從頂層設(shè)計(jì)看農(nóng)村人居環(huán)境整治政策演變進(jìn)程*

字靖萍

（西南林業(yè)大學(xué)，云南 昆明 650224）

改革開放以來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民生活質(zhì)量的逐步提升，農(nóng)村人居環(huán)境問題日益突出。根據(jù)目前可查的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[1-4]，2001年國家統(tǒng)計(jì)年鑒才按“其他社會活動及環(huán)境保護(hù)”將環(huán)保數(shù)據(jù)納入統(tǒng)計(jì)，2004年統(tǒng)計(jì)目錄修改為“環(huán)境保護(hù)”，2008年修改為“資源與環(huán)境”，但由于發(fā)展程度等原因，至今統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)始終沒有涉及農(nóng)村人居環(huán)境整治內(nèi)容。根據(jù)2021年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，2020年年底我國城市生活垃圾清運(yùn)和處理總量為2.35億噸，通過衛(wèi)生填埋、焚燒和其他方式對城市生活垃圾無害化處理率達(dá)99.7%，城鎮(zhèn)9.02億人口每人每天約產(chǎn)生0.71 kg生活垃圾，我國鄉(xiāng)村人口為5.09億人，占全國總?cè)丝诘?6.11%，如果按照每天每人產(chǎn)生0.7 kg生活垃圾，農(nóng)村每年會產(chǎn)生高達(dá)1.3億噸的垃圾。同時(shí)，對比上海市和云南省，云南省人口是上海市人口的兩倍，國土面積更是60倍之多，但上海市實(shí)現(xiàn)生活垃圾集中清運(yùn)總量和環(huán)衛(wèi)專用車輛數(shù)，都是整個(gè)云南省的兩倍左右，可見從“生活垃圾處理”一項(xiàng)數(shù)據(jù)就不難發(fā)現(xiàn)，無論是數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)還是專門人員和設(shè)備的配置，環(huán)境整治都集中在城市，尤其是一線城市，農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。2017年環(huán)保部《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》顯示[5]，目前我國仍有40%的建制村沒有垃圾收集處理設(shè)施，78%的建制村未建設(shè)污水處理設(shè)施，40%的畜禽養(yǎng)殖廢棄物未得到資源化利用或無害化處理，相應(yīng)產(chǎn)生的就是生活垃圾處理效率低，農(nóng)村環(huán)境“臟亂差”問題極為突出。在上海等一線城市開始試點(diǎn)垃圾分類時(shí)，廣大的農(nóng)村還在為最基礎(chǔ)的人居環(huán)境整治尋找對策。

在1982年至2021年的40年間，中共中央、國務(wù)院先后（1982—1986年、2004—2021 年）發(fā)布了23個(gè)以“三農(nóng)”為主題的“一號文件”，“中央一號文件”已經(jīng)成為中共中央重視農(nóng)村問題的專有名詞，這些“一號文件”雖然沒有系統(tǒng)發(fā)布關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境整治的發(fā)展政策，卻都是根據(jù)中國“三農(nóng)”問題發(fā)展具體實(shí)踐制定的重要文件，目前脫貧攻堅(jiān)已圓滿收官，廣大農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施也得到了一定改善，農(nóng)村貧困人口生活水平已經(jīng)躍升一個(gè)臺階，阻礙素質(zhì)提升的物質(zhì)基礎(chǔ)進(jìn)一步解決，黨中央、國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的決策部署正在廣大農(nóng)村中逐步深入實(shí)踐中。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出“生態(tài)宜居”在內(nèi)的20字發(fā)展方針，規(guī)劃要“以建設(shè)美麗宜居村莊為導(dǎo)向，以農(nóng)村生活垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量”，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要性被進(jìn)一步提高[6]。在此背景下，認(rèn)真梳理歷年來“一號文件”中農(nóng)村人居環(huán)境整治相關(guān)政策的精神實(shí)質(zhì)，從頂層設(shè)計(jì)中找準(zhǔn)政策走向，對構(gòu)建“美麗鄉(xiāng)村”具有重要意義。

1 農(nóng)村環(huán)境相關(guān)表述的演變

農(nóng)村環(huán)境相關(guān)表述可分為四個(gè)階段。第一階段為1982—1985年“生態(tài)環(huán)境”，1986年提出“有關(guān)部門應(yīng)于今年內(nèi)制定嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的條例，小城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、管理?xiàng)l例，以及水土保持和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的具體措施，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施”；第二階段為1986—2013年，“農(nóng)村環(huán)境”“村莊環(huán)境”“農(nóng)村人居環(huán)境”“農(nóng)村生態(tài)環(huán)境”輪換使用，交替出現(xiàn)；第三階段為2014—2018年，“農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”“農(nóng)業(yè)環(huán)境”“農(nóng)村人居環(huán)境”基本穩(wěn)定，間或出現(xiàn)“農(nóng)業(yè)資源環(huán)境”“產(chǎn)地環(huán)境”“城鄉(xiāng)環(huán)境”“環(huán)境風(fēng)貌”等提法；第四階段為2018年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后的2019年至今，表述固定在“農(nóng)村人居環(huán)境”和“農(nóng)村生態(tài)環(huán)境”兩個(gè)稱謂?？梢?，從最初只關(guān)注生態(tài)環(huán)境到最終兩種并存，和歷史背景、農(nóng)村發(fā)展的程度、中央對農(nóng)村環(huán)境認(rèn)識的深化是分不開的。

2 整治范圍的界定和關(guān)注重點(diǎn)變化

歷年農(nóng)村人居環(huán)境整治中納入的內(nèi)容可以歸納為以下幾個(gè)方面：水、電、路、沼氣、住房；改圈、改廁、改廚；污水、垃圾；綠化；設(shè)施管護(hù)；法律等。整治內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)是從逐步擴(kuò)大延伸到聚焦的一個(gè)過程，首先是解決小型基礎(chǔ)設(shè)施—水電路氣房—廁所、污水、垃圾—設(shè)施維修管護(hù)、法律—綠化等，近年由于基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善，農(nóng)村人居環(huán)境整治基本固定在廁所、污水、垃圾和設(shè)施管護(hù)上[7]。

3 農(nóng)村人居環(huán)境整治的戰(zhàn)略化進(jìn)程

把農(nóng)村人居環(huán)境上升到戰(zhàn)略層面是一個(gè)漫長的過程：2006年第一次提出人居環(huán)境治理，2014年第一次單獨(dú)篇幅提出村莊人居環(huán)境整治，2015年提出農(nóng)村人居環(huán)境整治，2016年實(shí)施農(nóng)村生活垃圾治理5年專項(xiàng)行動，2017年內(nèi)容最為寬泛，2018年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了中長期戰(zhàn)略目標(biāo)，同年開始實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計(jì)劃，2019—2020年持續(xù)聚焦推進(jìn)，2021年實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動，設(shè)立了五年階段目標(biāo)[8]。

4 特殊時(shí)期對農(nóng)村人居環(huán)境整治影響的分析

40年來，23份中央“一號文件”從發(fā)文背景來看，共經(jīng)歷了兩次疫情、一次金融危機(jī)的特殊背景，以及土地改革、水利改革、科技興農(nóng)、脫貧攻堅(jiān)工程、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等多個(gè)中央特殊戰(zhàn)略時(shí)期。

2003年“非典”和2020年“新冠”兩次沖擊全國的疫情對農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的影響較小，在針對性措施上沒有特別體現(xiàn)。

2009年受國際金融危機(jī)影響，全文沒有“農(nóng)村人居環(huán)境整治”相關(guān)篇幅，僅在結(jié)語處提到“高度重視農(nóng)村……環(huán)境污染”，可見在經(jīng)濟(jì)建設(shè)偏重時(shí)，環(huán)境問題關(guān)注度降低；而2016年起實(shí)施的脫貧攻堅(jiān)工程，以戶為單位的農(nóng)村特殊困難群體被史無前例地重視，住房等“兩不愁三保障”問題和飲水安全的改善，大大解決了影響農(nóng)村人居環(huán)境整治的基礎(chǔ)性問題；2018年提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，前言分析中第一次提到農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題比較突出，第一次出現(xiàn)“保護(hù)優(yōu)先”內(nèi)容，鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì)更加系統(tǒng)，也是階段地總結(jié)提煉歸納和展望。

5 關(guān)于資金投入方面的探索

農(nóng)村人居環(huán)境整治在資金籌措方面，可以分為政府投入和村級自籌兩類。

1）在政府投入方面。2006年提出“可從各地實(shí)際出發(fā)制定村莊建設(shè)和人居環(huán)境治理的指導(dǎo)性目錄，重點(diǎn)解決農(nóng)民在飲水、行路、用電和燃料等方面的困難，凡符合目錄的項(xiàng)目，可給予資金、實(shí)物等方面的引導(dǎo)和扶持”；2008年“增加農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)投入，加快實(shí)施進(jìn)度，加強(qiáng)飲水水源地保護(hù)，對供水成本較高的可給予政策優(yōu)惠或補(bǔ)助，讓農(nóng)民盡快喝上放心水”；2010年實(shí)行以獎促治政策；2012年完善以獎促治政策，逐步推行城鄉(xiāng)同治；2013年在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面“健全村級公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎補(bǔ)機(jī)制，積極推進(jìn)公益性鄉(xiāng)村債務(wù)清理化解試點(diǎn)”；2015年“完善村級公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎補(bǔ)機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制試點(diǎn)范圍，重點(diǎn)支持村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)與管護(hù)”。2016年“發(fā)揮好村級公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎補(bǔ)資金作用，支持改善村內(nèi)公共設(shè)施和人居環(huán)境。堅(jiān)持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重，逐步把農(nóng)村環(huán)境整治支出納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予差異化獎補(bǔ)，政策性金融機(jī)構(gòu)提供長期低息貸款，探索政府購買服務(wù)、專業(yè)公司一體化建設(shè)運(yùn)營機(jī)制”。2019年“建立地方為主、中央補(bǔ)助的政府投入機(jī)制。中央財(cái)政對農(nóng)村廁所革命整村推進(jìn)等給予補(bǔ)助，對農(nóng)村人居環(huán)境整治先進(jìn)縣給予獎勵。中央預(yù)算內(nèi)投資安排專門資金支持農(nóng)村人居環(huán)境整治。允許縣級按規(guī)定統(tǒng)籌整合相關(guān)資金，集中用于農(nóng)村人居環(huán)境整治”。

2）村級自籌方面主要分為住戶收費(fèi)和社會資金兩種。2014年“實(shí)施村內(nèi)道路硬化工程，加強(qiáng)村內(nèi)道路、供排水等公用設(shè)施的運(yùn)行管護(hù)，有條件的地方建立住戶付費(fèi)、村集體補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)助相結(jié)合的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障制度”；2016年提出“普遍建立村莊保潔制度”在實(shí)際運(yùn)行中就包含了向住戶收費(fèi)的內(nèi)容；2019年“鼓勵社會力量積極參與，將農(nóng)村人居環(huán)境整治與發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游等有機(jī)結(jié)合”。

6 政策展望

1）發(fā)展與保護(hù)的矛盾將長期并存。新中國成立以來，“急于求成”的思想、“以糧為綱”的片面政策和“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”的發(fā)展理念導(dǎo)致環(huán)境遭受了巨大的污染和破壞，造成了積重難返的局面，世界銀行在《1992年世界發(fā)展報(bào)告》中指出“在過去20年中，各國人民已經(jīng)懂得了在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，應(yīng)該更多地依靠市場，而較少地依賴政府。但是，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域恰恰是政府必須發(fā)揮中心作用的領(lǐng)域，私人市場幾乎不能為制止污染提供什么鼓勵性措施”。中國從1952年發(fā)起愛國衛(wèi)生運(yùn)動，由歷任國務(wù)院副總理擔(dān)任愛衛(wèi)會主任，保護(hù)環(huán)境作為一項(xiàng)基本國策，經(jīng)過中央層面漫長的治理，2013年和2017年，世界衛(wèi)生組織先后授予中國政府“健康（衛(wèi)生）城市特別獎”和“社會健康治理杰出典范獎”，表彰中國愛國衛(wèi)生運(yùn)動取得的成就。但農(nóng)村環(huán)境作為整體環(huán)境的一部分，目前形勢依然嚴(yán)峻，已經(jīng)嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，威脅農(nóng)民身心健康和生活質(zhì)量，并成為鄉(xiāng)村振興的難點(diǎn)問題，農(nóng)村人居環(huán)境整治還處于起步階段，行路難、如廁難、環(huán)境臟、村容村貌差等問題仍然是影響群眾生活質(zhì)量的主要痛點(diǎn)。2018年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出“保護(hù)優(yōu)先”的原則，2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布2019中央一號文件《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，發(fā)展和保護(hù)的矛盾在一定時(shí)期內(nèi)還將作為影響農(nóng)村人居環(huán)境整治的一大問題長期存在[9]。

2）城鄉(xiāng)同治的重點(diǎn)是要持續(xù)加大對農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項(xiàng)投入。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，中國農(nóng)村發(fā)展經(jīng)歷了“上山下鄉(xiāng)”、城鎮(zhèn)化、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”、“新農(nóng)村建設(shè)”、“脫貧攻堅(jiān)”、“鄉(xiāng)村振興”等各個(gè)階段，城鄉(xiāng)同治理念在農(nóng)村人居環(huán)境整治問題中被常常提及，是歷年中央“一號文件”關(guān)注的重點(diǎn)之一，江浙等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在農(nóng)村人居環(huán)境整治方面已經(jīng)有成熟的“千村示范、萬村整治”范本。但是從目前的財(cái)政投入的情況看，東西部之間差距尚且較大，更何況城市與農(nóng)村之間的差距，近幾年的中央“一號文件”顯示，農(nóng)村人居環(huán)境整治的目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)逐步清晰，在脫貧攻堅(jiān)工程基本解決了“兩不愁三保障”和到戶飲水安全問題后，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)農(nóng)村在人居環(huán)境整治方面還是要集中人力物力解決農(nóng)村生活垃圾處理、生活污水治理和廁所改造等不同地域農(nóng)村普遍存在、農(nóng)民群眾感受最強(qiáng)烈、整治愿望最迫切的問題。但目前關(guān)于資金籌措的探索除了政府投入的持續(xù)增加還沒有其他更好的解決途徑，村民收費(fèi)自治還沒有較為突出的示范樣本。

3）政治任務(wù)對農(nóng)村人居環(huán)境整治的推進(jìn)作用。2018年《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》印發(fā)以來，全國已經(jīng)累計(jì)建成5萬多個(gè)美麗鄉(xiāng)村，而國家衛(wèi)生縣城評選也需要轄區(qū)內(nèi)省級衛(wèi)生村達(dá)到一定比例。上級政府對基層“結(jié)果”和“過程”并重的考核模式很大程度推動了農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的推進(jìn)，但從中央環(huán)保督察通報(bào)的各種案例可以看出中央環(huán)保制度下基層的形式主義問題依然存在，而目前縣鄉(xiāng)村基層“多中心工作”模式下，專職專業(yè)工作力量和專項(xiàng)資金缺口大，成為影響整治成效的重要原因之一[10-12]。

4）加快法律修訂進(jìn)程。由于鄉(xiāng)村土地政策的特殊性、鄉(xiāng)村兩級執(zhí)法體系不完善和依據(jù)的欠缺，大部分地區(qū)依然依賴鄉(xiāng)村干部做群眾思想工作的方式解決諸如集體土地上違建、養(yǎng)殖污染等問題，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法要做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”還有很長的路要走，建立完善的環(huán)境執(zhí)法體系、執(zhí)法隊(duì)伍、督察制度等勢在必行。