鄉(xiāng)村振興背景下農村宅基地入市模式研究**
——以廣西北流市為例

馬新蓮 ，歐勝彬 ，李嵐婧 ，黃創(chuàng)偉 ，趙梓舟

（廣西財經學院，廣西 南寧 530007）

0 引言

黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調要多謀民生之利，多解民生之憂。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與落地實施對于我國農村經濟建設有著重要的意義。然而，農村宅基地改革對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施具有重要的支撐作用。因此，需要深化宅基地制度改革，合理規(guī)劃農村土地資源，做好閑置宅基地入市工作，促進農村經濟發(fā)展[1]。宅基地進入市場，是在尊重農民愿意的前提下，允許農村集體有償收回的閑置宅基地，轉為集體經營性建設用地入市?！吨腥A人民共和國土地管理法》（2019年修正）的實施，不僅為農村宅基地入市提供法律保障，還對宅基地制度的完善和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施具有里程碑意義。

土地具有生產、生活和生態(tài)功能，要使宅基地成為農村空間載體和農民的最重要財產，充分發(fā)揮宅基地的市場價值和發(fā)展?jié)摿Γㄟ^有效治理和利用，將宅基地轉變?yōu)猷l(xiāng)村發(fā)展所需的資本[2]。作為全國農村土地三項制度改革的試點，北流市率先推動了宅基地入市改革，積累了豐富的實踐經驗，有效推動了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

1 北流市宅基地改革基本情況

1.1 北流市概況

北流市坐落于廣西東南部，有22個鄉(xiāng)、3個街道社區(qū)、305個村，常住總人口約121.32萬人，其中，農村人口63.87萬人，占52.65%。城鎮(zhèn)人口57.45萬人，城鎮(zhèn)化率達到47.35%。北流市國土面積24.57萬公頃，其中，耕地面積3.76萬公頃，但人均耕地面積僅為0.034公頃。2020年北流市實現(xiàn)地區(qū)生產總值319.6億元，其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入3.96萬元，農村居民人均可支配收入1.9萬元，盡管二者均呈增長趨勢，城鎮(zhèn)人均可支配收入增長速度較農村居民相對遲緩。北流市城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比從2011年的2.73下降到2020年的2.09，呈逐年下降趨勢，城鄉(xiāng)居民相對收入差距逐步縮小。

1.2 北流市農村宅基地改革面臨的挑戰(zhàn)

廣西北流市作為綜合試點，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標的過程中，其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展也面臨著挑戰(zhàn)：一是北流市歷來外出務工經商風氣濃厚，農村“空心化”現(xiàn)象嚴重，宅基地閑置成為“沉睡”的資本；二是宅基地超占、多占、亂占等歷史遺留問題凸顯；三是工業(yè)用地供需不平衡，既阻礙了鄉(xiāng)村振興的發(fā)展，也阻礙了城鄉(xiāng)一體化的落實。

為解決上述問題，北流市的宅基地改革堅持“盡可能不征收”和“盡量進入市場”的原則，結合當?shù)貙嶋H情況靈活地采用不同土地入市的途徑和方式，主動搭建集體經營性建設用地入市的土地交易平臺，落實農村集體經營性建設用地確權登記和頒證工作。截至2021年，北流市集體經營性建設用地已入市312宗，面積達1 433.33公頃，成交價款達88.54億元，入市規(guī)模位居全國33個試點地區(qū)前列。自宅基地改革試點確定以來，北流市探索建立了入市制度體系，創(chuàng)新了土地征收制度，喚醒了“沉睡”的資本，吸引了社會力量參與投資，集體建設用地入市的紅利給鄉(xiāng)村振興帶來了“動力”，形成“可復制、可推廣、易實踐”的經驗。

2 北流市宅基地入市主要做法

2.1 創(chuàng)新以土地整治后易地入市為主的途徑

產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點，農村經濟相對薄弱，以種植業(yè)為主，想要獲得發(fā)展，需要引進社會力量投資。但是，產業(yè)項目用地供需不平衡，落地困難。相反，農村宅基地大量閑置、荒廢。為喚醒“沉睡”的資產，北流市創(chuàng)新推出零星分散集體經營性建設用地整治后易地入市、就地入市、城中村集體建設用地整治入市、新增建設用地入市等模式。

北流市宅基地入市最主要的途徑是整治后易地入市，占入市總量71.25%。該途徑針對的是布局分散、不適合當?shù)厝胧?、符合相關規(guī)劃要求的集體經營性建設用地。以鎮(zhèn)為單位，經土地整治調整后，易地入市或置換入市。城中村入市和就地入市也是北流市宅基地入市的重要途徑，分別占比17.4%和11.3%。城中村入市通過改造村內不合理的土地利用結構，整治和盤活存量土地，重新劃分宗地和權屬，很大程度改善了城中村風貌。就地入市是指本身可在本村使用的且符合產業(yè)規(guī)劃、開發(fā)建設所需的環(huán)境保護和基礎設施條件的可直接就地入市。而占入市總量0.05%的新增建設用地入市，是指規(guī)劃用于礦倉儲、商服、住宅、旅游等經營目的的農村集體土地，依法轉為建設用地后可進入市場[2]。

2.2 增加以拍賣為主的入市交易方式

在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，北流市允許通過出讓、出租、作價入股、抵押等交易方式促進宅基地進入市場，其中出讓占比82.1%，出租占比2.3%，作價入股方式占比0.8%，抵押方式占比14.8%。上述四種方式靈活交替，極大地提高了農民參與宅基地入市的積極性，同時也吸引了社會力量參與投資。此外，根據(jù)集體經營性建設用地入市政策，企業(yè)拿到的土地證與國有建設用地的土地證是“同權同責同利”的，為今后上市、投資提供發(fā)展機遇，有利于吸引各類型企業(yè)入駐北流市的農村集體發(fā)展鄉(xiāng)村經濟，為產業(yè)興旺提供重要支撐。

2.3 探索以工業(yè)用地為主的入市路徑

北流市農村宅基地以多種方式入市，增加了可利用的建設用地，為多個重點工業(yè)項目提供用地保障。例如，帝森綠色科技創(chuàng)業(yè)園的入駐給當?shù)卮迕裉峁┝司蜆I(yè)機會，有效拓寬了農民收益渠道，幫助農民逐步實現(xiàn)生活富裕；為銅石嶺旅游度假區(qū)、民樂客運站等項目提供了充足的旅游、公益用地，保障了鄉(xiāng)村產業(yè)建設，促進了一二三產業(yè)融合。此外，北流市還積極探索，允許依法使用集體經營性建設用地作為商服居住用地，意味著國有建設用地市場不再是商住用地的唯一“供應商”，避免地方政府因征地而獲得巨額土地增值收入，形成土地財政依賴。宅基地入市為農村集體經濟發(fā)展提供了充裕的資金、資源的支持，從而持續(xù)增強對鄉(xiāng)村振興的助推作用。

2.4 構建土地增值收益比例均衡機制

北流市在土地增值收益比例收取上綜合考慮了政府、集體以及個人的利益，構建了土地增值收益比例均衡機制，為各方利益提供政策保障。北流市科學測算了不同入市途徑、用途下的政府收取的土地增值調節(jié)金比例，分為公益性、工業(yè)建設用地，住宅、商服用地，旅游、倉儲、物流用地，城中村整治后入市的集體經營性建設用地共四類調節(jié)金，其中土地增值收益調節(jié)金比例5%~50%；同時，適當?shù)仄胶獯寮w和集體組織成員的收益分配比例。

3 北流市宅基地入市主要成效

3.1 盤活農村存量土地資源

試點以來，北流市通過建立農村集體建設用地市場，盤活存量土地，極大地改善了農村風貌。不僅促進當?shù)亟洕l(fā)展，還促進生態(tài)宜居。例如，北流市民樂鎮(zhèn)對管轄區(qū)域內部分村落零星分散的集體經營性建設用地進行綜合整治后，通過易地入市，建立農民工創(chuàng)業(yè)園區(qū)，入市面積達10.65公頃。園區(qū)還吸引了南達時裝、創(chuàng)峰電子、天泉玩具、潤韓玩具等多家企業(yè)入駐，已完成投入使用。創(chuàng)業(yè)園區(qū)的建設有利于促進地方產業(yè)發(fā)展走向成熟，有利于形成產業(yè)結構體系，促進一二三產業(yè)的融合發(fā)展，促進產業(yè)興旺，推動鄉(xiāng)村振興。

3.2 拓寬農民收益新渠道

北流市實施宅基地入市除構建了土地增值收益比例均衡機制，進一步保障了農戶宅基地入市獲得增值收益。與此同時，還完善了被征地農戶的合理保障機制并提供就業(yè)渠道。這系列措施有效提高了農民的經濟收入，振興了農村集體經濟，進一步推進了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展。此外，北流市還積極發(fā)展現(xiàn)代產業(yè)和特色產業(yè)，拓寬農民收入渠道。例如，創(chuàng)業(yè)園為當?shù)剞r民提供了就業(yè)機會。現(xiàn)代農業(yè)示范園、花卉園等大型種植園也促進了土地流轉，增加農民收入，包括勞動收益與土地租金。通過農村宅基地改革，大幅度增加了村集體經濟收入，為鄉(xiāng)村經濟主體的培育與發(fā)展提供了資金支持，為發(fā)展農村經濟奠定基礎，推動鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。

3.3 健全鄉(xiāng)村治理制度

試點以來，北流市政府進一步轉變觀念、創(chuàng)新方法、完善機制，按照民主自愿原則，積極培育“農地入市”主體，積極探索發(fā)展壯大村級集體經濟的有效途徑。結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，推動村級集體經濟組織標準化、規(guī)范化建設。例如，通過不斷健全村民自治組織，加快培育發(fā)展壯大集體經濟組織[3]，明確了“農地入市”主體，強化了農民集體主體的法律地位以及基層組織的領導和核心作用，壯大了農村集體經濟[4]，提高了村民參與的積極性，強化了村民之間的溝通互動，提高了村莊治理能力，充分發(fā)揮了村集體的協(xié)商和決策機能，有效引導了生產經營活動[5]。通過積極實施鄉(xiāng)村治理提升行動，北流市鄉(xiāng)村治理機制得到進一步完善，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定，加快推進了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

4 北流市宅基地入市典型經驗

4.1 科學規(guī)劃和管控農村宅基地

宅基地入市的效益偏向于城鎮(zhèn)，忽略了鄉(xiāng)村，會阻礙鄉(xiāng)村振興的發(fā)展[6]。農村宅基地務必科學規(guī)劃，在合理的規(guī)劃導向的前提下編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃，保障用地規(guī)模且能夠得到合理控制。北流市作為宅基地制度改革的先行點，在保證規(guī)劃先行前提下，主要集中在兩個方向：一是針對農村地區(qū)普遍存在的“一戶多宅、面積超占和布局散亂”等宅基地歷史遺留問題，探索科學有效的解決方法，包括“新宅發(fā)證、老宅退出”“宅基地有償退出”“無規(guī)劃不建設”等改革方式；二是逐步推進農村宅基地退出、有償使用和流轉工作，截至2019年年底，北流市將30個村分兩批逐步開展宅基地改革工作，確保了鄉(xiāng)村經濟的振興。

4.2 構建保障農村宅基地入市的政策體系

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要基于保護農民切身利益，要結合實際各種影響因素進行長期探索，合理出臺相關政策措施，絕不能急于求成。在完善制度過程中，要激起農民的積極性，激發(fā)社會各方責任感，確保城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的平衡[7-10]。北流市在完善農村集體經營性建設用地入市相關制度上花費了大量人力財力，在多個難以突破的改革任務中進行創(chuàng)新性、突破性探索。作為全國33個先行試點縣市之一，北流市根據(jù)規(guī)劃和當?shù)貙嶋H情況，持續(xù)完善農村集體經營性建設用地入市相關制度，充分考慮多方利益，在多個重點難點改革任務中進行創(chuàng)新性、突破性探索，通過實施《北流市農村集體經營性建設用地入市管理辦法》（修訂），為推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供了可靠的政策實踐樣本。

4.3 保障農民宅基地入市權益

要做好鄉(xiāng)村振興的治理有效的基礎工作，首先要解決好現(xiàn)行政策與歷史遺留問題之間的矛盾，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標為宅基地入市的初心和使命。其次要堅守法律的底線，不得逼迫農民轉入、退出合法取得的宅基地，切實保護農民利益。同時相關部門也應該為農民承擔一定的金融和市場風險，靈活運用分配機制，合理協(xié)調各方利益，這是鄉(xiāng)村振興的關鍵。例如，北流市新圩鎮(zhèn)河村作為鄉(xiāng)村振興示范點，從“弱村”成功轉變?yōu)椤澳７洞濉保寮w收入翻近百倍。在宅基地改革前，河村組織村民到玉林福綿區(qū)十丈村參觀，學習十丈村的舊村改造工作，村民在直觀感受先進示范村與本村的差別后思想逐漸統(tǒng)一起來。村干部積極開會、走訪，描繪改造后的河村風貌以及產業(yè)規(guī)劃，讓更多的村民了解國家政策，村民們自愿進行宅基地改革，主動參與宅基地入市，將閑置、廢棄宅基地充分利用起來。