以政府采購法修訂為視角淺談開發(fā)區(qū)政府采購內控管理

馬榮嶸

作者單位：遼寧湯河子經濟開發(fā)區(qū)管理委員會

《政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）對政府采購的定義和適用范圍做出了調整。政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位、團體組織和其他采購實體，為了自身履職或者提供公共服務的需要，使用財政性資金或者其他國有資產，以合同方式取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、政府和社會資本合作等。對于開發(fā)區(qū)而言，政府采購一方面滿足其自身正常運轉，另一方面滿足開發(fā)區(qū)基礎設施建設、招商引資、服務企業(yè)等需求。開發(fā)區(qū)的政府采購項目資金占預算支出比重大，對于提高財政資金使用績效，體現公開、公平、公正的采購原則，以及優(yōu)化地方營商環(huán)境，促進中小企業(yè)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。

一、加強開發(fā)區(qū)政府采購內控管理的必要性

（一）機制體制改革的必然要求

政府采購機制體制改革一直在路上。“十三五”期間，財政部頒發(fā)的政府采購制度性規(guī)定文件總數達到26件，內容涉及包括政府采購程序、信息公開、采購人權利和責任以及營商環(huán)境等各個方面?！渡罨少徶贫雀母锓桨浮穭t指明了采購制度改革方向。2022年3月財政部印發(fā)《關于做好2022年政府采購服務改革重點工作的通知》，做出了要進一步加大重點領域政府采購服務改革力度、嚴格規(guī)范政府采購服務管理和推進事業(yè)單位政府采購服務改革等重點工作的指示。

開發(fā)區(qū)隨著改革開放而產生，也在不斷經歷著體制機制的探索和試驗。行政管理體制、經濟管理體制、財稅體制、開發(fā)建設模式、招商引資模式、運營管理模式等等方面都在進行著嘗試與總結。在摸索改革期間，開發(fā)區(qū)的政府采購工作在主體責任劃分、采購程序監(jiān)管、財政資金管理等方面面臨著更為復雜的狀況。

因此，開發(fā)區(qū)的政府采購不僅體現著政府采購的機制體制改革，也體現著開發(fā)區(qū)的機制體制改革，具有雙重性質。

（二）提高地方營商環(huán)境的必然要求

《征求意見稿》強化了政府采購政策功能，其中包括支持中小企業(yè)、優(yōu)化營商環(huán)境等要求。一方面，政府采購是開發(fā)區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的一個重要手段。構建統一開放、競爭有序的政府采購市場體系能夠促進政府采購領域公平競爭，能夠優(yōu)化營商環(huán)境。政府采購在供應商準入、合同履行方面等要提供公平公正的環(huán)境，應遵循公平競爭、公正廉潔的原則。政府采購在采購方式與程序、采購合同管理等方面應遵循“放管服”等措施，推動提升營商環(huán)境。另一方面，招商引資是優(yōu)化營商環(huán)境的一個重要窗口。構建兼具優(yōu)質基礎設施環(huán)境、優(yōu)質生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質政務企業(yè)服務環(huán)境的招商引資環(huán)境能夠促進開發(fā)區(qū)項目引進與企業(yè)落戶。開發(fā)區(qū)在進行開發(fā)建設的過程中，進行政府采購是必要環(huán)節(jié)，在招商引資的過程中，也可能會涉及政府采購業(yè)務。這其中的政府采購兼具雙重優(yōu)化營商環(huán)境的作用。因此，對于開發(fā)區(qū)而言，做好政府采購對提升營商環(huán)境起著重要的作用。

（三）提升財政資金管理水平的必然要求

從政府采購行為上看，從編制采購預算到采購資金支付等一系列流程體現了政府機關作為采購人的財務管理理念、水平和作風?；鶎訂挝回瀼卣少彿煞ㄒ?guī)的力度，執(zhí)行采購流程公平、公正、公開、透明的程度，運用財政資金的績效水準，維護采購人利益的情況等等均體現了財政管理水準。加強政府采購行為的內控管理，能夠有效地提高財政管理水平，增強資金使用效益，提升政府執(zhí)政的公信力。

二、開發(fā)區(qū)政府采購內控管理存在的問題

（一）內控管理意識不充分

開發(fā)區(qū)的政府采購內控管理意識淡薄，或者只是籠統地了解，并不具有系統化、精細化管理意識。主要表現在以下幾個方面：內部沒有形成適應單位采購特點的具體內控體制機制；崗位設置或人員分工沒有形成預算、執(zhí)行、審核與監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的相互流程銜接與監(jiān)督制約；在采購操作上沒有對重點內容和關鍵環(huán)節(jié)形成檢查與制衡機制；存在未完全按照規(guī)范的采購方式和程序采購的現象。

（二）管理機制不完善

政府采購內控管理機制應是一個合法合規(guī)、講求績效、問責到位的全面而系統的機制。開發(fā)區(qū)的政府采購機制不完善主要體現在兩個層面上。其一體現在單位層面上。在“管委會+公司”運行機制下，雙方組織架構、職能劃分和人員設置不夠完善。存在分工不明確，責任不清晰的現象。采購執(zhí)行崗位、預算編制和資金支付崗位以及履約驗收審核崗位等或缺位或職責邊界模糊或溝通協調不順暢，沒有形成合理分工、流程優(yōu)化和相互監(jiān)督制約的組織機制。其二體現在業(yè)務層面上。采購需求與預算編制分別在采購項目的專業(yè)性與財務預算的專業(yè)性達不到滿足采購需求與提高財政資金效能的雙贏；采購資金流轉管理存在疏漏；采購招投標缺乏透明性，不能做到信息全程公開化；履約驗收與資金支付不能相互制衡；在合同文本擬定、采購代理績效等環(huán)節(jié)內部控制缺少設置與管理。

(三) 具體規(guī)范不細致

采購運行中往往沒有根據自身的情況形成具有針對性的、指導具體操作的、嚴格縝密的內控規(guī)范與流程。開發(fā)區(qū)的政府采購所涉及的貨物、工程或服務項目具有資金規(guī)模大、建設周期長以及涉及投融資和與社會資本合作建設項目等復雜的情況。對于采購標的本身和市場的了解，采購預算編制和采購方式以及合同簽訂所需要的專業(yè)認知和經驗是有差異的。以公開招標的采購流程為例，內控不完善的情形包括采購需求與預算編制銜接協調不充分，公告審查評標委托代理機構而忽略設置內部和外部監(jiān)督環(huán)節(jié)，簽訂合同對于財稅和法律方面的把控缺失，履約驗收外部質量檢驗和內部監(jiān)督檢查不能并舉等等。

三、在單位層面加強開發(fā)區(qū)政府采購內控管理

（一）提高采購內控管理意識，強化采購人主體意識

加強對政府采購活動的內部控制管理是貫徹《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的重要舉措，也是深化政府采購制度改革的內在要求。此次《征求意見稿》更是意在強調采購人主體責任意識，強化采購人在內控管理的主體意識。提高采購內控管理意識要做好以下功課：一是要加大依法執(zhí)政理念宣傳，圍繞政府采購法律法規(guī)進行學習，使得依法執(zhí)政的觀念根植于心；二是要促進政府職能轉變觀念的推進，圍繞政府采購相關的規(guī)定進行研習，以其達到提高公共服務績效的目的；三是要推進現代財政管理模式思維深入，對于資金預算、資金支付、資金成本以及資金績效等都要用財政管理的思維和內控管理的思維去執(zhí)行去把控；四是要加強采購內部控制規(guī)定宣傳，作為采購當事人，不應忽略內部的監(jiān)督與制衡，應形成法律維度、財政維度、政策維度等多方面的內部控制思維。

（二）建立采購內控管理機制架構

開發(fā)區(qū)的政府采購內控管理機制是實行政府采購內控管理的基礎。

其一，要建立采購內控的組織人事機制架構。尤其在“管委會+公司”運行模式下，更要明確組織構成。以決策權、管理權、執(zhí)行權相分離為基本要求，設定單位內控管理的牽頭部門、決策部門、管理部門、執(zhí)行部門和審核監(jiān)管部門。牽頭部門可以是財政辦公室或綜合辦公室或其他業(yè)務科室，對采購內控的改革精神、政策指引、原則、規(guī)范在單位進行學習貫徹，并結合單位具體情況引導制定并形成單位內部手冊或方案。決策部門一般為領導班子，符合“三重一大”的采購事項要通過領導班子會議審議決議。單位應逐步建立采購事項集體研究、合法性審查和內部會簽相結合的議事決策機制。管理部門具體要看單位整個科室編制崗位設置，不適合設定專門科室的，則設定專門管理人員。執(zhí)行部門一般為財政科室與業(yè)務科室相結合。項目預算、資金支付與資產管理等財政科室事項要與采購提出、執(zhí)行、驗收等采購業(yè)務科室形成溝通協調機制，相互配合，完成采購整體全部流程。審核監(jiān)管部門也要視單位科室設置的具體情況而定。內部審計科室、領導班子層面或內部相互監(jiān)督崗位等要起到監(jiān)管的職責。

其二，要建立采購內控的崗位職責機制架構。對于崗位職責的規(guī)定，要強化主體責任，做到分崗設權；要明確清晰，做到有條理有清單；要相互制約,做到防止權力濫用；要強化內部流程控制，做到全覆蓋無漏洞?；鶎訂挝豢稍陉P鍵性崗位設置上，在不違背不相容相互分離的前提下，進行一崗多人，多人一崗，交叉設置，并且按照項目進行主責任人輪換，做好輪崗安排。這樣既能保證崗位職責不缺位，又能保證職責權力有制衡。

（三）培養(yǎng)采購與內控管理專業(yè)人員

開發(fā)區(qū)采購涉及基礎設施建設、項目資金運用、投資融資項目等各領域，需要工作人員具備財務、法律、工程、商業(yè)貿易等多方面專業(yè)知識。因此，在采購實踐中，加強培養(yǎng)多方面理論與實踐經驗的專業(yè)人員尤為重要。專業(yè)人員應該始終增強對相關法律法規(guī)政策的學習，理解法條實質，領悟政策精神，掌握核心政策，并且要緊跟改革的步伐，更新知識儲備。不僅要加強自我學習，而且要加強對外學習，在有條件的情況下，參與培訓，請教法律財務專業(yè)人士，對于新政策采購案例組織解讀討論，不斷提升專業(yè)能力。

四、在業(yè)務層面加強開發(fā)區(qū)政府采購內控管理

采購內控管理業(yè)務層面涉及法律法規(guī)執(zhí)行、政策執(zhí)行以及貨物工程服務等交易活動執(zhí)行，流程長、環(huán)節(jié)多、狀況雜。在業(yè)務層面的管控上，應注意以下幾點內容。

（一）加強對采購需求管理與預算管理的內部控制

此次《征求意見稿》進一步加強了政府采購需求管理，明確了采購需求定義與定位。采購需求是否真實、合理和科學，是否經過復核審核審批，是否經過調研論證，預算編制是否嚴格以需求為依托，是否經過貼合市場價格的測算，是否有到位的預算指標，這些都是內控管理的要求。采購需求提出往往是業(yè)務科室，預算編制則是財務科室或崗位人員負責，兩方面工作相分離又要相協調，需要深入調研考察，詳細了解市場行情。對于資金規(guī)模大、建設周期長的重點項目，還需要第三方機構進行專業(yè)評價，以保證采購計劃與預算效果和效率?；鶎尤藛T進行采購計劃和采購預算的編制，部門領導進行復核把控，再由領導班子進行審批或者由專門成立的采購小組進行審批，最后在領導班子會議或集體會議形成決策。

（二）加強對供應商條件設置的內部控制

設置供應商條件關系開發(fā)區(qū)的政府采購是否能夠面向市場提供公正、公平、公開的競爭機會，關系是否能夠切實優(yōu)化營商環(huán)境，關系是否能夠切實促進中小企業(yè)發(fā)展。此次《征求意見稿》將招標代理機構定義為政府采購參與人，而非當事人，開發(fā)區(qū)政府作為采購當事人更要注重對各個流程環(huán)節(jié)的控制與管理，當發(fā)現代理機構有不合法、不合規(guī)、不合理的條件設置時，要及時糾正。如不能將勞動爭議等民事訴訟發(fā)生敗訴記錄設置為排斥性的要求將資格、技術、商務條件與采購項目實際需要相適應的供應商拒之門外。如不應將注冊資本、資產總額、納稅總額作為設置供應商條件的標準。要注意管理監(jiān)督，不能將供應商的條件門檻與評審因素相混淆。例如，信用記錄是資格條件而非評審因素。《征求意見稿》按照“放管服”改革精神和要求，簡化供應商資格條件，政府采購人更應注意供應商資格審查的注意事項。

（三）加強采購成本內控管理

采購成本內控管理對于財政資金使用效益至關重要。開發(fā)區(qū)運行主體既包括行政事業(yè)單位，也包括以盈利為目的企業(yè)。在采購資金主要以財政資金為來源的情況下，因其不以收入、成本費用和利潤為要素，往往形成采購成本控制意識淡，執(zhí)行弱、內控松。采購活動成本內控，要從預算抓起，對預算環(huán)節(jié)要進行嚴格的監(jiān)督審核，重點把控貨物工程服務的量與質，籌劃并嚴格支付進度與方式。應建立全面科學的標準體系，使成本管理切實在預算階段、采購執(zhí)行階段與資金支付階段都得到落實。

（四）加強履約驗收內控管理

履約驗收是采購收尾階段的關鍵環(huán)節(jié)，是政府采購質與量把控的最后一關。要把好履約驗收關，實現質優(yōu)量足價格合理的政府采購，在思想認識上，就不能重采購而輕驗收，不能將履約驗收形式化和程序化，而是要驗收與采購并重，將驗收實質化和績效化；在驗收執(zhí)行上，作為政府采購人應組織多方參與，嚴格把控合同，實現驗收專業(yè)化和公開化。采購工作人員一方面要組織好采購代理機構、評審專家等參加人，提升驗收專業(yè)化程度；另一方面要不斷提升自身業(yè)務水平，增強專業(yè)素質。對于驗收公開化，要依托財政管理、政府采購等平臺強化驗收過程公開，使得驗收記錄可查詢、可追溯、可追責。對于驗收結果要公示，接受社會監(jiān)督。在監(jiān)督管控上，要將驗收監(jiān)管全面化和常態(tài)化。全面化體現在監(jiān)管對象全面、監(jiān)管內容全面和監(jiān)管過程全面。驗收監(jiān)管常態(tài)化要把監(jiān)管作為日常之舉，并形成常態(tài)化的監(jiān)管記錄。