點生態(tài)區(qū)位集中連片生態(tài)公益林質量提高、森林生態(tài)服務功能增強和林農收入穩(wěn)步增長，帶動建檔立卡貧困戶增收[4]。

1.5 生態(tài)移民和易地扶貧搬遷

貴州省扣準“一方水土養(yǎng)不起一方人”，鎖定搬遷對象，將扶貧與生態(tài)緊密結合，結合退耕還林、天然林保護、異地搬遷等項目將生存條件相對不足地區(qū)貧困居民遷移到適居安置區(qū)。政府通過宏觀調控，以提供就業(yè)、幫助培訓等方式，實現(xiàn)移民再就業(yè)，有效解決了貧困地區(qū)脆弱生態(tài)環(huán)境人口承載能力低、建設和維護成本高的難題，實現(xiàn)生態(tài)與扶貧良性互動。在國家政策支持下，2015年年底，貴州啟動新階段大規(guī)模易地扶貧搬遷工作。2016—2020年，貴州省實施易地扶貧搬遷192萬人，其中，建檔立卡貧困人口157.8萬人，累計建成949個集中安置點，建成安置住房46.5萬套[5]。95%以上搬遷人口實施城鎮(zhèn)化集中安置，通過加強移民安置區(qū)的基礎設施和公共服務建設，優(yōu)化區(qū)域人口、產業(yè)集聚和空間布局，大幅改善了貧困人口生產生活條件，同時有效緩解了遷出地生態(tài)環(huán)境壓力[6]。

2 鄉(xiāng)村振興背景下貴州生態(tài)扶貧的現(xiàn)實困境

2.1 鄉(xiāng)村振興訴求與產業(yè)發(fā)展基礎薄弱的矛盾

在鄉(xiāng)村振興背景下，廣大農村地區(qū)仍面臨生態(tài)產品價值實現(xiàn)不足、生態(tài)產業(yè)發(fā)展升級困難等問題。一方面，鄉(xiāng)村生態(tài)產業(yè)發(fā)展質量效益有待提升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)科技創(chuàng)新能力不強，生態(tài)農產品加工創(chuàng)新能力不足，技術水平落后于中東部省區(qū)。優(yōu)質綠色農產品占比較低，鄉(xiāng)村旅游普遍存在同質化現(xiàn)象，鄉(xiāng)村振興產業(yè)聚集度較低，農業(yè)園區(qū)有待提檔升級。農業(yè)和農村土地流轉資金的比例較低，農村生態(tài)資源變資產的渠道尚未打通，阻礙了社會資本進入鄉(xiāng)村。另一方面，生態(tài)產業(yè)鏈條仍然較短。農產品精深加工不足，副產品綜合應用程度低，產業(yè)融合層次低，農戶和企業(yè)間的利益連接還不緊密。一些生態(tài)產業(yè)扶貧項目缺乏市場調研，生態(tài)產業(yè)的同質化程度較高，對農戶增收的效果有限。

2.2 生態(tài)扶貧可持續(xù)性與農戶內生動力不足的矛盾

生態(tài)保護與鄉(xiāng)村振興受益者主要為農戶。群眾參與能充分利用社會各界力量，動員和引導廣大農戶參與生態(tài)扶貧，擴大生態(tài)產品消費市場。受到知識水平的限制，村民環(huán)境保護意識淡漠，對環(huán)境污染潛在危害認識不足。經濟相對發(fā)達地區(qū)，居民熱衷于獲得經濟利益，對改善人居環(huán)境關心偏少。農村人居環(huán)境整治群眾參與度不高，村民“等靠要”思想依然有待改變。同時，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展日益加快，貴州農村大量農民進城務工，農村大中專畢業(yè)生流動到城市，農村“空心化”現(xiàn)象嚴重。農村人口文化水平總體偏低、結構不合理，尤其是生態(tài)貧困地區(qū)，留在農村的大多是老弱病殘婦，難以滿足鄉(xiāng)村振興對人才的需求。

2.3 生態(tài)宜居目標與環(huán)保投入資金短缺的矛盾

近年來，貴州積極開展農村垃圾治理、“廁所革命”、村莊清潔行動等，以綠色發(fā)展引領鄉(xiāng)村振興，農村人居環(huán)境進步明顯，但面臨的困難也不少。一方面，農村生態(tài)環(huán)保設施建設投入不足。貴州生態(tài)環(huán)境工程處于起步階段，村莊缺乏管理與維護能力，基礎設施出故障后維修困難，存在公用區(qū)域垃圾聚集、河道遭到生活垃圾污染等現(xiàn)象。農村生態(tài)環(huán)境保護設施長期落后制約貴州生態(tài)扶貧項目落實與發(fā)展。盡管貴州省實行村村通公路計劃，但鄉(xiāng)村道路改造等的資金依然存在缺口，對地方財政形成較大壓力。另一方面，項目資金項目支撐力度不足，農村人居環(huán)境整治工程點多面廣，前期工程建設以及后期的維護和管理費用巨大。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政困難、村組集體經濟薄弱，無力支持所需的環(huán)衛(wèi)設施建設，環(huán)衛(wèi)設施和排污配置不齊全，深入推進整治工作的矛盾凸顯[7]。

2.4 生態(tài)扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接存在不足

生態(tài)文明建設是一項長期工程，生態(tài)扶貧成效難以在短期內體現(xiàn)出來，脫貧致富的短期性和生態(tài)建設的長期性產生矛盾。生態(tài)扶貧以政府主導為主體，具有明顯的政策性與時代性特點。各級政府生態(tài)扶貧政策集中于消除絕對貧困，長效機制尚未完全形成。當財政扶持等輸血性扶貧措施減少后，返貧概率大，最終導致生態(tài)扶貧效果存在不可持續(xù)性。以經濟指標統(tǒng)計扶貧效果造成生態(tài)扶貧工作人員積極性下降，造成生態(tài)扶貧讓位于短期效應，難以實現(xiàn)既定目標。此外，生態(tài)扶貧仍存在各部門銜接不足的問題，在參與實施上尚未形成合力，生態(tài)扶貧質量和水平有待提升，各種幫扶資源有待整合，缺乏有效的政策協(xié)調機制，未形成生態(tài)扶貧的治理合力和有效銜接機制。

3 鄉(xiāng)村振興背景下貴州生態(tài)扶貧長效機制的構建路徑

3.1 建立生態(tài)扶貧與鄉(xiāng)村生態(tài)振興有效銜接機制

實現(xiàn)從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的過渡，需要在全面推進鄉(xiāng)村振興與鞏固脫貧攻堅成果之間建立有效銜接機制，生態(tài)扶貧作為精準扶貧時期的重要舉措，建立生態(tài)扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接機制[8]。一是在鄉(xiāng)村振興中推廣生態(tài)扶貧有益模式。生態(tài)扶貧為農村地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興奠定了前期基礎。農村地區(qū)還需進一步鞏固和提升生態(tài)扶貧成效，推進生態(tài)扶貧工作向縱深發(fā)展，在鄉(xiāng)村生態(tài)振興中推廣生態(tài)扶貧的有益模式，做好有效銜接工作，推動貴州從生態(tài)扶貧邁向生態(tài)振興。二是扶貧部門與生態(tài)環(huán)保部門組織協(xié)調機制。堅持黨建引領有效銜接脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。加強相關部門的溝通協(xié)作、形成有效工作合力是新時期生態(tài)扶貧工作的重要支撐點。各級生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村、扶貧開發(fā)等部門要加強配合協(xié)作，發(fā)揮脫貧攻堅時期組織模式優(yōu)勢，建立鄉(xiāng)村振興工作協(xié)調機制，確保銜接期鄉(xiāng)村振興工作穩(wěn)步有效開展。

3.2 建立農戶穩(wěn)定脫貧及增收長效機制

脫貧是一個動態(tài)和持續(xù)的過程，建立穩(wěn)定脫貧長效機制，實現(xiàn)脫貧效果的可持續(xù)性，繼續(xù)推進穩(wěn)定脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接[9]。一是要培育農戶的內生動力，提高貧困群體的自我發(fā)展能力。培育農戶的內生動力是穩(wěn)定脫貧的關鍵，尊重農戶在生態(tài)扶貧中的主體地位，激發(fā)其參與生態(tài)扶貧的主觀意愿、提升其自可持續(xù)生計能力。幫助脫貧群眾形成良性可持續(xù)的造血機制，加快生態(tài)扶貧政策向長效穩(wěn)定增收政策轉變。二是建立易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶機制。持續(xù)提升易地扶貧搬遷產業(yè)配套水平，促進搬遷勞動力充分就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)，立足于易地扶貧搬遷后續(xù)扶持與鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效銜接，抓好集中安置區(qū)產業(yè)發(fā)展、就業(yè)幫扶和社區(qū)治理，促進搬遷勞動力充分就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)，鞏固搬遷脫貧成效，實現(xiàn)搬遷群眾增收致富和可持續(xù)發(fā)展。

3.3 建立生態(tài)價值實現(xiàn)的長效機制

生態(tài)環(huán)境本身就是重要資源，就是寶貴的生產要素。在全面鄉(xiāng)村振興背景下，加快生態(tài)扶貧政策向長效穩(wěn)定增收政策轉變、生態(tài)扶貧行動向綠色減貧行動轉變，加快生態(tài)產業(yè)提質增效，打造鄉(xiāng)村綠色產業(yè)鏈，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。一方面，要持續(xù)加強生態(tài)建設，提升自然生態(tài)基礎。加快農村生態(tài)環(huán)?；A設施建設，推進農村“廁所革命”，加強廁所糞污治理和生活污水治理等農村人居環(huán)境改造。加快修復和改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，補齊生態(tài)環(huán)境的治理短板，協(xié)同推進經濟富裕和生態(tài)宜居的美麗貴州鄉(xiāng)村建設。另一方面，要堅持可持續(xù)的價值實現(xiàn)路徑。以生態(tài)資源的可持續(xù)開發(fā)利用為基礎，通過資本化運作使其經濟價值得以發(fā)揮，形成非對稱性經濟優(yōu)勢。通過建立健全生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制，實現(xiàn)生態(tài)資源的高效持續(xù)利用[10]。加快構建市場化、多元化的生態(tài)補償機制，提高和擴大生態(tài)補償標準和范圍，以平衡不同地區(qū)群眾的生存和發(fā)展權益。

3.4 建立生態(tài)扶貧共治共享機制

生態(tài)保護和貧困治理兩項工作都具有公共產品屬性，要鼓勵引導社會各界參與，凝聚生態(tài)扶貧共治共享的強大合力。脫貧攻堅階段生態(tài)扶貧由政府主導推動，參與主體較為單一。各級政府生態(tài)扶貧政策集中于消除絕對貧困，長效機制尚未完全形成。財政資金投入是主要資金來源，當政府主導的財政扶持等輸血性扶貧措施減少后返貧概率大，導致生態(tài)扶貧效果存在不可持續(xù)性。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，構建以政府為主導、主體多元化與運行市場化的生態(tài)扶貧體系，形成生態(tài)扶貧多方參與的大格局。同時，建立健全生態(tài)扶貧利益聯(lián)結機制，以農戶的穩(wěn)定脫貧增收為核心，強化產銷對接，讓農戶分享加工、銷售環(huán)節(jié)收益，加強對產業(yè)發(fā)展市場風險的防控，讓生態(tài)產業(yè)發(fā)展有效惠及廣大農戶，帶動群眾增收致富。