縣級(jí)政府綠色行政的概念內(nèi)涵、構(gòu)成要素與運(yùn)行邏輯
——一種基于“體系—過(guò)程—政策”的研究進(jìn)路

◎方盛舉，史祥弗

云南大學(xué) a.政府管理學(xué)院；b.邊疆治理研究中心，昆明650500

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)一些城市開(kāi)始推行以生態(tài)平衡、節(jié)約資源理念為引領(lǐng)，以環(huán)境與發(fā)展綜合決策為基礎(chǔ)，以環(huán)保雙重考核為保障，以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)為路徑的綠色行政[1]。隨著綠色行政實(shí)踐的深入開(kāi)展，綠色行政引起國(guó)內(nèi)學(xué)者的高度關(guān)注，并分別從主體、過(guò)程、政策等三個(gè)維度進(jìn)行了研究，但當(dāng)前學(xué)術(shù)界尚未系統(tǒng)性闡明綠色行政的構(gòu)成要素間的辯證關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)理。本文基于“體系—過(guò)程—政策”的分析框架，試圖在詮釋綠色行政概念的基礎(chǔ)上，聚焦縣級(jí)政府，科學(xué)闡釋綠色行政的構(gòu)成要素及其嵌套式的運(yùn)行邏輯，繼而為建構(gòu)中國(guó)特色綠色行政話語(yǔ)體系提供路向性啟迪。

一、縣級(jí)政府綠色行政的概念內(nèi)涵與分析框架

概念界定是知識(shí)生產(chǎn)的基礎(chǔ)?？h級(jí)政府在國(guó)家治理體系中發(fā)揮著承上啟下、溝通條塊、連接城鄉(xiāng)的作用，是將政府治理制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的基本治理層級(jí)。闡釋縣級(jí)政府綠色行政的概念內(nèi)涵是廓析綠色行政構(gòu)成要素及其運(yùn)行邏輯的前提與基礎(chǔ)。

(一)縣級(jí)政府綠色行政的概念生成

“綠色是大自然的底色，更是人民群眾的期盼和美好生活的基礎(chǔ)”[2]，彰顯著人與自然和諧共生的美好向往，更表征著“回歸到自由意志的自我立法，重樹(shù)人與自然和諧共生關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)‘全球綠色治理’的綠色正義”[3]。綠色正義“既是承認(rèn)人與自然之間擁有平等地位的正義，也是人與自然之間權(quán)利義務(wù)公正交換的正義”[4]。作為后現(xiàn)代公共行政話語(yǔ)理論的核心,公共能量場(chǎng)的主旨是關(guān)心公共事務(wù)的公眾和政府的平等對(duì)話,并達(dá)成一致的公共政策[5]。由此看來(lái)，基于綠色正義的多元社會(huì)主體活動(dòng)的縣域可以被認(rèn)為是一個(gè)綠色公共能量場(chǎng)?，F(xiàn)代公共行政是由各類公共組織通過(guò)縱橫聯(lián)結(jié)而構(gòu)成的治理共同體秉持公平與效率原則回應(yīng)公民需求，有效組織與管理公共機(jī)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程[6]4，也是治理共同體在公共能量場(chǎng)中通過(guò)話語(yǔ)演繹而建構(gòu)公共政策的過(guò)程[7]8。由此，公共行政可視為多元治理主體在公共能量場(chǎng)中遵循正義與效率原則，以話語(yǔ)為載體，通過(guò)平等對(duì)話的方式組織和管理公共機(jī)構(gòu)，制定、執(zhí)行和修訂政策的過(guò)程?！熬G色行政是政府引領(lǐng)多元綠色治理主體在綠色管理思想指導(dǎo)下，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境、人與自然和諧共處、節(jié)約成本和環(huán)境友好的行政理念從意識(shí)層面推向操作層面，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的活動(dòng)”[8]。縣級(jí)政府治理下的縣域是綠色行政的基本單元，是國(guó)家綠色治理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。綜上所述，我們嘗試將縣級(jí)政府綠色行政定義為：縣級(jí)黨委、縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和組織多元社會(huì)主體，在縣域綠色公共能量場(chǎng)中秉持綠色正義原則，通過(guò)創(chuàng)設(shè)綠色話語(yǔ)交往平臺(tái)，運(yùn)行綠色話語(yǔ)表達(dá)機(jī)制，制定和執(zhí)行綠色政策，通過(guò)綠色績(jī)效檢驗(yàn)綠色行政質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)縣域中人與自然和諧共生目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一系列行政過(guò)程。

(二)縣級(jí)政府綠色行政的內(nèi)涵

一是綠色行政主體的共同體性?？h級(jí)政府綠色行政的主體是在縣級(jí)黨委的集中領(lǐng)導(dǎo)以及縣級(jí)政府的有效組織下形成，由企業(yè)、社會(huì)組織和公民等多元綠色治理主體平等參與的綠色治理共同體。縣級(jí)黨委是縣域綠色治理共同體的領(lǐng)導(dǎo)主體，承擔(dān)促進(jìn)綠色話語(yǔ)表達(dá)與綠色話語(yǔ)凝聚的重要功能；縣級(jí)政府是縣域綠色治理共同體的負(fù)責(zé)主體，承擔(dān)暢通綠色話語(yǔ)表達(dá)渠道，供給綠色話語(yǔ)交往平臺(tái)和綠色政策，組織實(shí)施綠色績(jī)效考核等職能，以使多元治理主體能夠公開(kāi)、平等地表達(dá)自己的話語(yǔ)訴求，進(jìn)而將多元治理主體的利益訴求轉(zhuǎn)換為綠色利益；縣域企業(yè)、縣域社會(huì)組織和縣域公民承擔(dān)著表達(dá)綠色話語(yǔ)以及參與綠色決策、綠色政策執(zhí)行和綠色績(jī)效考核的重要職能。多元治理主體的綠色話語(yǔ)輸入不僅是綠色行政過(guò)程的邏輯起點(diǎn)，也直接影響著綠色行政的良性運(yùn)行和未來(lái)走向。

二是綠色行政客體的要素多元性?？h級(jí)政府綠色行政的客體是以實(shí)現(xiàn)“自然生態(tài)—經(jīng)濟(jì)生態(tài)—政治生態(tài)—社會(huì)生態(tài)—文化生態(tài)”全域“綠化”為主要內(nèi)容的綠色公共事務(wù)?！叭伺c自然的關(guān)系和人與社會(huì)的關(guān)系相聯(lián)系并通過(guò)人與社會(huì)的關(guān)系表現(xiàn)出來(lái)”，同時(shí)，“改善人與自然的關(guān)系必須同時(shí)改善人與社會(huì)的關(guān)系”[9]。因此，縣級(jí)政府綠色行政雖然以自然生態(tài)問(wèn)題為直接對(duì)象，但自然生態(tài)問(wèn)題的解決須以政治生態(tài)綠化為保障、經(jīng)濟(jì)生態(tài)綠化為基礎(chǔ)、社會(huì)生態(tài)綠化為支撐、文化生態(tài)綠化為動(dòng)力。由此，縣級(jí)政府綠色行政的客體包括實(shí)現(xiàn)“自然生態(tài)—經(jīng)濟(jì)生態(tài)—政治生態(tài)—社會(huì)生態(tài)—文化生態(tài)”和諧共生的所有公共事務(wù)。

三是縣級(jí)政府綠色行政過(guò)程的嵌套性。“嵌套”，從字面意思看是嵌入并套在一起。對(duì)于物體的固定，往往需要嵌入物與被嵌入物之間有合適的接口和比例關(guān)系。而一旦嵌入物與被嵌入物能夠適配，就會(huì)形成持久穩(wěn)固的結(jié)構(gòu)?？h級(jí)政府綠色行政是縣級(jí)黨委、縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和組織綠色治理共同體，將輸入綠色公共能量場(chǎng)的綠色話語(yǔ)通過(guò)綠色決策程序轉(zhuǎn)換為綠色政策，并通過(guò)綠色政策執(zhí)行將綠色政策輸出到綠色公共能量場(chǎng)中產(chǎn)生綠色化的結(jié)果，然后通過(guò)綠色績(jī)效考核對(duì)結(jié)果進(jìn)行測(cè)評(píng)以把握綠色行政質(zhì)量，并將測(cè)評(píng)結(jié)果通過(guò)激勵(lì)機(jī)制、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制或問(wèn)責(zé)機(jī)制等方式向行政體系反饋。

四是縣級(jí)政府綠色行政目標(biāo)的美好性。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，作為與時(shí)代相匹配的行政模式，綠色行政的目標(biāo)就是為了幫助人民實(shí)現(xiàn)美好生活?？h級(jí)政府綠色行政的目標(biāo)是提供更多優(yōu)質(zhì)的綠色公共產(chǎn)品以滿足人民美好生活需要，最終推動(dòng)形成人與自然和諧共生的縣域現(xiàn)代化新格局。這正是馬克思生態(tài)文明思想所追求的終極目標(biāo)，即“人與自然界之間及人與人之間矛盾的真正解決，存在與本質(zhì)、對(duì)象化與我確證，自由與必然，個(gè)體與類之間斗爭(zhēng)真正解決的共產(chǎn)主義”[10]。

(三)縣級(jí)政府綠色行政的分析框架

縣級(jí)政府綠色行政質(zhì)量主要受到綠色行政主體、綠色行政過(guò)程和綠色政策三要素的制約。既有研究多從三維中的某一個(gè)維度進(jìn)行剖析，而沒(méi)有系統(tǒng)分析這些要素之間的辯證關(guān)系以及綠色行政的運(yùn)行機(jī)理，也沒(méi)有闡釋綠色決策、綠色政策執(zhí)行和綠色績(jī)效考核等過(guò)程之間的嵌套式運(yùn)行邏輯。政治系統(tǒng)論將系統(tǒng)看作由“體系—過(guò)程—政策”三大層面要素構(gòu)成，以“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”為運(yùn)行邏輯的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)[11]，這就為系統(tǒng)闡釋綠色行政主體、綠色行政過(guò)程和綠色政策三要素之間的辯證關(guān)系以及運(yùn)行邏輯奠定了理論基礎(chǔ)，并提供了方法引導(dǎo)。有鑒于此，本文基于“體系—過(guò)程—政策”三要素，遵循“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”的邏輯理路，系統(tǒng)闡釋綠色行政的構(gòu)成要素及其運(yùn)行邏輯(如下頁(yè)圖1所示)。

具體而言，體系維度是指綠色治理共同體，主要是明確縣級(jí)政府綠色行政“主體是誰(shuí)”的問(wèn)題；過(guò)程維度是指縣級(jí)政府綠色行政遵循“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”的邏輯理路進(jìn)行綠色決策、綠色政策執(zhí)行以及綠色績(jī)效考核的行政過(guò)程，主要解決縣級(jí)政府綠色行政“如何運(yùn)行”的問(wèn)題；政策維度是指縣級(jí)政府綠色行政過(guò)程的輸出，聚焦縣級(jí)政府綠色行政“以何種工具運(yùn)行”。

圖1 縣級(jí)政府綠色行政分析框架圖

二、縣級(jí)政府綠色行政的構(gòu)成要素：基于“體系—過(guò)程—政策”的三維闡釋

解構(gòu)縣級(jí)政府綠色行政構(gòu)成要素是闡釋綠色行政運(yùn)行邏輯的重要前提。綠色行政本質(zhì)上屬于公共行政范疇，其構(gòu)成要素的解構(gòu)必須以公共行政要素理論為指導(dǎo)。現(xiàn)階段，既有行政要素的研究形成了“三要素說(shuō)”，即體系要素[6]4、過(guò)程要素[12]和工具要素[7]8。政府主要是通過(guò)創(chuàng)設(shè)綠色話語(yǔ)平臺(tái)與綠色話語(yǔ)機(jī)制、組織和管理綠色行政組織體系、推動(dòng)綠色公共決策、推進(jìn)綠色政策執(zhí)行、實(shí)施綠色績(jī)效考核等要素履行綠色行政職能。本文基于“體系—過(guò)程—政策”三大維度，系統(tǒng)闡釋了綠色行政的構(gòu)成要素(如圖2所示)。

圖2 縣級(jí)政府綠色行政構(gòu)成要素圖

(一)體系要素：綠色治理共同體

在公共行政學(xué)的歷史演變過(guò)程中，公共行政主體概念的內(nèi)涵與外延隨著治理理論的興起和演化，由政府單中心結(jié)構(gòu)逐漸走向由“政府組織、準(zhǔn)政府組織、非營(yíng)利組織、私人組織、公務(wù)員和公民大眾”[6]3等多元治理主體組成的多中心合作制結(jié)構(gòu)體系。我國(guó)行政主體的概念也隨著政府與公民關(guān)系的變化，逐步由“實(shí)施國(guó)家行政權(quán)的組織”[13]轉(zhuǎn)向“政府部門(mén)與公民大眾因公共利益而凝聚起的行政共同體”[14]。由于實(shí)踐過(guò)程中“社會(huì)民眾的意見(jiàn)表達(dá)進(jìn)入政府時(shí)會(huì)經(jīng)過(guò)層層過(guò)濾”“各級(jí)行政共同體僅將社會(huì)民眾具體的意見(jiàn)表達(dá)轉(zhuǎn)化為局部利益”“阻礙了政府與社會(huì)的良性互動(dòng)”[15]，因此，行政共同體需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)向“各級(jí)政府與社會(huì)多元主體相互包容，共同參與公共治理的體系”[15]?？梢?jiàn)，當(dāng)前行政主體已由原來(lái)的政府單中心主體轉(zhuǎn)向了多元主體平等對(duì)話的合作共同體。更為重要的是，“綠色行政主體是以政府為主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)組織、媒體、公眾和專家學(xué)者等平等參與的綠色治理共同體”[8]。有鑒于此，我們認(rèn)為，縣級(jí)政府綠色行政主體是在縣級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，由多元綠色治理主體凝聚而成的，以縣級(jí)政府為基礎(chǔ)的縣域綠色治理共同體?？h域綠色治理共同體是在縣級(jí)黨委、縣級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和組織下開(kāi)展綠色治理活動(dòng)過(guò)程中形成的，由縣委、縣政府、縣域企業(yè)、縣域社會(huì)組織和縣域公民等多元治理主體共同構(gòu)成的，以平等對(duì)話為合作基礎(chǔ)，以共建共治共享為治理邏輯，以彼此信任、身份認(rèn)同、相互尊重為合作紐帶，以人與自然和諧共生為治理目標(biāo)的縣域利益共同體。

(二)過(guò)程要素：綠色行政過(guò)程

“政策分析、項(xiàng)目評(píng)估、科學(xué)決策及審慎合理地注重績(jī)效是行政過(guò)程的一部分”[12]。從考察行政裁量在各階段的合理性來(lái)看，“行政過(guò)程是包括‘目的→行為規(guī)范的認(rèn)識(shí)→事實(shí)認(rèn)定→預(yù)測(cè)→評(píng)價(jià)→選擇→決定’等環(huán)節(jié)在內(nèi)的動(dòng)態(tài)過(guò)程”[16]。行政過(guò)程是以向政治體系提出要求為邏輯起點(diǎn)，以政府決策和政策執(zhí)行為轉(zhuǎn)換過(guò)程，以輸出公共政策為結(jié)果的運(yùn)行過(guò)程[17]?！皬男姓^(guò)程的視角考察，激勵(lì)、容錯(cuò)糾錯(cuò)與問(wèn)責(zé)貫穿于改革創(chuàng)新過(guò)程的始終”[18]，與“政府官員的績(jī)效評(píng)估高度銜接”[19]。公共決策、政策執(zhí)行以及績(jī)效考核是影響行政過(guò)程的三大要素。縣級(jí)綠色行政過(guò)程是指以縣級(jí)黨委、縣級(jí)政府為基礎(chǔ)的綠色治理共同體在公共能量場(chǎng)中，以綠色話語(yǔ)為媒介進(jìn)行公共決策、政策執(zhí)行以及績(jī)效考核的過(guò)程。由此，縣級(jí)政府綠色行政過(guò)程的要素可進(jìn)一步細(xì)化為綠色公共決策、綠色政策執(zhí)行以及綠色績(jī)效考核。

縣級(jí)政府綠色公共決策是指縣級(jí)黨委、縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和組織綠色治理共同體在平等對(duì)話的基礎(chǔ)上，通過(guò)法定程序?qū)⒕G色話語(yǔ)轉(zhuǎn)換為綠色政策的過(guò)程；綠色政策執(zhí)行是指縣級(jí)黨委、縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和組織綠色治理共同體將綠色政策付諸實(shí)施，進(jìn)而將綠色政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為綠色治理效能的重要環(huán)節(jié)；綠色績(jī)效考核是縣域綠色治理共同體基于平等對(duì)話的方式，科學(xué)測(cè)評(píng)縣級(jí)政府綠色治理績(jī)效，進(jìn)而把握好綠色行政質(zhì)量并將結(jié)果反饋給綠色行政主體的過(guò)程。這三個(gè)過(guò)程要素的交往互動(dòng)不斷積聚綠色治理的合力，推動(dòng)綠色行政良性運(yùn)行，為推進(jìn)人與自然和諧共生、不斷滿足人民美好生活需要的綠色治理目標(biāo)提供持久的動(dòng)力。

(三)政策要素：綠色政策

現(xiàn)代公共行政是由多元主體構(gòu)成的治理共同體以公共能量場(chǎng)為場(chǎng)域，以話語(yǔ)為符號(hào)載體，以重復(fù)性建構(gòu)公共政策為目標(biāo)的過(guò)程[7]8?！肮残姓氁怨舱邽楣ぞ吆褪侄巍盵20]。綠色政策不僅是綠色行政體系向縣域公共能量場(chǎng)的政策輸出，還是對(duì)縣域公共能量場(chǎng)中綠色決策和綠色政策執(zhí)行過(guò)程的政策分析，而且與綠色公共能量場(chǎng)中反饋環(huán)節(jié)的綠色績(jī)效考核結(jié)果密切相關(guān)。因此，縣級(jí)政府綠色政策體系的構(gòu)建，就是要縣級(jí)黨委、縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和組織縣域綠色治理共同體在縣域公共能量場(chǎng)中，基于平等對(duì)話制定和實(shí)施綠色政策，進(jìn)而形成全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的綠色政策體系。具體而言，就是要在綠色政策主體層面，形成由“黨委—政府—企業(yè)—社會(huì)組織—公民”構(gòu)成的綠色政策主體體系，以使多元綠色治理主體能夠平等參與到綠色政策運(yùn)行的全過(guò)程中；在綠色政策內(nèi)容層面，形成以綠色經(jīng)濟(jì)政策、綠色政治政策、綠色社會(huì)政策、綠色文化政策、綠色生態(tài)政策為基礎(chǔ)的綠色政策內(nèi)容體系，以促進(jìn)“政治—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—文化—生態(tài)”全面綠色轉(zhuǎn)型；在綠色政策過(guò)程層面，形成以綠色政策議程設(shè)置、綠色決策、綠色政策執(zhí)行、綠色政策評(píng)估、綠色政策終結(jié)等為內(nèi)容的綠色政策過(guò)程體系，以提高綠色政策的回應(yīng)性、動(dòng)態(tài)性、民主性和可及性；在綠色政策工具層面，形成以生態(tài)政策為主要內(nèi)容的綠色政策工具體系，以提高綠色政策的多樣性與靈活性；在綠色政策目標(biāo)層面，形成通過(guò)綠色政策解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，推進(jìn)“政治生態(tài)—經(jīng)濟(jì)生態(tài)—文化生態(tài)—社會(huì)生態(tài)—自然生態(tài)”全域綠色化，最終推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的綠色政策目標(biāo)。概言之，縣域綠色政策是縣級(jí)黨委、縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和組織綠色治理共同體基于縣域綠色治理制度、結(jié)合縣域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的實(shí)際情況制定的，以解決縣域生態(tài)環(huán)境惡化為問(wèn)題導(dǎo)向，以促進(jìn)縣域“政治—經(jīng)濟(jì)—文化—社會(huì)—生態(tài)”全域綠色化為結(jié)果導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)縣域人與自然和諧共生為目標(biāo)導(dǎo)向的一系列法律、規(guī)章、制度、決定等規(guī)則形態(tài)的總稱。

縣級(jí)政府綠色行政是由“體系—過(guò)程—政策”三大維度和綠色治理共同體、綠色決策、綠色政策執(zhí)行、綠色績(jī)效考核、綠色政策反饋等五大要素構(gòu)成的有機(jī)體系?？h級(jí)政府綠色行政的構(gòu)成要素及其作為整體的綠色行政體系與綠色公共能量場(chǎng)的交往，是將綠色政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為綠色治理效能的重要保障。

三、縣級(jí)政府綠色行政的運(yùn)行邏輯：基于“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”的邏輯理路

邏輯(Logic)指的是思維的規(guī)律與規(guī)則。狹義的邏輯指思維的規(guī)律；廣義的邏輯泛指規(guī)律，包括思維規(guī)律和客觀規(guī)律。政治系統(tǒng)遵循“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”的邏輯理路，實(shí)現(xiàn)體系內(nèi)部及其體系與環(huán)境之間的互動(dòng)，而作為政治系統(tǒng)組成部分的縣級(jí)政府綠色行政也是因循上述四個(gè)邏輯理路，實(shí)現(xiàn)綠色行政體系內(nèi)部各要素之間及其與縣域綠色公共能量場(chǎng)中的物質(zhì)、信息和能量之間的交換與互動(dòng)(如圖3所示)。

圖3 縣級(jí)政府綠色行政運(yùn)行邏輯圖

(一)縣級(jí)政府綠色行政的輸入邏輯：秉持綠色正義原則輸入綠色話語(yǔ)

“輸入”是綠色行政過(guò)程的邏輯起點(diǎn)。當(dāng)多元綠色治理主體以綠色話語(yǔ)為載體向政治體系提出政治要求時(shí)，綠色話語(yǔ)就會(huì)經(jīng)由正式或非正式的話語(yǔ)機(jī)制進(jìn)入綠色公共能量場(chǎng)，這突出表現(xiàn)為人民美好生活需要的綠色話語(yǔ)進(jìn)入綠色行政體系之中。話語(yǔ)理論主張“為加強(qiáng)民主應(yīng)賦予包括公共行政人員在內(nèi)的所有人正式參與和代表的職權(quán)，每個(gè)人都有自由獲得參與資格及其平等參與對(duì)話的權(quán)利”[7]10。社會(huì)公平或社會(huì)正義不僅是公共行政的根本目的和核心價(jià)值[6]7，也是綠色價(jià)值觀的核心支柱之一[21]。“正義是形式與內(nèi)容的統(tǒng)一，在話語(yǔ)形式中達(dá)成的共識(shí)就是內(nèi)容，這種內(nèi)容就是正義的標(biāo)準(zhǔn)”[22]。綠色話語(yǔ)與綠色正義是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的。綠色正義規(guī)定了綠色話語(yǔ)輸入的根本準(zhǔn)則，在綠色話語(yǔ)論證過(guò)程中形成了綠色正義的正義標(biāo)準(zhǔn)。一方面，綠色話語(yǔ)以承認(rèn)和尊重綠色價(jià)值為基礎(chǔ)，以“綠水青山就是金山銀山”等話語(yǔ)為關(guān)鍵隱喻，以建構(gòu)和諧共生的人與自然關(guān)系進(jìn)而滿足人民美好生態(tài)需要為目標(biāo)[23]，是綠色行政運(yùn)行中多元主體話語(yǔ)表達(dá)的重要媒介和符號(hào)載體，是綠色價(jià)值觀的外在表征。這就決定了綠色行政過(guò)程中的綠色話語(yǔ)輸入只有遵循綠色正義原則，才能符合“切合情境的意向性、真誠(chéng)、自主參與和實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)”[7]88的規(guī)則。另一方面，綠色話語(yǔ)向綠色行政體系輸入的過(guò)程，也是多元綠色治理主體基于交往理性達(dá)成話語(yǔ)共識(shí)進(jìn)而建構(gòu)綠色正義內(nèi)容的過(guò)程。換言之，綠色正義是綠色治理共同體在綠色話語(yǔ)論證過(guò)程中達(dá)成的人與自然和諧共生的綠色正義標(biāo)準(zhǔn)。綠色正義既承認(rèn)自然生態(tài)所承載的滿足人類生存和發(fā)展需要的工具價(jià)值、維持其自身進(jìn)化的內(nèi)在價(jià)值與系統(tǒng)價(jià)值，也主張開(kāi)發(fā)與利用自然的綠色權(quán)利和尊重、順應(yīng)、保護(hù)自然的綠色義務(wù)在人、自然、社會(huì)之間平等分配，更主張平等分配綠色話語(yǔ)權(quán)，使多元治理主體能夠共建共治共享綠色公共事務(wù)。綠色話語(yǔ)的輸入除了要秉持綠色正義原則以外，還有賴于暢通的話語(yǔ)渠道和開(kāi)放的話語(yǔ)交往平臺(tái)，為此，全面推進(jìn)縣域綠色行政要?jiǎng)?chuàng)設(shè)綠色話語(yǔ)交往平臺(tái)和創(chuàng)新綠色話語(yǔ)交往機(jī)制。

(二)縣級(jí)政府綠色行政的轉(zhuǎn)換邏輯：社會(huì)綠色共識(shí)經(jīng)綠色決策轉(zhuǎn)換為綠色政策

縣級(jí)政府綠色行政的轉(zhuǎn)換過(guò)程是指縣級(jí)黨委、縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和組織綠色治理共同體在綠色公共能量場(chǎng)中進(jìn)行話語(yǔ)博弈，以達(dá)成社會(huì)綠色共識(shí)，并通過(guò)法定決策程序?qū)⒕G色共識(shí)轉(zhuǎn)換為綠色政策的過(guò)程，體現(xiàn)了將綠色共識(shí)變?yōu)榫G色政策的“轉(zhuǎn)換邏輯”。作為多元綠色治理主體利益訴求載體的綠色話語(yǔ)，一旦進(jìn)入縣域綠色公共能量場(chǎng)，便會(huì)憑其話語(yǔ)權(quán)而展開(kāi)博弈，以期使自己的利益訴求能夠通過(guò)政府決策與制度安排予以實(shí)現(xiàn)。這必然會(huì)觸發(fā)“綠色政策之窗”的開(kāi)啟。為此，就需要多元綠色治理主體通過(guò)平等對(duì)話凝聚綠色共識(shí)，并通過(guò)公共決策程序?qū)⒕G色共識(shí)轉(zhuǎn)換為綠色政策?，F(xiàn)階段，由于政府理性的有限性以及多元主體參與不足，致使傳統(tǒng)行政決策陷入“價(jià)值困局”“合法性困局”“塔西佗困局”“鄰避困局”“羅生門(mén)困局”[24]等治理困境。這不僅會(huì)導(dǎo)致縣級(jí)政府公共決策能力孱弱，有時(shí)甚至還會(huì)引發(fā)環(huán)境群體性事件。為此，亟須構(gòu)建起多元綠色治理主體平等對(duì)話的綠色決策機(jī)制，通過(guò)縣級(jí)黨委、縣級(jí)政府組織多元治理主體經(jīng)由平等對(duì)話凝聚綠色共識(shí)，然后依據(jù)國(guó)家綠色治理制度，就縣域綠色治理問(wèn)題作出決策，進(jìn)而將綠色共識(shí)轉(zhuǎn)化為綠色政策。

首先，縣級(jí)政府綠色行政應(yīng)以轉(zhuǎn)變決策理念為出發(fā)點(diǎn)，轉(zhuǎn)“涸澤而漁式?jīng)Q策”為“綠水青山就是金山銀山式?jīng)Q策”，變“置若罔聞式?jīng)Q策”為“積極進(jìn)取式?jīng)Q策”，化“封閉式官僚決策模式”為“多中心開(kāi)放型決策模式”，以“尊重、順應(yīng)和保護(hù)自然”“空間均衡”“兩山論”“發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一”為基本原則，以構(gòu)建“山水林田湖草沙生命共同體”為目標(biāo)，把增值“自然價(jià)值和自然資本”的生態(tài)文明理念與公共決策理念深度融合，進(jìn)而完成縣級(jí)政府公共決策理念綠色化的根本轉(zhuǎn)變。

其次，縣級(jí)政府綠色行政還應(yīng)以拓展決策事項(xiàng)為關(guān)鍵點(diǎn)，將以“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”“空間規(guī)劃”“空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化”“資源總量管理和全面節(jié)約”“資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償”“環(huán)境治理體系”“綠色發(fā)展”“生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究”等為主要內(nèi)容的綠色公共事項(xiàng)納入縣域綠色行政決策范疇，進(jìn)而形成由綠色政治政策、綠色經(jīng)濟(jì)政策、綠色社會(huì)政策、綠色文化政策和綠色生態(tài)政策等構(gòu)成的綠色政策體系。

最后，縣級(jí)政府綠色行政也應(yīng)以優(yōu)化決策過(guò)程為著力點(diǎn)，建立和完善以“決策啟動(dòng)機(jī)制—公眾參與機(jī)制—專家論證機(jī)制—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制—合法性審查和集體討論決定機(jī)制—決策執(zhí)行和調(diào)整機(jī)制—責(zé)任追究機(jī)制”為主要內(nèi)容的綠色決策機(jī)制譜系，推動(dòng)形成多元綠色治理主體圍繞綠色公共議題進(jìn)行“話語(yǔ)建構(gòu)、意義競(jìng)爭(zhēng)與詮釋”[25]的綠色決策長(zhǎng)效機(jī)制。

(三)縣級(jí)政府綠色行政輸出邏輯：綠色政策優(yōu)勢(shì)經(jīng)公共能量場(chǎng)轉(zhuǎn)化為綠色治理效能

綠色行政的輸出過(guò)程是綠色治理共同體借助公共能量場(chǎng)實(shí)施綠色政策并輸出綠色治理效能的過(guò)程，體現(xiàn)了將綠色政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為綠色治理效能的“輸出邏輯”。現(xiàn)階段，由于縣級(jí)政府不同部門(mén)的綠色政策執(zhí)行權(quán)條塊分割、手段單一、機(jī)制不健全等多重因素長(zhǎng)期存續(xù)和交互疊加，形成了“選擇性執(zhí)行策略”，進(jìn)而導(dǎo)致綠色政策執(zhí)行梗阻，不利于綠色政策優(yōu)勢(shì)的治理效能轉(zhuǎn)化。綠色政策執(zhí)行模式的重構(gòu)受到職權(quán)劃分、激勵(lì)結(jié)構(gòu)、主體動(dòng)機(jī)、區(qū)域差異、公民參與、政策理論、政策體制以及政策工具等多重因素掣肘，需要構(gòu)建“政策共同體在政策執(zhí)行過(guò)程中通過(guò)討論、協(xié)商和適度妥協(xié)等交往理性進(jìn)行合作的公共對(duì)話式政策執(zhí)行模式”[26]，以降低綠色政策執(zhí)行的復(fù)雜性與不確定性，進(jìn)而促進(jìn)綠色政策的良性運(yùn)行。具體可從以下三個(gè)方面著手。

首先，構(gòu)建縣域綠色政策網(wǎng)絡(luò)。綠色政策執(zhí)行模式的重建應(yīng)依據(jù)“收與放”“統(tǒng)與分”“責(zé)與能”的原則，以綠色治理共同體取代縣級(jí)政府內(nèi)部“部門(mén)分散、條塊分割”和政企“貓鼠同盟”、政社“智豬博弈”的碎片化環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，形成多元綠色治理主體平等對(duì)話的扁平化綠色政策網(wǎng)絡(luò)。

其次，建立綠色政策執(zhí)行的對(duì)話機(jī)制。綠色政策執(zhí)行模式的重構(gòu)還需建立綠色政策執(zhí)行的話語(yǔ)機(jī)制，使縣域多元治理主體能夠就執(zhí)行中的利益糾紛、價(jià)值沖突、分歧矛盾進(jìn)行平等對(duì)話與理性博弈并達(dá)成共識(shí)，以融合選擇性的執(zhí)行策略消解綠色政策執(zhí)行梗阻，進(jìn)而推進(jìn)綠色政策的貫徹執(zhí)行。這不僅有利于增進(jìn)多元治理主體對(duì)執(zhí)行方案與規(guī)劃的認(rèn)同與支持，還有利于增強(qiáng)綠色政策執(zhí)行過(guò)程的回應(yīng)性與透明度，進(jìn)而保證綠色政策執(zhí)行過(guò)程的綠色正義，進(jìn)一步提升縣域綠色治理能力。

最后，創(chuàng)新綠色政策執(zhí)行方式。綠色政策執(zhí)行模式的重構(gòu)既需要全面推行綠色執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄、行政執(zhí)法公示、重大執(zhí)法決定合法性審查以及執(zhí)法全過(guò)程記錄等制度，也需要依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)建立聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法和交叉執(zhí)法的綠色智能監(jiān)控技術(shù)系統(tǒng)，為縣域綠色政策執(zhí)行提供信息支撐，更需要通過(guò)人力、物力、財(cái)力資源向街道和社區(qū)下沉，增強(qiáng)綠色政策執(zhí)行力，進(jìn)而為縣域綠色政策執(zhí)行提供綠色資源保障。

(四)縣級(jí)政府綠色行政的反饋邏輯：綠色績(jī)效考核驗(yàn)證綠色行政質(zhì)量

綠色行政的反饋過(guò)程是以縣級(jí)黨委、縣級(jí)政府為基礎(chǔ)的綠色治理共同體通過(guò)綠色績(jī)效考核來(lái)測(cè)度綠色行政質(zhì)量，并把考核結(jié)果反饋給綠色行政主體的活動(dòng)或過(guò)程，體現(xiàn)了將綠色行政質(zhì)量回饋給綠色行政體系的“反饋邏輯”。作為綠色行政的重要內(nèi)容，“把環(huán)保績(jī)效納入官員的政績(jī)考核不單是在理論上可行，在實(shí)踐上更是可行，‘環(huán)境績(jī)效考核制度’正逐步發(fā)揮作用”[27]。

首先，完善縣域綠色績(jī)效考核制度?？h級(jí)黨委、縣級(jí)政府應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)和組織綠色治理共同體在公共能量場(chǎng)中建立以綠色績(jī)效考核主體、綠色績(jī)效考核目標(biāo)、綠色績(jī)效考核指標(biāo)、綠色績(jī)效考核流程等為主要內(nèi)容的績(jī)效考核制度，為綠色績(jī)效考核的順利開(kāi)展提供制度保障。第一，拓展綠色績(jī)效考核主體，賦予多元綠色治理主體參與綠色績(jī)效考核全過(guò)程的權(quán)利。第二，完善綠色績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。依據(jù)縣域主體功能定位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、資源環(huán)境稟賦、領(lǐng)導(dǎo)班子考核的差異化要求，將“縣域生態(tài)保護(hù)與資源利用、增長(zhǎng)質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境治理與綠色生活、公眾滿意度”等綠色指標(biāo)納入績(jī)效考核體系，并提高“資源能源消耗、環(huán)境損害、環(huán)境質(zhì)量”的權(quán)重，以形成全面綜合權(quán)衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的指標(biāo)體系。第三，優(yōu)化綠色績(jī)效考核流程。綠色績(jī)效考核流程的優(yōu)化亟須構(gòu)建“年度考核與績(jī)效考核、任職考察與換屆考察及目標(biāo)責(zé)任考核”等考核流程相互銜接機(jī)制，以避免重復(fù)考核并防止“一票否決”泛化，進(jìn)而降低綠色績(jī)效考核成本，切實(shí)提高綠色績(jī)效考核效率。

其次，建立綠色績(jī)效考核對(duì)話機(jī)制?？h級(jí)政府綠色行政還應(yīng)依托政府政務(wù)服務(wù)平臺(tái)以及第三方平臺(tái)等建立多元綠色治理主體平等合作的綠色績(jī)效考核對(duì)話機(jī)制，使多元綠色治理主體就政府綠色績(jī)效等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行平等對(duì)話并達(dá)成共識(shí)，形成“政府與公眾間的知識(shí)共享機(jī)制及社會(huì)監(jiān)督機(jī)制”[28]，以保證綠色績(jī)效考核機(jī)制的長(zhǎng)效運(yùn)行。

最后，完善綠色績(jī)效考核結(jié)果反饋機(jī)制。由于信息不對(duì)稱、激勵(lì)有效性以及問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全等困境，容易導(dǎo)致縣級(jí)政府績(jī)效考核的“指揮棒”效應(yīng)弱化，對(duì)此，亟須以生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)為信息支撐，建構(gòu)以財(cái)政激勵(lì)、晉升激勵(lì)、聲譽(yù)激勵(lì)為主要內(nèi)容的激勵(lì)機(jī)制，以“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度”“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度”等為主要內(nèi)容的問(wèn)責(zé)機(jī)制，以及以綠色治理領(lǐng)域容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制構(gòu)成的綠色治理績(jī)效考核結(jié)果反饋機(jī)制，從而增強(qiáng)綠色績(jī)效考核的正向激勵(lì)作用，提升綠色政策質(zhì)量與綠色治理效能。

四、結(jié)語(yǔ)

縣級(jí)政府綠色行政承擔(dān)著構(gòu)建綠色話語(yǔ)平臺(tái)和平等對(duì)話機(jī)制、供給并實(shí)施綠色政策、促進(jìn)人與自然和諧共生等綠色治理職能。綠色治理共同體、綠色決策、綠色政策、綠色績(jī)效考核等構(gòu)成了綠色行政的基本要素?？h級(jí)政府綠色行政以綠色話語(yǔ)彰顯綠色正義，借助綠色決策將綠色話語(yǔ)轉(zhuǎn)換為綠色政策，借由公共能量場(chǎng)把綠色政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為綠色治理效能，以綠色績(jī)效考核檢驗(yàn)綠色行政質(zhì)量并將結(jié)果向綠色行政體系反饋?？h級(jí)政府綠色行政過(guò)程彰顯了嵌套式運(yùn)行邏輯，對(duì)全面推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)人民美好生活有著重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。