我國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)的立法研究*

周小蕓

（中國(guó)法學(xué)會(huì)《中國(guó)法律年鑒》社，北京 100081）

0 引言

2021年2月14日，“中國(guó)最后的原始部落”——云南省臨滄市翁丁村老寨遭遇火災(zāi)，損失慘重?！爸袊?guó)古村落保護(hù)第一人”馮驥才先生認(rèn)為，翁丁村的損失不亞于巴黎圣母院那場(chǎng)火，就算重建，也無(wú)法真正恢復(fù)原先的翁丁村，歷史文化價(jià)值將大打折扣。近年來(lái)，傳統(tǒng)村落急劇消亡。一組業(yè)內(nèi)數(shù)據(jù)顯示，近15年來(lái)，我國(guó)傳統(tǒng)村落銳減近92萬(wàn)個(gè)，并正以每天1.6個(gè)的速度持續(xù)遞減。傳統(tǒng)村落迅速消亡，原因是多方面的：有的村落因長(zhǎng)期無(wú)人監(jiān)管[1]，自然滅失；有的村落因本土居民自營(yíng)自造或過(guò)度商業(yè)化開(kāi)發(fā)，面目全非；最主要還是因城鎮(zhèn)化建設(shè)，撤點(diǎn)并村統(tǒng)一規(guī)劃[2]。無(wú)論原因?yàn)楹?，折射的都是我?guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)不力的現(xiàn)實(shí)。保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、保護(hù)方法不當(dāng)、保護(hù)對(duì)象不明，抑或是監(jiān)管體制混亂、監(jiān)管責(zé)任缺失，歸根到底，是相關(guān)法律制度缺失、法律法規(guī)不完善，沒(méi)有明確的法律支撐[3]。

本文通過(guò)梳理我國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)及政策，指出其中存在的主要問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出應(yīng)制定傳統(tǒng)村落保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律。在此基礎(chǔ)上，筆者提出了有關(guān)的立法建議。

1 我國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)的立法不足

傳統(tǒng)村落被譽(yù)為人類(lèi)農(nóng)耕文明的活化石，隨著其價(jià)值被廣泛認(rèn)可，相關(guān)保護(hù)工作也越來(lái)越受到重視[4-6]。但我國(guó)目前尚無(wú)一部傳統(tǒng)村落保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)[7]，傳統(tǒng)村落保護(hù)工作主要以相關(guān)法律法規(guī)、國(guó)家政策以及地方規(guī)范為依據(jù)展開(kāi)。筆者通過(guò)對(duì)前述依據(jù)梳理分析，發(fā)現(xiàn)主要存在以下問(wèn)題。

1.1 專(zhuān)門(mén)法律缺失，保護(hù)對(duì)象和內(nèi)容不全

我國(guó)目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)保護(hù)傳統(tǒng)村落的法律，傳統(tǒng)村落的保護(hù)主要以《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“文物保護(hù)法”）和《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“非遺法”）為依據(jù)。根據(jù)文物保護(hù)法的規(guī)定，傳統(tǒng)村落中凡是被認(rèn)定為文物的對(duì)象，主要是指那些物質(zhì)化的歷史遺存，比如村落中常見(jiàn)的古老建筑、遺址等，受文物保護(hù)法保護(hù)；根據(jù)非遺法的規(guī)定，傳統(tǒng)村落中凡是被認(rèn)定為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的對(duì)象，比如那些口耳相傳的文學(xué)、精湛的民族技藝、富有特色的民俗等，受非遺法保護(hù)。雖然傳統(tǒng)村落中可能有許多文物[8-9]，但是傳統(tǒng)村落畢竟不是文物保護(hù)單位，不可能所包含的事物都是文物。傳統(tǒng)村落可能有著豐富的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，但是不可能所包含的事物都是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。傳統(tǒng)村落中那些常見(jiàn)的歷史環(huán)境因素、鄉(xiāng)村規(guī)約、生產(chǎn)生活方式，還有生活在其中的村民，往往既不是文物也不是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，顯然無(wú)法以文物保護(hù)法和非遺法為依據(jù)受到同等保護(hù)。其他相關(guān)法律在適用的過(guò)程中，通常也只能解決傳統(tǒng)村落保護(hù)的部分問(wèn)題。這表明，通過(guò)現(xiàn)行相關(guān)法律保護(hù)傳統(tǒng)村落，所保護(hù)的對(duì)象和內(nèi)容是有限的，是不全面的。畢竟，與物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)相比，傳統(tǒng)村落是另一種獨(dú)立的文化遺產(chǎn)，一種從過(guò)去延續(xù)到現(xiàn)在并應(yīng)繼續(xù)延續(xù)下去的活文化遺產(chǎn)。不僅其所包含的物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)應(yīng)受到法律保護(hù)，其本身作為獨(dú)立的文化遺產(chǎn)也應(yīng)被整體保護(hù)。只保護(hù)其中的物質(zhì)要素，則可能造成非物質(zhì)文化的流失；只保護(hù)非物質(zhì)文化，則可能導(dǎo)致非物質(zhì)文化賴(lài)以存在的物質(zhì)要素消滅，非物質(zhì)文化變成無(wú)源之水、無(wú)本之木，原汁原味的傳承成為空談。此外，村落中的其他歷史遺存和生活在其中的村民也應(yīng)受到保護(hù)。

1.2 政策法規(guī)參差不齊，保護(hù)方法和手段有限

當(dāng)前，政策法規(guī)是我國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)最主要也是數(shù)量最多的依據(jù)。在國(guó)家層面，有中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)若干意見(jiàn)》《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》等文件，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，住建部、文化部、財(cái)政部、國(guó)家文物局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)中國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等[10]。在地方層面，筆者通過(guò)國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)官網(wǎng)檢索到25部傳統(tǒng)村落保護(hù)地方性法規(guī)，如《宣城市傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》《四川省傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》；另外，還有各級(jí)政府制定的規(guī)章制度以及政府部門(mén)發(fā)布的政策，如《江蘇省傳統(tǒng)村落保護(hù)辦法》《江西省傳統(tǒng)村落整體保護(hù)規(guī)劃》。上述政策法規(guī)，行政法規(guī)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》具有較高法律效力，但只保護(hù)傳統(tǒng)村落中的國(guó)家歷史文化名村，適用范圍有限，保護(hù)措施單一；其他國(guó)家和地方頒布的相關(guān)政策，雖然都不同程度對(duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)作了部署安排，但沒(méi)有法律的威懾力、強(qiáng)制性效應(yīng)，絕大多數(shù)情況下僅起到一種宣傳指引作用；至于地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，因立法權(quán)限的限制，對(duì)破壞傳統(tǒng)村落的行為基本只能處以罰款，懲處力度有限。政策法規(guī)參差不齊，保護(hù)方法和手段有限，實(shí)際操作性不強(qiáng)，自然就導(dǎo)致傳統(tǒng)村落保護(hù)有關(guān)的執(zhí)法、司法工作“無(wú)法可依”。

1.3 立法技術(shù)不足，法律實(shí)施效果差

立法技術(shù)不足，導(dǎo)致現(xiàn)行政策法規(guī)實(shí)施效果差，也是我國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)不力的重要原因之一。

1）基本原則與具體內(nèi)容有偏差。隨著傳統(tǒng)村落保護(hù)工作的深入開(kāi)展，“整體保護(hù)”“科學(xué)規(guī)劃”“活態(tài)傳承”“合理利用”“兼顧發(fā)展”“因地制宜”等原則被普遍認(rèn)可，政策法規(guī)也對(duì)相關(guān)內(nèi)容予以規(guī)定。但在具體條款設(shè)計(jì)上，重物質(zhì)輕文化、重靜態(tài)保護(hù)輕活態(tài)傳承、保護(hù)規(guī)劃內(nèi)容千篇一律等問(wèn)題尤為突出。比如，行政法規(guī)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》、制定時(shí)間較早的地方性法規(guī)《黔東南苗族侗族自治州民族村寨文化保護(hù)條例》以及2021年5月1日開(kāi)始生效的《宣城市傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》，都明確整體保護(hù)原則，但是具體條文僅對(duì)歷史建筑或傳統(tǒng)建筑的保護(hù)措施作了比較詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)其他對(duì)象的保護(hù)措施鮮有提及。

2）未賦予傳統(tǒng)村落以及村落中常見(jiàn)要素統(tǒng)一的法律概念和法律地位。對(duì)于需要保護(hù)的村落，政策法規(guī)并沒(méi)有統(tǒng)一的稱(chēng)謂?！稓v史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》稱(chēng)其為歷史文化名村，《蘇州市古村落保護(hù)條例》稱(chēng)其為古村落，《通道侗族自治縣侗族文化村寨保護(hù)條例》稱(chēng)其為民族文化村寨，《三江侗族自治縣少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展條例》稱(chēng)其為少數(shù)民族特色村寨，當(dāng)然稱(chēng)傳統(tǒng)村落的最多。然而，即使稱(chēng)謂同為傳統(tǒng)村落，不同政策法規(guī)對(duì)其定義也并不相同。

3）立法體例、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容缺乏地方特色，簡(jiǎn)單寬泛。筆者通過(guò)詳細(xì)對(duì)比檢索到的政策法規(guī)，發(fā)現(xiàn)各地方的政策法規(guī)在體例、外部結(jié)構(gòu)和內(nèi)在表達(dá)上有諸多相似之處，缺少針對(duì)地方傳統(tǒng)村落保護(hù)過(guò)程具體問(wèn)題的具體條款，缺乏地方特色，針對(duì)性不強(qiáng)，不免有照抄照搬之嫌。筆者檢索到的25部地方性法規(guī)，制定時(shí)間從2008年到2020年，跨了十余年。從體例上看，只有4部條例沒(méi)有設(shè)章節(jié)，其他條例基本都采用了“總則—分則—附則”模式，總則規(guī)定原則性問(wèn)題，分則規(guī)定與保護(hù)相關(guān)的詳細(xì)內(nèi)容，附則規(guī)定法規(guī)生效時(shí)間以及有關(guān)術(shù)語(yǔ)的含義。從條文設(shè)置上來(lái)看，一般都采用“先主體后行為”的方式，先規(guī)定傳統(tǒng)村落保護(hù)的主管機(jī)關(guān)、職責(zé)和權(quán)限，再規(guī)定具體保護(hù)措施和違反該條例應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。從內(nèi)容上看，各條例也差不多，總則中規(guī)定目的、適用范圍、基本原則、責(zé)任主體等，分則略有差異，但也無(wú)外乎申報(bào)認(rèn)定、規(guī)劃編制、保護(hù)措施、發(fā)展利用、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等內(nèi)容，附則規(guī)定生效時(shí)間、術(shù)語(yǔ)含義或與其他法律法規(guī)的關(guān)系；內(nèi)容簡(jiǎn)單，條文數(shù)偏少，條文數(shù)最多的《江西省傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》也僅有55條，條文數(shù)最少的《三江侗族自治縣少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展條例》少到23條。我國(guó)暫無(wú)傳統(tǒng)村落保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)，各地制定地方性法規(guī)是希望通過(guò)自主立法有針對(duì)性地解決地方實(shí)際問(wèn)題。但顯然，上述簡(jiǎn)單雷同粗糙的地方性法規(guī)無(wú)法有效解決當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)村落保護(hù)與發(fā)展的實(shí)際困難，不僅有悖地方立法初衷，還有損地方立法權(quán)威。

綜上所述，我國(guó)目前還沒(méi)有一部能完整涵蓋和調(diào)整中國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)問(wèn)題的基本法律，現(xiàn)行的政策法規(guī)在保護(hù)中國(guó)傳統(tǒng)村落方面又存在諸多不足，國(guó)家應(yīng)該盡快進(jìn)行傳統(tǒng)村落保護(hù)的專(zhuān)門(mén)立法，加快傳統(tǒng)村落保護(hù)工作規(guī)范化、法制化建設(shè)。

2 我國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)的立法建議

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提[11]?，F(xiàn)階段，我國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)工作正進(jìn)行得如火如荼，制定一部專(zhuān)門(mén)的法律十分必要。通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法，對(duì)傳統(tǒng)村落保護(hù)的原則、法律主體客體、權(quán)利（力）義務(wù)等內(nèi)容予以規(guī)范。為此，筆者對(duì)立法提出以下建議。

2.1 明確保護(hù)原則

關(guān)于傳統(tǒng)村落的保護(hù)原則，學(xué)界基本達(dá)成共識(shí)，現(xiàn)行政策法規(guī)也作了相應(yīng)規(guī)定。因制定時(shí)間、適用范圍、地域差異和社會(huì)發(fā)展等原因，各政策法規(guī)的規(guī)定有所差異。筆者以為，當(dāng)前制定中國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)法，應(yīng)主要遵循整體保護(hù)、原真保護(hù)、活態(tài)保護(hù)和村民主體四項(xiàng)原則。

2.1.1 整體保護(hù)原則

傳統(tǒng)村落保護(hù)過(guò)程中，重物質(zhì)輕文化、重人文建筑輕生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象很普遍。村落是一個(gè)獨(dú)立的整體，應(yīng)該被整體保護(hù)。整體保護(hù)的核心是保護(hù)整個(gè)文化生態(tài)，既包括村落的物質(zhì)與非物質(zhì)，也包括歷史與現(xiàn)狀，還包括人文與自然等多方面的內(nèi)容。以整體保護(hù)原則來(lái)指導(dǎo)立法，要求在具體條款中把傳統(tǒng)村落當(dāng)作一個(gè)整體加以保護(hù)，確保其保護(hù)全面有效。所以，立法制定各項(xiàng)保護(hù)措施時(shí)，既要保護(hù)物質(zhì)文化，也要保護(hù)非物質(zhì)文化，還要保護(hù)村落村民以及其他活態(tài)文化；既要保護(hù)某些特定時(shí)期的歷史遺留，也要保護(hù)整個(gè)歷史的延續(xù)；既要保護(hù)其歷史、文化、科學(xué)、藝術(shù)價(jià)值，也要保護(hù)其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

2.1.2 原真保護(hù)原則

因過(guò)度開(kāi)發(fā)或旅游化，拆真建假、歪曲史實(shí)、編造傳說(shuō)、修建現(xiàn)代化建筑等破壞傳統(tǒng)村落原始風(fēng)貌的行為時(shí)有發(fā)生，“千村一面”“萬(wàn)村一貌”成為傳統(tǒng)村落保護(hù)的一個(gè)痛點(diǎn)。以原真保護(hù)原則來(lái)指導(dǎo)立法，要求立法明確傳統(tǒng)村落保護(hù)，必須堅(jiān)持實(shí)事求是，保持傳統(tǒng)村落的真實(shí)性。保護(hù)其文化的真實(shí)性，不無(wú)中生有；保護(hù)其歷史的真實(shí)性，不歪曲杜撰；保護(hù)其風(fēng)貌的真實(shí)性，不大拆大建；保護(hù)其民風(fēng)民俗的真實(shí)性，不統(tǒng)一教化。

2.1.3 活態(tài)保護(hù)原則

從傳統(tǒng)村落的發(fā)展歷史來(lái)看，其始終處在一個(gè)活動(dòng)的狀態(tài)。以活態(tài)保護(hù)原則保護(hù)傳統(tǒng)村落，是對(duì)其發(fā)展規(guī)律的遵循，也是其繼續(xù)發(fā)展的要求。以活態(tài)保護(hù)原則來(lái)指導(dǎo)立法，應(yīng)該注重三個(gè)方面的內(nèi)容：一是要保護(hù)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。二是要留住村民，讓村民來(lái)延續(xù)傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活并創(chuàng)造新的生產(chǎn)生活。三是活態(tài)傳承好非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。堅(jiān)持活態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)村落的自然、人和文化遺產(chǎn)的共同延續(xù)發(fā)展。

2.1.4 村民主體原則

交通不便、經(jīng)濟(jì)落后、信息閉塞和村民生活困難，幾乎是絕大多數(shù)傳統(tǒng)村落面臨的窘境。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，人們對(duì)現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式的追求，越來(lái)越多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村空巢化現(xiàn)象嚴(yán)重。傳統(tǒng)村落的本質(zhì)是農(nóng)村社區(qū)，人是傳統(tǒng)村落的主體和核心，人去房空的“空心村”必然走向衰亡。以村民主體原則來(lái)指導(dǎo)立法，要求立法要堅(jiān)持以人為本，尊重村民的主體地位，保護(hù)村民的合法利益：一是要把傳統(tǒng)村落的保護(hù)責(zé)任回歸到村民身上。村民是村落的創(chuàng)造者和所有者，是最了解村落也是最適合保護(hù)村落的責(zé)任人。政府要改變過(guò)去“自上而下”“一刀切”的做法，制定實(shí)施各項(xiàng)保護(hù)措施時(shí)充分尊重村民意愿，聽(tīng)取村民意見(jiàn)建議，保障村民有效參與。二是要把保護(hù)的目的落到村民身上。保護(hù)村落歸根結(jié)底是為了保護(hù)村民。政府在保護(hù)傳統(tǒng)村落時(shí)，應(yīng)注重完善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)，改善村民的居住條件和居住環(huán)境，提高村民的生活水平。

2.2 明確法律主體與法律客體

一部法律只有先明確法律主體和客體，才能更好地調(diào)整相應(yīng)的法律關(guān)系。

2.2.1 法律主體

在傳統(tǒng)村落發(fā)展建設(shè)中，其法律主體是指參與傳統(tǒng)村落開(kāi)發(fā)利用、發(fā)展建設(shè)活動(dòng)，依法享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的當(dāng)事人。村民是傳統(tǒng)村落的創(chuàng)造者，也是傳統(tǒng)村落的所有者，自然是傳統(tǒng)村落保護(hù)法的法律主體。各級(jí)人民政府、有關(guān)職能部門(mén)和履職人員，在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)也是傳統(tǒng)村落保護(hù)法的法律主體。作為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)物，傳統(tǒng)村落不僅是當(dāng)?shù)卮迕竦募覉@，也是中國(guó)乃至全人類(lèi)的共同財(cái)富，不僅村民有保護(hù)和發(fā)展傳統(tǒng)村落的權(quán)利和義務(wù)，社會(huì)公眾也有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。所以，傳統(tǒng)村落保護(hù)法的法律主體還應(yīng)包括村民以外的個(gè)人、法人和非法人組織。

2.2.2法律客體

法律客體即為權(quán)利義務(wù)指向的對(duì)象。傳統(tǒng)村落即為傳統(tǒng)村落保護(hù)法的法律客體?，F(xiàn)行政策法規(guī)對(duì)于需要保護(hù)的村落稱(chēng)呼各異。筆者以為傳統(tǒng)村落可以涵蓋“國(guó)家歷史文化名村、古村落、民族文化村寨、少數(shù)民族特色村寨”等概念，成為需要被保護(hù)村落的最大公約數(shù)：一是傳統(tǒng)村落這一稱(chēng)謂可以直觀體現(xiàn)被保護(hù)村落最本質(zhì)特征和重要價(jià)值，即傳統(tǒng)，或形成較早或具有豐富傳統(tǒng)資源。二是全國(guó)普查工作基本確定了傳統(tǒng)村落的總數(shù)，以傳統(tǒng)村落為法律對(duì)象，法律保護(hù)的范圍是確定的。三是在過(guò)往的認(rèn)定掛牌工作中，傳統(tǒng)村落數(shù)量最多，并且傳統(tǒng)村落其實(shí)基本包括了歷史文化名村、少數(shù)民族特色村寨等村落。明確傳統(tǒng)村落為法律客體，確認(rèn)其為傳統(tǒng)村落專(zhuān)門(mén)法律的保護(hù)對(duì)象，并賦予其法律定義，對(duì)于傳統(tǒng)村落的法律保護(hù)具有決定性意義。

2.3 細(xì)化權(quán)利（力）義務(wù)

明確了法律主體和客體，隨之就要規(guī)定相應(yīng)的權(quán)利（力）義務(wù)。傳統(tǒng)村落保護(hù)法應(yīng)該對(duì)主要法律主體的權(quán)利（力）義務(wù)進(jìn)行細(xì)化，確保法律有效實(shí)施。

2.3.1 村民的權(quán)利義務(wù)

村民是傳統(tǒng)村落保護(hù)法最重要的法律主體，立法要充分發(fā)揮村民主體性，賦予其應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)。村民享有的權(quán)利主要包括對(duì)村落保護(hù)規(guī)劃提出意見(jiàn)、參與村落發(fā)展建設(shè)的權(quán)利和享受村落發(fā)展成果的權(quán)利，村民承擔(dān)的義務(wù)主要是按照法律法規(guī)要求采取具體保護(hù)措施。此外，對(duì)一些特殊的村民，比如傳統(tǒng)民居人、傳統(tǒng)技藝的活態(tài)傳承人等，法律對(duì)其權(quán)利義務(wù)應(yīng)作特殊規(guī)定。

2.3.2 監(jiān)督管理者的權(quán)力義務(wù)

目前，我國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)的監(jiān)督管理體制混亂，監(jiān)管職責(zé)不明，立法亟需厘清各監(jiān)管主體的權(quán)力義務(wù)。筆者建議，在傳統(tǒng)村落數(shù)量較多的地區(qū)，成立專(zhuān)門(mén)的傳統(tǒng)村落保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。各級(jí)人民政府和多個(gè)部門(mén)參與監(jiān)督管理時(shí)，厘清權(quán)限和責(zé)任，避免“無(wú)人管”或“多人管”。其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是最直接管理傳統(tǒng)村落的行政機(jī)關(guān)，村委會(huì)是最直接參與管理村落的自治組織，立法要特別細(xì)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的直接監(jiān)管責(zé)任和村委會(huì)的日常監(jiān)管責(zé)任。

2.3.3 其他法律主體的權(quán)利義務(wù)

其他法律主體主要是指村民以外的個(gè)人、法人和非法人組織。一般而言，這類(lèi)主體的權(quán)利義務(wù)主要體現(xiàn)在參與傳統(tǒng)村落旅游考察等簡(jiǎn)單體驗(yàn)活動(dòng)中。隨著傳統(tǒng)村落的巨大價(jià)值被發(fā)掘，合理開(kāi)發(fā)利用村落傳統(tǒng)資源已成為一項(xiàng)趨勢(shì)。村民以外的個(gè)人、法人和非法人組織等第三方往往也成為重要參與者，立法應(yīng)對(duì)這些參與主體在發(fā)展建設(shè)中的權(quán)利義務(wù)予以細(xì)化，規(guī)范其參與行為。

2.4 設(shè)立保障機(jī)制

各法律主體的權(quán)利是否能得到充分保障，各法律主體的義務(wù)職責(zé)是否真正履行，法律是否能夠有效實(shí)施，相關(guān)保障機(jī)制不可或缺。針對(duì)現(xiàn)行傳統(tǒng)村落保護(hù)出現(xiàn)的具體問(wèn)題，筆者以為立法應(yīng)該設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金保障機(jī)制、定期監(jiān)測(cè)機(jī)制以及傳統(tǒng)村落警示和退出名錄機(jī)制等主要機(jī)制。

2.4.1 專(zhuān)項(xiàng)資金保障機(jī)制

國(guó)家保護(hù)資金投入的非穩(wěn)定性、地方保護(hù)資金投入的非固定性、社會(huì)保護(hù)資金投入的非法定性，導(dǎo)致傳統(tǒng)村落保護(hù)資金嚴(yán)重不足。巧婦難為無(wú)米之炊。沒(méi)有資金的保障，傳統(tǒng)村落的保護(hù)寸步難行。村落基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等各方面的建設(shè)無(wú)法完善，村民的居住條件無(wú)法改善，傳統(tǒng)建筑無(wú)法得到修繕，保護(hù)不力成為必然。立法要設(shè)置傳統(tǒng)村落專(zhuān)項(xiàng)資金保障機(jī)制，明確各級(jí)人民政府應(yīng)把傳統(tǒng)村落保護(hù)經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，同時(shí)輔以監(jiān)管手段，確保專(zhuān)款專(zhuān)用。

2.4.2 定期監(jiān)測(cè)機(jī)制

保護(hù)規(guī)劃是否實(shí)施、保護(hù)措施是否執(zhí)行，傳統(tǒng)村落是否得到有效保護(hù)，這是現(xiàn)實(shí)中的難題。立法設(shè)立定期監(jiān)測(cè)機(jī)制，規(guī)定相關(guān)監(jiān)管部門(mén)對(duì)傳統(tǒng)村落的規(guī)劃實(shí)施情況、開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目等內(nèi)容進(jìn)行定期檢查、評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)村落開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中的不當(dāng)行為，并提出改正意見(jiàn)，確保保護(hù)工作切實(shí)有效。

2.4.3 傳統(tǒng)村落警示和退出名錄機(jī)制

現(xiàn)行“名錄制”保護(hù)導(dǎo)致一些地方上存在“一勞永逸”的心態(tài)，出現(xiàn)“申報(bào)積極，保護(hù)敷衍”的現(xiàn)象。立法設(shè)立傳統(tǒng)村落警示和退出名錄機(jī)制，主要是彌補(bǔ)“名錄制”的缺陷和不足。相關(guān)監(jiān)管部門(mén)在監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)列入名錄的傳統(tǒng)村落存在保護(hù)不力、破壞嚴(yán)重的情況時(shí)，對(duì)負(fù)有整改責(zé)任的主體發(fā)出警告，限期整改；對(duì)于整改期限屆滿(mǎn)，仍未整改或整改不到位、無(wú)法恢復(fù)原貌的，將該傳統(tǒng)村落從名錄中除名。

3 結(jié)語(yǔ)

“翁丁老寨失火，千年文化遺產(chǎn)成為‘遺憾’”的案例警示人們，中國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)迫在眉睫。作為中國(guó)農(nóng)耕文明的活化石，中華傳統(tǒng)文明的發(fā)源地，傳統(tǒng)村落面臨巨大生存危機(jī)，歸根到底是因?yàn)榉芍贫鹊娜笔?、法律法?guī)的不完善。目前，我國(guó)還沒(méi)有一部能完整涵蓋和調(diào)整中國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)問(wèn)題的基本法律，現(xiàn)行政策法規(guī)又存在諸多不足，制定一部傳統(tǒng)村落保護(hù)法是必要的，國(guó)家應(yīng)該加快制定專(zhuān)門(mén)法律。筆者從明確保護(hù)原則、明確法律主體和客體、細(xì)化權(quán)利（力）義務(wù)和設(shè)立保障機(jī)制四個(gè)方面對(duì)傳統(tǒng)村落法的制定提出建議，希望對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)專(zhuān)門(mén)立法有所幫助。