事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題及對策

李竟榕

作者單位：中國疾病預(yù)防控制中心環(huán)境與健康相關(guān)產(chǎn)品安全所

一、我國預(yù)算管理的現(xiàn)狀

我國《預(yù)算法》在出臺20年后，于2014年首次進行了修訂、2015年1月1日起執(zhí)行，并于2018年再次進行修訂。進入新世紀以來，我國財政部門進行了一系列的預(yù)算體系改革，包括國庫集中支付制度、收支兩條線制度、項目支出績效評價制度等等，預(yù)算編制手段不斷革新，預(yù)算管理逐漸全面、系統(tǒng)，作為預(yù)算主體的事業(yè)單位財務(wù)管理水平也不斷提升。2021年，財政部推進增值稅等稅收立法，進一步深化預(yù)算管理制度改革，組織開展轉(zhuǎn)移支付和重大支出政策后評價工作，出臺行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例，推動預(yù)算管理一體化系統(tǒng)全面上線運行。隨著預(yù)算改革不斷推進，現(xiàn)代財政制度標準、要求不斷提高，事業(yè)單位在預(yù)算管理及內(nèi)部控制中的問題也逐漸凸顯。本文闡述了事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題并相應(yīng)提出對策建議，希望能夠提升事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算管理意識薄弱，對于預(yù)算工作的重要性缺乏認識

一些部門和單位受傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，對部門預(yù)算的重視程度不夠、相關(guān)意識淡薄，缺乏預(yù)算約束觀念，甚至依然存在“拍腦袋”做預(yù)算的情況，認為預(yù)算只是把財政資金申請到手，至于錢怎么花以后再說。為獲取財政資金而編制預(yù)算，預(yù)算編制不夠科學(xué)合理，加大了預(yù)算執(zhí)行難度，導(dǎo)致大量財政經(jīng)費結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余，財政資金使用效率低下。

（二）預(yù)算管理體系不健全，相關(guān)部門溝通不足

健全的預(yù)算管理體系是事業(yè)單位預(yù)算管理的核心，而目前我國很多基層事業(yè)單位并沒有建立屬于自己的、行之有效的預(yù)算管理制度，造成預(yù)算管理工作缺乏依據(jù)，預(yù)算管理效果不佳。另外，很多預(yù)算單位并沒有建立預(yù)算管理部門，預(yù)算編制工作通常由財務(wù)部門牽頭，采取業(yè)務(wù)部門編制、財務(wù)部門匯總的模式。各業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制過程中積極性不足，財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門信息交流不夠充分，編制出的預(yù)算往往與實際差異較大，影響預(yù)算管理作用的發(fā)揮。

（三）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，前期準備不足、方法簡單、時間短暫

通常財政部門根據(jù)事業(yè)單位人員情況核定基本經(jīng)費中的人員經(jīng)費，實際工作中很難將人員增長、職稱晉升甚至人員離世撫恤金等種種情況考慮其中，往往導(dǎo)致人員經(jīng)費不足。基本經(jīng)費中的公用經(jīng)費是保證事業(yè)單位基本運行的經(jīng)費，包括單位的水、電、氣、暖、物業(yè)支出以及行政辦公經(jīng)費等，是一家事業(yè)單位得以正常運行的基礎(chǔ)。而基本經(jīng)費中的公用經(jīng)費數(shù)額通常由在職職工數(shù)量按照一定標準核定，并隨著國家整體經(jīng)濟情況進行調(diào)整。近幾年隨著國家財政的緊張，基本經(jīng)費中的公用經(jīng)費一再被壓減，這種整體性的壓減，不能充分考慮單位的實際運行需求。

項目支出方面，雖然采用了“項目庫”以及“三年滾動預(yù)算”的模式，但實際上一年預(yù)算都很難做好，三年預(yù)算只是簡單累加或者按比例上浮，顯得尤其空洞。不少事業(yè)單位在申報項目預(yù)算時，由于時間緊迫或者重視程度不夠等原因，雖然經(jīng)過專家論證，但對項目的科學(xué)性、可行性的分析論證并不到位，實際執(zhí)行預(yù)算時或有不具備實施條件等情況發(fā)生，造成項目預(yù)算執(zhí)行難的局面。還有部門項目經(jīng)費預(yù)算是主管部門根據(jù)整體情況，在“二上”階段臨時增加給基層預(yù)算單位的，這種情況往往時間非常緊迫，項目預(yù)算很難細化到位，實際執(zhí)行起來出現(xiàn)的問題就更多，績效目標難以實現(xiàn)。

(四）預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，預(yù)算執(zhí)行力度不足

部門預(yù)算經(jīng)全國人大審批，具有較高的法律效力。事業(yè)單位預(yù)算作為部門預(yù)算的一部分，經(jīng)主管單位、財政部審核，報全國人大批復(fù)后，除非經(jīng)過特定程序不得隨意更改。但是，多數(shù)基層事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，往往不受預(yù)算批復(fù)的約束，各經(jīng)濟分類科目之間隨意調(diào)整，基本經(jīng)費與項目經(jīng)費互相擠占，部門決算與部門預(yù)算偏離較大。預(yù)算批復(fù)最早通常在每年三月份下達，項目經(jīng)費的額度下達時間也較晚，這些都影響了預(yù)算的執(zhí)行。加之前期預(yù)算編制問題等原因，預(yù)算執(zhí)行通常較為緩慢，既不能達到工作進度也無法達到序時進度，財政資金大量結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，造成財政資源的浪費。

（五）預(yù)算考評機制不完善，監(jiān)督體系不健全

很多基層事業(yè)單位并未實行預(yù)算執(zhí)行考核機制和激勵機制，沒有將預(yù)算執(zhí)行與單位內(nèi)部部門以及職工個人的績效考核掛鉤，使得預(yù)算執(zhí)行缺乏應(yīng)有的約束性，導(dǎo)致預(yù)算編制的科學(xué)性、資金使用的效益性、是否存在超預(yù)算支出等問題沒有引起足夠關(guān)注。另外預(yù)算績效評價指標通常過于片面，財政部提供的預(yù)算績效評價體系里，各指標設(shè)定較為固定并存在一些問題。比如定量指標與定性指標分配不夠科學(xué)，客觀評價指標占比較多，主觀評價指標基本沒有，使得預(yù)算單位為了完成績效考核而考核，設(shè)定的績效目標較為淺顯，并不能真實的反映項目執(zhí)行情況。特別是，有些項目社會效益指標和經(jīng)濟效益指標難以制定，制定后難以考核，更難以達到促成項目實現(xiàn)經(jīng)濟和社會效益的初衷。同時，以往基層事業(yè)單位績效考核通常在年度預(yù)算執(zhí)行后的決算時間完成，缺乏年度中期的監(jiān)督機制；雖然近一兩年來財政部門引入了中期績效監(jiān)督考核，形成了事前評審、事中監(jiān)督、事后評價的考核機制，但在中期監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的項目執(zhí)行中存在的問題，并沒有形成相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整和修正措施，監(jiān)督體系仍然不夠健全。

三、提升事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）加強事業(yè)單位對預(yù)算管理重要性的認識，引導(dǎo)各部門積極參與預(yù)算管理工作

加強對預(yù)算管理工作的重視，從根本上轉(zhuǎn)變觀念，是改善事業(yè)單位預(yù)算管理工作的重點。預(yù)算管理工作要從局限于財務(wù)人員的現(xiàn)狀，改變成為上至單位領(lǐng)導(dǎo)層，中至財務(wù)部門、其他職能部門、業(yè)務(wù)部門，下至所有工作人員的全員參與局面。微觀實操層面要加強對于管理層財務(wù)知識、預(yù)算管理的專業(yè)培訓(xùn)，更好地理解預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行之間相互制約的關(guān)系，了解各項財務(wù)制度對預(yù)算管理工作的要求。財務(wù)人員不能局限于會計核算、財務(wù)管理等工作，還要提升自身綜合素養(yǎng)、加強單位相關(guān)業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)。業(yè)務(wù)人員作為預(yù)算編制與執(zhí)行的主要完成者，要提升預(yù)算管理的意識、加強相關(guān)財務(wù)知識的學(xué)習(xí)。另外，單位領(lǐng)導(dǎo)要加強財務(wù)工作與業(yè)務(wù)工作之間的協(xié)調(diào)，使“業(yè)財融合”落實到實處，預(yù)算管理工作在事業(yè)單位的發(fā)展中真正發(fā)揮作用。

（二）完善預(yù)算管理體系，明確各部門職責(zé)分工

事業(yè)單位預(yù)算管理工作是一個常態(tài)化的工作，應(yīng)具備完整的體系，設(shè)置專門的預(yù)算管理機構(gòu)或者單獨設(shè)置預(yù)算管理工作組，統(tǒng)一組織事業(yè)單位的預(yù)算管理工作。事業(yè)單位的法定代表人作為單位的第一責(zé)任人應(yīng)擔(dān)任預(yù)算管理部門或預(yù)算管理工作組的負責(zé)人，各分管領(lǐng)導(dǎo)及職能、業(yè)務(wù)部門負責(zé)人分管相應(yīng)工作，組織制定本單位預(yù)算管理規(guī)章制度、審議預(yù)算分配方案、審批上報“一上”、“二上”部門預(yù)算數(shù)據(jù)及預(yù)算調(diào)整事宜、協(xié)調(diào)各部門預(yù)算執(zhí)行工作、組織中期績效目標監(jiān)測及年終績效目標評估工作等。財務(wù)部門要充分發(fā)揮預(yù)算工作的牽頭作用，認真學(xué)習(xí)、深刻理解預(yù)算管理相關(guān)的政策法規(guī)，及時傳達財政部門及上級單位的政策法規(guī)，將規(guī)章制度切實落實到預(yù)算工作的全過程。指導(dǎo)業(yè)務(wù)部門編制項目預(yù)算并審核、匯總，編制上報本單位“一上”、“二上”預(yù)算，制定用款計劃，協(xié)助業(yè)務(wù)部門完成預(yù)算調(diào)整，匯總中期績效目標監(jiān)測及年終績效目標評估數(shù)據(jù)等。明確業(yè)務(wù)部門在預(yù)算管理中的職責(zé)，如負責(zé)提出本部門資金需求申請、預(yù)算編制及調(diào)整、績效目標申報及考核等。

（三）改革預(yù)算編制方法提高信息化程度，科學(xué)合理安排預(yù)算編制時間

財政部門統(tǒng)一下發(fā)預(yù)算申報軟件便于各單位申報和匯總，但是各單位在編制部門預(yù)算時，信息化程度不夠統(tǒng)一，很多單位只是依靠工作郵箱傳遞信息，依靠人工操作辦公軟件進行合并，效率較低。應(yīng)加大單位本身的信息化進程，開發(fā)自己的預(yù)算申報軟件或者將預(yù)算申報內(nèi)嵌入OA辦公系統(tǒng)等已有信息系統(tǒng)，提高工作效率，還可進一步將會計核算、財務(wù)報銷、資產(chǎn)管理與OA辦公、預(yù)算申報、績效評價相融合，建立全方位的信息化系統(tǒng)。

每年財政部門及一級預(yù)算單位安排預(yù)算時，預(yù)留時間都比較有限，所以事業(yè)單位要加強預(yù)算編制的統(tǒng)籌規(guī)劃，改變接到通知才行動、緊緊張張編預(yù)算的狀態(tài)。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合人員、崗位、市場、行業(yè)等方面的情況，提前做好預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，盡量采取零基預(yù)算的方法，與時俱進，充分考慮，靈活安排。

（四）完善全面預(yù)算管理相關(guān)流程，做好預(yù)算編制

事業(yè)單位預(yù)算的編制，跨度時間較長，涉及范圍較廣，整個過程需要事業(yè)單位的各個部門參與，不是短期內(nèi)財務(wù)部門能夠完成的工作。為確保預(yù)算編制工作有序、穩(wěn)定、順利地開展，制定一套適合事業(yè)單位的預(yù)算編制流程至關(guān)重要。目前，我國預(yù)算單位預(yù)算編報采取“二上二下”制度，但實際執(zhí)行起來遠不止“二上二下”這么簡單，往往要經(jīng)過各級預(yù)算單位多次調(diào)整、反復(fù)申報才能形成最后的“二上”。所以，完善全面預(yù)算管理相關(guān)流程是做好預(yù)算編制的關(guān)鍵所在。

首先，要加強預(yù)算編制的統(tǒng)籌規(guī)劃。在經(jīng)費劃分上合理分配基本經(jīng)費和項目經(jīng)費、人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，充分考慮每年工資上漲、在崗人員數(shù)量及工齡增長等因素，足額保障人員經(jīng)費。公用經(jīng)費方面，應(yīng)充分考慮市場客觀環(huán)境而不能簡單依靠上年決算數(shù)據(jù)甚至按照在崗人數(shù)核定，同時防止出現(xiàn)擠占項目經(jīng)費的情況。項目經(jīng)費應(yīng)按照事業(yè)單位的工作任務(wù)予以編制，并充分考慮事業(yè)單位自身的發(fā)展需求及新情況對其產(chǎn)生的影響。

其次，應(yīng)建立完善預(yù)算單位的信息化管理系統(tǒng)。充分利用內(nèi)外部資源，及時了解國家相關(guān)政策及市場變化，協(xié)調(diào)單位內(nèi)部財務(wù)、資產(chǎn)、人事、采購、業(yè)務(wù)等部門，形成一整套順暢的信息采集溝通系統(tǒng)。

再次，應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化預(yù)算編報系統(tǒng)。事業(yè)單位編報部門預(yù)算的預(yù)算軟件經(jīng)過這幾年不斷升級，已經(jīng)進入網(wǎng)絡(luò)版階段，使預(yù)算編報的時效性及準確率大大提高。但是，預(yù)算編報的系統(tǒng)化往往局限于財務(wù)上報階段，在此之前各部門的編報往往需要財務(wù)人員通過手工方式匯總，工作量大、效率低。所以事業(yè)單位應(yīng)該建立適合自己單位的預(yù)算編報系統(tǒng)，從最初各部門編制開始就通過系統(tǒng)進行，以提高準確性及效率。

（五）強化預(yù)算執(zhí)行，使預(yù)算執(zhí)行率考核落實到實處

為保障機構(gòu)正常運行，預(yù)算單位的基本經(jīng)費通常在每年一月初下發(fā)，而項目經(jīng)費在“二下”后才能下發(fā)，通常是每年二月份。而預(yù)算批復(fù)需要經(jīng)全國人民代表大會批復(fù)，由于會期的安排，造成預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批復(fù)有一至兩個月的時間差，項目預(yù)算執(zhí)行與年度計劃也有一個月的時間差。從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的時效性降低，預(yù)算執(zhí)行的約束性也受到了影響。財政部門撥付預(yù)算單位資金，是按照預(yù)算單位自己上報的分月用款計劃進行的，分月用款計劃是按照預(yù)計資金的實際使用情況進行的；而預(yù)算執(zhí)行進度的考核是按照序時進度進行，即六月份需要執(zhí)行率達到50%才算合格。這就造成了預(yù)算執(zhí)行率的考核標準與實際工作安排不符，預(yù)算執(zhí)行考核流于形式。

建議修改預(yù)算年度的起止時間，財政部門的預(yù)算審核與人民代表大會的預(yù)算審批同步進行，新的預(yù)算年度從每年三月份開始，以增強預(yù)算的嚴肅性及約束力。同時，建議預(yù)算執(zhí)行進度的考核，以單位編制的月度用款計劃為基礎(chǔ)，使預(yù)算執(zhí)行率考核落實到實處。