大城市治理要適應(yīng)數(shù)字時(shí)代要求

劉興華

2021年9月14日，上海市徐匯區(qū)城市運(yùn)行管理中心，防汛防臺風(fēng)指揮平臺（王翔/ 攝）

黨的二十大報(bào)告提出要加快建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國”“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也提出“迎接數(shù)字時(shí)代，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”。

數(shù)字時(shí)代的超大城市和特大城市治理不僅是網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國和數(shù)字中國戰(zhàn)略的重要組成部分，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐，還能讓城市保持適宜的溫度、適度的彈性，體現(xiàn)出廣泛的參與性、最大的包容性、及時(shí)的回應(yīng)性和發(fā)展的可持續(xù)性，推動(dòng)建成宜居、宜業(yè)、韌性、智慧的有機(jī)生命系統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)城市讓人們的生活更美好。

政府有為，市民有位，市場有效，人人參與、人人盡責(zé)，人人奉獻(xiàn)、人人共享，才能真正實(shí)現(xiàn)城市良治。

我國超大城市和特大城市數(shù)量在世界上首屈一指。根據(jù)住建部和國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2021年我國城區(qū)人口超過1000萬的超大城市有7個(gè)，城區(qū)人口在500萬到1000萬之間的特大城市有14個(gè)。一個(gè)國家有數(shù)量如此眾多的超大城市和特大城市，這在當(dāng)今世界上只有中國。

一座現(xiàn)代化大都市的高效運(yùn)行，除了靠硬件建設(shè)，還要靠科學(xué)治理。如今是數(shù)字時(shí)代，萬物互聯(lián)、萬物皆數(shù)、萬物皆智，海量的數(shù)據(jù)生成、人員流動(dòng)、物流集散，快節(jié)奏的生產(chǎn)生活方式，極大活躍了要素流動(dòng)，有利于市場化配置資源，但也產(chǎn)生了許多新的安全隱患和治理難題。這對超大城市和特大城市治理形成了新挑戰(zhàn)，同時(shí)也給超大城市和特大城市的智慧穩(wěn)健運(yùn)行帶來新機(jī)遇。

超大城市和特大城市是國家經(jīng)濟(jì)最具活力的區(qū)域，也是現(xiàn)代化程度最高的地方。我國超大城市和特大城市的敏捷治理，是中國式現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。超大城市和特大城市必須直面數(shù)字時(shí)代城市治理面臨的新挑戰(zhàn)，順應(yīng)新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)變革以及社會(huì)組織方式重構(gòu)的新趨勢，實(shí)現(xiàn)精細(xì)、智慧、安全、敏捷的治理。

實(shí)現(xiàn)敏捷治理，需要從城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變。在數(shù)字時(shí)代，城市治理是所有市民的權(quán)利和責(zé)任，城市治理體現(xiàn)在城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、服務(wù)全過程，政府、企業(yè)、社區(qū)、市民、非政府組織之間的關(guān)系是立體交叉、多元互動(dòng)的，最終目的是讓全體市民有獲得感、幸福感和安全感。落實(shí)在具體實(shí)踐中，就是要讓全體市民融入城市治理全過程，從需求表達(dá)、政策制定、實(shí)踐執(zhí)行到效果評價(jià)，都要充分容納全體市民的聲音，照顧到全體市民的合理訴求。

實(shí)現(xiàn)敏捷治理，需要從物理空間城市向有機(jī)生命系統(tǒng)城市轉(zhuǎn)變。數(shù)字化時(shí)代的超大城市和特大城市，已經(jīng)不再單純是由鋼筋混凝土玻璃幕墻構(gòu)成的物理空間，也不再單純是一個(gè)由眾多個(gè)體聚合而居的巨大場所，而是一個(gè)能夠呼吸、能夠表達(dá)、能夠思維、能夠創(chuàng)造的有機(jī)生命系統(tǒng)。這樣的有機(jī)生命系統(tǒng)城市與以往工業(yè)化時(shí)代的城市有本質(zhì)區(qū)別，在城市治理的理念與目標(biāo)、主體與客體、任務(wù)與重點(diǎn)、評價(jià)與反饋機(jī)制等各方面有自身特有的規(guī)律。因此，城市中的所有主體必須樹立“全生命周期治理”意識，敬畏城市、善待城市、精心呵護(hù)和營造城市，實(shí)現(xiàn)數(shù)字時(shí)代超大城市和特大城市治理的根本變革，把城市建設(shè)成一個(gè)生生不息的有機(jī)生命系統(tǒng)。

此外，還需從粗放式管理模式向精細(xì)化治理模式轉(zhuǎn)變。城市治理的本質(zhì)是對城市中各種要素資源的合理配置和高效利用。超大城市和特大城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)的豐富性得益于城市中多種要素資源的有機(jī)聚合，這就向城市提出了精細(xì)化治理的根本要求。城市治理的要素既包括政治體制、治理架構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制等制度要素，也包括基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)生活物資、全社會(huì)財(cái)力等物質(zhì)要素，還包括時(shí)間、信息、觀念、文化等非物質(zhì)要素，更包括最為重要的人力資源要素。超大城市和特大城市敏捷治理就是要實(shí)現(xiàn)制度要素、物質(zhì)要素、非物質(zhì)要素以及人力資源要素的高度適配。

對于超大城市和特大城市來說，建立和提升城市內(nèi)外數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)互通性，并不只是線性提升對原有物理空間和城市人口的管理能力，而是要建構(gòu)一個(gè)線上線下高度融合，人、物、信息、時(shí)間科學(xué)高效運(yùn)行的四元時(shí)空生命系統(tǒng)。這個(gè)四元時(shí)空生命系統(tǒng)由全體市民及其生產(chǎn)生活行為、全域物理空間系統(tǒng)、信息網(wǎng)絡(luò)空間系統(tǒng)以及每一分每一秒的時(shí)間系統(tǒng)共同有機(jī)構(gòu)成。城市治理要在這個(gè)四元時(shí)空生命系統(tǒng)中全方位、立體化展開。

超大城市和特大城市要以治理精度保證治理溫度。如果說傳統(tǒng)的城市管理是紡造粗糙的農(nóng)家土布，那么數(shù)字時(shí)代的城市治理就是精心制作江南刺繡。數(shù)字時(shí)代的海量數(shù)據(jù)資源以及云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等當(dāng)代先進(jìn)科技成果為提高城市治理精度創(chuàng)造了條件。利用最先進(jìn)的技術(shù)手段和工具提高城市治理的精度，并不是把城市變成冷冰冰的數(shù)據(jù)集合體和剛性的城市機(jī)器，而恰恰是要通過海量數(shù)據(jù)資源、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、先進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)、人性化的體制機(jī)制設(shè)計(jì)，有效保證城市治理的溫度。也就是從數(shù)字化到智能化再到智慧化，不斷推動(dòng)城市治理理念、治理模式、治理能力的創(chuàng)新和提升，讓超大城市和特大城市變得更加聰明、更加安全、更加人性、更加溫暖。

觀眾在首屆中國國際智能產(chǎn)業(yè)博覽會(huì)重慶江北館體驗(yàn)“營業(yè)執(zhí)照自助取證機(jī)” （ 王全超/攝）

超大城市和特大城市要實(shí)現(xiàn)公共政策的調(diào)適性穩(wěn)態(tài)。公共政策調(diào)適性穩(wěn)態(tài)是公共政策系統(tǒng)與城市四元時(shí)空生命系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)適配和良性互動(dòng)。這就需要增強(qiáng)城市公共政策的科學(xué)預(yù)見性和協(xié)調(diào)穩(wěn)定性，構(gòu)建公共政策調(diào)適性穩(wěn)態(tài)的全新框架，實(shí)現(xiàn)政策理念的和合貫通、政策內(nèi)容的穩(wěn)健調(diào)適、執(zhí)行過程的連貫銜接、決策體系的配套協(xié)同、反饋系統(tǒng)的及時(shí)準(zhǔn)確，實(shí)現(xiàn)“變”與“不變”之間的動(dòng)態(tài)平衡與和合共生。

建立超大城市和特大城市敏捷治理共同體。城市公共政策制定者和執(zhí)行者要進(jìn)一步提升數(shù)字素養(yǎng)，加深對數(shù)字化公共服務(wù)和管理加深認(rèn)識，通過在職培訓(xùn)、政績考核、政務(wù)服務(wù)水平評價(jià)等多種途徑，盡快適應(yīng)新時(shí)代城市管理要求，讓城市趕上數(shù)字時(shí)代的步伐。與此同時(shí)，要為城市里的需照顧人群和老年人提供條件和幫助，最大程度彌合“數(shù)字鴻溝”。在這個(gè)基礎(chǔ)上，建立超大城市和特大城市敏捷治理共同體。政府有為，市民有位，市場有效，人人參與、人人盡責(zé)，人人奉獻(xiàn)、人人享有，大家各顯其能、各得其所，才能真正實(shí)現(xiàn)城市良治。

近年來，全國各地在建設(shè)智慧城市方面進(jìn)行了一系列探索和努力，特別是通過建設(shè)“城市大腦”數(shù)字治理系統(tǒng)，推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”，優(yōu)化數(shù)字化營商環(huán)境，在一定程度上改善提升了城市治理水平。但數(shù)據(jù)分散割據(jù)、數(shù)據(jù)“孤島”、數(shù)據(jù)“堰塞湖”等現(xiàn)象仍然存在。部分地方還停留在“數(shù)據(jù)大”時(shí)代，并不能說已經(jīng)進(jìn)入了大數(shù)據(jù)時(shí)代。要讓城市更安全和智慧、更有溫度和效率，就需要構(gòu)建面向決策者和全體市民的“城市大腦”數(shù)字治理系統(tǒng)，也就是說要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上打造“城市大腦”2.0版。當(dāng)然，隨著技術(shù)進(jìn)步和發(fā)展需要，未來還要打造3.0、4.0版，從而讓城市中的各方主體依托“城市大腦”數(shù)字治理系統(tǒng)，促進(jìn)要素資源高效配置，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

要面向超大城市和特大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和敏捷治理的需要，適度超前推進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、綠色智能數(shù)據(jù)與算力基礎(chǔ)設(shè)施和新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)筑領(lǐng)先的數(shù)字技術(shù)能力支撐體系。同時(shí)要實(shí)施城市更新行動(dòng)，加快城市老基建的更新改造，使老基建與城市數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施匹配運(yùn)行。老基建更新改造和新基建加快發(fā)展，既可以為城市敏捷治理提供支撐條件，產(chǎn)生綜合和長遠(yuǎn)效益，又能夠通過投資直接拉動(dòng)疫后經(jīng)濟(jì)增長。

網(wǎng)絡(luò)數(shù)字技術(shù)和產(chǎn)品的廣泛應(yīng)用，模糊了虛擬世界與現(xiàn)實(shí)世界的界限，在給人類社會(huì)帶來便捷、舒適、新奇的體驗(yàn)，但也對法律規(guī)范、倫理道德、公共安全產(chǎn)生新挑戰(zhàn)，甚至對人類文明的演進(jìn)帶來新考驗(yàn)。我國超大城市和特大城市要主動(dòng)應(yīng)對這樣的新挑戰(zhàn)新考驗(yàn)，在技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、倫理、法律、輿論、社會(huì)治理等方面綜合施策，及時(shí)甄別堵住技術(shù)和治理漏洞，依法保護(hù)個(gè)人隱私和權(quán)利，有效防范和化解公共安全風(fēng)險(xiǎn)，為數(shù)字時(shí)代的城市治理積累新經(jīng)驗(yàn)、探索新道路。

超大城市和特大城市要主動(dòng)突破行政邊界的局限，在交通通信、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)據(jù)傳輸、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)、應(yīng)急管理等方面與周邊區(qū)域?qū)崿F(xiàn)共建共治共享的協(xié)同敏捷治理，有力帶動(dòng)提升區(qū)域治理一體化水平。特別是超大城市和特大城市的公共政策制定者和執(zhí)行者要主動(dòng)尋找自下而上、由內(nèi)向外的協(xié)同元素、人文資源和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各方形成治理共識，讓區(qū)域協(xié)同發(fā)展實(shí)現(xiàn)自然涌現(xiàn)。