市縣財政風(fēng)險研究及案例分析
——基于2020—2021 年江蘇省市縣級財政預(yù)決算公開數(shù)據(jù)

齊行抗

作者單位：徐州市賈汪區(qū)財政局

一、研究意義

“郡縣治，天下安”?？h市級政府治理是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、社會穩(wěn)定和長治久安的基礎(chǔ)?？h市級財政承擔(dān)著本地經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展重要職能，縣市級財政平穩(wěn)運(yùn)行是本地經(jīng)濟(jì)安全持續(xù)發(fā)展的保障。近年來，個別市縣出現(xiàn)拖欠教師工資社?，F(xiàn)象，民生欠賬暴露，以點涉面事件突發(fā)，政治影響嚴(yán)重大于經(jīng)濟(jì)影響，財政風(fēng)險是繼政府債務(wù)風(fēng)險之后的又一重大風(fēng)險。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）提出，增強(qiáng)財政可持續(xù)性，防范化解財政風(fēng)險隱患。2022年以來，面對國內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢和全國范圍不斷疫情沖擊，縣市級經(jīng)濟(jì)受到較大不利影響，地方財政風(fēng)險加劇，研究探討縣市財政風(fēng)險具有重要現(xiàn)實意義。同時，2022年是國家財政體制改革的重要窗口期，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)﹝2022﹞20號），旨在健全省以下財政體制，增強(qiáng)縣市級政府公共服務(wù)保障能力，防范基層財政風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險等。江蘇省作為全國經(jīng)濟(jì)第二大省，研究其所轄縣市區(qū)財政風(fēng)險具有較好的政策研究意義。

二、財政風(fēng)險概念與分類

一般認(rèn)為，風(fēng)險是指特定的不利事件，或危險事故，或有害意外等發(fā)生的可能性，這些可能性與后果產(chǎn)生的組合。通過CNKI文獻(xiàn)檢索，財政風(fēng)險尚無統(tǒng)一的學(xué)術(shù)認(rèn)識。財政風(fēng)險有廣義和狹義之分，狹義財政風(fēng)險是指“財政領(lǐng)域中因各種不確定因素的綜合影響而導(dǎo)致財政資金遭受損失和財政運(yùn)行遭到破壞的可能性”；廣義財政風(fēng)險是指“政府在財政分配活動過程中，由于財政政策、制度、手段本身的缺陷和多種經(jīng)濟(jì)因素的不確定性，而給政府進(jìn)一步的財政活動和社會經(jīng)濟(jì)帶來的各種潛在危害的可能性”。筆者基于上述廣義財政風(fēng)險概念，結(jié)合當(dāng)前財政工作實踐，認(rèn)為財政風(fēng)險主要集中在三個方面：預(yù)算收支結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險、債務(wù)違約風(fēng)險、國庫庫款支付風(fēng)險。

（一）預(yù)算收支結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險

《中華人民共和國預(yù)算法》第三十五條規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。從地方預(yù)決算公開信息看，縣市級財政按照法定要求，四本預(yù)算保持總體收支平衡。實際上，縣市級政府的國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模較小，政府性基金預(yù)算專款專用，社會保障預(yù)算較為獨立，與基層財政密切相關(guān)的一般公共預(yù)算收支更具有研究意義。在收支平衡的要求下，地方財政風(fēng)險更多地反映在一般公共預(yù)算收支結(jié)構(gòu)上。

一般公共預(yù)算總收入包括一般公共預(yù)算收入、上級補(bǔ)助收入、下級上解收入、上年結(jié)轉(zhuǎn)收入、一般債券轉(zhuǎn)貸收入、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金動用、調(diào)入資金等。一般公共預(yù)算收入和上級補(bǔ)助收入相對穩(wěn)定，是縣區(qū)級財政收入主要來源。一般債券轉(zhuǎn)貸收入、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金動用、調(diào)入資金等多為一次性因素，相對缺乏持續(xù)性。從近年地方預(yù)決算公開信息看，一次性收入占財政總收入比重呈現(xiàn)增長快、占比高、不穩(wěn)定等特點，地市級財政面臨著收入保障風(fēng)險。財力保障能力是衡量地區(qū)財政風(fēng)險程度的重要指標(biāo)。一般認(rèn)為，財力保障能力有三個口徑：一是地方綜合財力口徑，用本級收入、上級補(bǔ)助、下級上解收入、上年結(jié)轉(zhuǎn)、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金動用、調(diào)入資金等，減去上解支出、補(bǔ)助下級后的金額；二是寬口徑財力，用本級收入、上級補(bǔ)助、下級上解收入，減去上解支出、補(bǔ)助下級后的余額；三是窄口徑財力，用本級收入、下級上解收入、稅收返還（上級補(bǔ)助部分）、財力性轉(zhuǎn)移支付（上級補(bǔ)助部分），減去上解支出、補(bǔ)助下級后的余額。

一般公共預(yù)算總支出中，剛性支出占財政支出的比重大小，直接影響縣市級財政的“騰挪”空間，降低了地方財政支出的靈活性。剛性支出越大，如“三?！敝С觥⒄畟断⒅С?、隱性債務(wù)化解支出等固定支出占比越大，政府用于救災(zāi)防疫等應(yīng)急支出、用于支持鄉(xiāng)村振興、節(jié)能環(huán)保以及地方發(fā)展等重大支出就越難以保障，財政支出保障風(fēng)險加大。“三?！敝С觥⒄畟断⒅С?、隱性債務(wù)化解支出等剛性支出占上述三個口徑財力的比例成為衡量地方財政風(fēng)險程度的重要指標(biāo)。理論上，剛性支出占地方綜合財力、寬口徑財力、窄口徑財力均應(yīng)小于100%。實際上，對于部分發(fā)生財政風(fēng)險的地區(qū)，剛性支出占窄口徑財力出現(xiàn)大于100%，甚至剛性支出占寬口徑財力大于100%情況，這些地區(qū)或?qū)⒚媾R著較為嚴(yán)重的財政風(fēng)險。

從公開的地方政府預(yù)決算報告和報表看，地方財政收支總體平衡，這主要是基于以收定支的預(yù)算管理模式。當(dāng)財政支出大于綜合財力時，超出財力的支出無法以預(yù)算支出的形式體現(xiàn)，部分地區(qū)通過暫付款長期掛賬處理，形成隱性赤字。因此，暫付款在一定程度上反映無預(yù)算支出情況，造成財政收支失衡風(fēng)險。

（二）債務(wù)違約風(fēng)險

2021年12月底，全國地方政府債務(wù)余額30.47萬億元，較2016年增長約100%，平均增速保持在兩位數(shù)。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近些年地方政府債券到期還本付息金額較快增長，2021年償還本金約為26685億元，支付政府債務(wù)利息9280億元。由于地方政府債券到期還本可以依靠發(fā)行再融資債券實現(xiàn)借新還舊，較大程度上緩解了當(dāng)前縣市級政府償債壓力，但利息支出仍需要地方財政自身收入來支付。公開資料顯示，近些年償債利息占地方綜合財力比重逐步提高。2021年，全國一般公共預(yù)算支出中一般債務(wù)付息支出占比為2.2%，政府性基金預(yù)算支出中專項債務(wù)付息支出占比達(dá)到4.2%。2021年，江蘇省一般公共預(yù)算支出中一般債務(wù)付息支出占比為1.66%，政府性基金預(yù)算支出中專項債務(wù)付息支出占比為2.81%，兩者均低于全國整體水平。

考慮到隱性債務(wù)的普遍高成本性和權(quán)重占比，部分地方政府面臨的償債壓力或更大。同時，相比于債務(wù)還本付息支出，債務(wù)期限結(jié)構(gòu)錯配風(fēng)險也應(yīng)當(dāng)警惕。從當(dāng)前看，積極的財政政策伴隨著地方政府債務(wù)發(fā)行規(guī)模的持續(xù)增加，未來的債務(wù)發(fā)行規(guī)模、還本付息支出還將繼續(xù)擴(kuò)大，大部分債務(wù)支出將由縣市級政府承擔(dān)，在地方財力增長放緩的情況下，地方政府債務(wù)風(fēng)險水平將進(jìn)一步放大。

（三）國庫庫款支付風(fēng)險

政府預(yù)算收支活動體現(xiàn)為庫款資金的流入流出，反映財政預(yù)算收支活動的結(jié)果。財政庫款保障水平是財政庫款余額占期間庫款流出金額的比例，可以較好地反映財政風(fēng)險水平。

財政部衡量庫款保障水平的指標(biāo)為“月末庫款凈額/截至本月末的年度內(nèi)月均庫款流出金額”。庫款保障水平應(yīng)在合理區(qū)間受到控制，避免產(chǎn)生過高的庫款保障水平或過低的庫款保障水平，過高的庫款保障水平反映資金效用沒能得到合理使用，過低的庫款水平反映地方庫款調(diào)度不足，存在一定的支付風(fēng)險?，F(xiàn)階段，各級財政財政部門更加強(qiáng)化庫款監(jiān)測，科學(xué)調(diào)度，努力使庫款保障水平處于安全區(qū)間。理論上，庫款保障水平的安全區(qū)間可根據(jù)最佳現(xiàn)金持有量的隨機(jī)模式（H=3R-2L）確定參考范圍（0.3，1.8），最佳的庫款保障水平可維持在0.8。庫款規(guī)模和保障水平大于1.8的地區(qū)，應(yīng)進(jìn)行國庫現(xiàn)金管理工作，實現(xiàn)地方財政資金的保值增值。庫款保障水平小于0.3的地區(qū)，應(yīng)及時啟動庫款保障風(fēng)險預(yù)案，避免發(fā)生庫款支付風(fēng)險。庫款應(yīng)保持必要最低余額，用于人員經(jīng)費、日常公用費、醫(yī)療社保繳費、政府購買服務(wù)及各類應(yīng)急支出等。

三、財政風(fēng)險評價

根據(jù)地方財政風(fēng)險內(nèi)容及構(gòu)成，其評價可從三個方面開展：預(yù)算收支結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險、債務(wù)違約風(fēng)險、庫款支付風(fēng)險（表1）。

表1 地方財政風(fēng)險指標(biāo)及說明

（一）預(yù)算收支結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險

衡量預(yù)算收支結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險的指標(biāo)包括：財政自給率、一次性收入占比、人均財力等。財政自給率是指本級一般公共預(yù)算收入占一般公共預(yù)算支出的比重，數(shù)值越大，自我保障能力越強(qiáng)，數(shù)值越小，自我保障能力越低。自我保障能力較低地區(qū)，在上級補(bǔ)助收入相對穩(wěn)定的情況下，面臨更大的財政風(fēng)險。一次性收入是財政收入中變動性較強(qiáng)、缺乏可持續(xù)的收入，主要是預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金動用、調(diào)入資金等。用一次性收入占綜合財力的比重衡量地方財政風(fēng)險，比重越高，財政運(yùn)行越不穩(wěn)定，財政風(fēng)險越大；反之，越小。人均財力代表地區(qū)可以提供的基本公共服務(wù)的水平。在國家共同富裕的背景下，人均財力較低地區(qū)縮小與較高地區(qū)的差距是地方政府的政治訴求。在此情況下，地方政府努力提高基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大支出規(guī)模，將增加財政風(fēng)險。

（二）債務(wù)違約風(fēng)險

債務(wù)違約風(fēng)險可以通過債務(wù)收入占比和政府債務(wù)率衡量。債務(wù)收入占比，即當(dāng)年債務(wù)收入占財政總收入的比重，比重越大，地方政府未來面臨的債務(wù)風(fēng)險越高。在目前債務(wù)管理模式下，有些到期政府債務(wù)是通過再融資方式借新還舊，因此衡量當(dāng)年債務(wù)收入時不考慮當(dāng)期到期債務(wù)影響，而是用新增債務(wù)收入衡量當(dāng)年債務(wù)收入。政府債務(wù)率，即政府債務(wù)余額（本文所用政府債務(wù)余額均指政府顯性債務(wù)余額）占綜合財力的比重，政府債務(wù)率越高，代表政府債務(wù)風(fēng)險越高，否則越低。

（三）庫款支付風(fēng)險

庫款支付風(fēng)險一般用庫款保障水平衡量。本文用是否發(fā)生庫款保障風(fēng)險事件來評價。若某地區(qū)公開報道庫款支付存在困難或問題，認(rèn)為發(fā)生庫款保障風(fēng)險事件；若未報道，則未發(fā)生庫款保障風(fēng)險事件。不排除存在地方政府發(fā)生庫款支付困難或問題而未公開報道的情況。

四、實證分析

（一）選擇樣本

目前，江蘇省根據(jù)南北市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、梯度特征明顯的省情，將所轄市縣分為蘇北、蘇中、蘇南三大范圍。蘇北地區(qū)包括徐州、鹽城、淮安、宿遷、連云港五個省轄市；蘇中地區(qū)包括揚(yáng)州、南通、泰州三個省轄市；蘇南地區(qū)包括蘇州、無錫、常州、南京、鎮(zhèn)江五個省轄市。研究選取2020-2021年蘇南地區(qū)的常州、蘇中地區(qū)的揚(yáng)州、蘇北地區(qū)的徐州等三個地級市及所轄縣市區(qū)共50個樣本，不含市本級及所屬功能區(qū)（消除極值影響）。相關(guān)數(shù)據(jù)來源于江蘇省預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺。

（二）數(shù)據(jù)處理

為增強(qiáng)財政風(fēng)險指標(biāo)之間的可比性，研究采用歸一化處理方法，對風(fēng)險樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，消除了風(fēng)險指標(biāo)間的量綱影響，使得樣本數(shù)據(jù)被控制在（0，1）范圍，同時減少了極值數(shù)據(jù)的干擾因素。對于財政風(fēng)險指標(biāo)的正負(fù)方向，研究對標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)進(jìn)行了方向調(diào)整，統(tǒng)一調(diào)整為負(fù)向，使得單項指標(biāo)和指標(biāo)值合計更好反映財政風(fēng)險的程度。

研究假設(shè)每一項衡量指標(biāo)同等重要，在衡量地方財政整體風(fēng)險時，每一項因素發(fā)生的可能性假設(shè)相等，各項指標(biāo)權(quán)重賦值1。樣本地區(qū)的財政風(fēng)險轉(zhuǎn)化為各項指標(biāo)合計，數(shù)值越大，代表樣本地區(qū)風(fēng)險越大，反之，越小。

（三）結(jié)果分析

1.整體風(fēng)險分析。

與2020年相比，2021年整體風(fēng)險降低7.87%。若不考慮其他因素，2021年國內(nèi)新冠疫情防控影響、國際貿(mào)易摩擦等重大事件對樣本地區(qū)整體財政風(fēng)險影響較2020年降低了7.87%。降低的主要因素是財政自給率風(fēng)險降低6.84%，一次性收入風(fēng)險降低12.13%，債務(wù)收入風(fēng)險降低7%，政府債務(wù)率風(fēng)險降低23.79%，人均財力風(fēng)險增長5.66%。兩年間樣本地區(qū)人口規(guī)?；静蛔兊那闆r下，人均財力代表的風(fēng)險增長為財力的相對減少。分析認(rèn)為，造成財力減少的主要因素為2020年中央對地方一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助政策的退出。除抗疫特別國債外，納入一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的項目主要有特殊轉(zhuǎn)移支付資金和中央直達(dá)資金（表2）。

表2 2020-2021 年度財政風(fēng)險對比

2.地級市樣本分析。

從地級市樣本看，2021年整體風(fēng)險較2020年降低2.85%，低于全部樣本7.87%的水平。分析認(rèn)為：一是2020年中央對地方一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助政策（特殊轉(zhuǎn)移支付資金和中央直達(dá)資金等）有效地下沉到縣區(qū)層面，以樣本地區(qū)為代表的江蘇省地級市積極有效執(zhí)行了中央財政政策；二是地級市財政風(fēng)險明顯好于整體平均水平，或是市本級及所屬功能區(qū)（開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、港務(wù)區(qū)等）等經(jīng)濟(jì)載體提高了地級市的抗風(fēng)險能力；三是地級市在不同程度集中了縣區(qū)級財力，或轉(zhuǎn)移增加了部分地區(qū)支出責(zé)任。因此，在省以下財政體制改革中，市縣區(qū)財政體制改革將是一項重大課題，關(guān)系縣市級財政風(fēng)險問題。

從具體結(jié)構(gòu)看，樣本1財政自給率、人均財力、債務(wù)收入等風(fēng)險程度較高，樣本19一次性收入、財政自給率、政府債務(wù)率等風(fēng)險程度較高，樣本12各項風(fēng)險指標(biāo)在三者中普遍偏低，該地區(qū)具有較好的財政可持續(xù)性（圖1）。

圖1 2020-2021 年地級市財政風(fēng)險

以樣本地區(qū)為代表的蘇北地區(qū)財政自給能力較低，較多依賴于上級財政轉(zhuǎn)移支付；人均財力偏低，說明蘇北地區(qū)的上級財政轉(zhuǎn)移支付不足，在目前倡導(dǎo)“縣域基本公共均等化”、“社會共同富?！钡谋尘跋?，省以下財政體制改革變得更為緊迫。2022年國辦發(fā)20號文為江蘇地區(qū)縣市級財政體制改革提供了方向指引和改革契機(jī)。

從地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)看，樣本1債務(wù)收入占比較高，樣本19政府債務(wù)率較高。由于一次收入是財政總收入和綜合財力的構(gòu)成因素，剔除一次收入因素，樣本1債務(wù)收入占比最高，樣本19政府債務(wù)率最高。因此，在評估地方政府債務(wù)風(fēng)險時，不僅要考慮債務(wù)自身因素，也應(yīng)考慮財政收入中一次性因素。債務(wù)收入和債務(wù)余額是剛性且確定的，財政收入中一次性因素是不確定的，從風(fēng)險角度看兩者不匹配，一次性財政收入弱化了地方政府債務(wù)風(fēng)險水平（表3）。

表3 2021 年地方政府債務(wù)情況

3.縣市級財政風(fēng)險分析。

按20%的分檔比例，即5個地區(qū)為一個風(fēng)險等級，每年25個樣本可分為五個風(fēng)險等級，即：很低、較低、中等、較高、很高。整體風(fēng)險系數(shù)從低到高排列，系數(shù)越高，風(fēng)險發(fā)生可能性越高；反之，越小。分析發(fā)現(xiàn)，在較高風(fēng)險以上等級的縣市區(qū)中，樣本1所轄縣市區(qū)占7家，樣本19所轄縣市區(qū)占4家，樣本12所轄縣市區(qū)占0家。從占比看，較高風(fēng)險以上等級的縣市區(qū)占樣本1、樣本19、樣本12所轄縣區(qū)的比例分比為44%、67%、0。因此，樣本1所轄縣市區(qū)財政面臨較高風(fēng)險地區(qū)最多，樣本19所轄縣市區(qū)財政面臨較高風(fēng)險地區(qū)占比最高。若用樣本推測整體，蘇北、蘇中縣市級財政或面臨較高程度的財政風(fēng)險。

按照組合風(fēng)險管理理論，風(fēng)險分析不僅要分析單一風(fēng)險的可能和影響程度，還應(yīng)關(guān)注地區(qū)財政風(fēng)險指標(biāo)之間的關(guān)系和組合風(fēng)險，特別是單一風(fēng)險均未超過風(fēng)險容忍度或不顯著，但組合在一起超出整體風(fēng)險容忍度的情況。如果某一方面的風(fēng)險超過容忍度，但因與其他風(fēng)險抵消，而降低到容忍的范圍也是可接受的。如果部分樣本的整體財政風(fēng)險處于中低風(fēng)險水平，個別風(fēng)險處于較高以上風(fēng)險水平，也同樣值得關(guān)注，如樣本22財政自給率風(fēng)險，樣本21一次收入風(fēng)險，樣本11人均財力風(fēng)險，樣本1債務(wù)收入風(fēng)險，樣本19政府債務(wù)率風(fēng)險。特別注意的是，樣本1為地級市，債務(wù)收入占比較高，應(yīng)有別于縣區(qū)級財政分析。

4.案例分析。

蘇北地區(qū)地級市和縣市級財政整體風(fēng)險和組成風(fēng)險均具有較高水平，對其進(jìn)行個案研究可以有效彌補(bǔ)統(tǒng)計研究的不足。樣本1下轄常住人口902.85萬，現(xiàn)轄2市、3縣、5區(qū)、3個功能區(qū)。江蘇省現(xiàn)行省管縣的財政體制，市對所轄縣市無直接財政結(jié)算關(guān)系。3個功能區(qū)預(yù)決算工作納入市本級管理，本次研究僅限于5個市轄區(qū)（樣本2-6）。在5個市轄區(qū)中，樣本2、樣本3因歷史原因具有縣級經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)，與地級市具有財政結(jié)算關(guān)系，兼具縣級和區(qū)級的財政管理模式；樣本4、樣本5、樣本6為市轄主城區(qū)，財政體制完全按照市轄區(qū)管理。因此，5個市轄區(qū)分為兩種財政管理模式：

（1）以縣級經(jīng)濟(jì)管理為主的市區(qū)兩級財政關(guān)系。在前述五類風(fēng)險地區(qū)分類中，以縣級經(jīng)濟(jì)管理為主的樣本2、樣本3處于較高以上財政風(fēng)險。

（2）以區(qū)級經(jīng)濟(jì)管理為主的市區(qū)兩級財政關(guān)系。在前述五類風(fēng)險地區(qū)分類中，以縣級經(jīng)濟(jì)管理為主的樣本4、樣本5、樣本6處于中低以下財政風(fēng)險。

同時，從樣本1所轄縣市區(qū)看，樣本7-11在兩年樣本統(tǒng)計中，均處于較高以上財政風(fēng)險水平。研究認(rèn)為，與省管縣相比，市管區(qū)更有利控制區(qū)級財政風(fēng)險，實行縣級經(jīng)濟(jì)管理為主的市轄區(qū)未能有效控制區(qū)級財政風(fēng)險，或容易造成風(fēng)險控制盲區(qū)，形成“省級管不著，市級不想管”的情況。

在兩年共計50個樣本中，樣本1整體風(fēng)險均處于中等水平，但債務(wù)收入風(fēng)險處于較高水平，反映樣本1最主要的風(fēng)險是債務(wù)收入風(fēng)險。2021年樣本1新增債券支出59.8億元，主要用于交通運(yùn)輸、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、保障性安居工程等領(lǐng)域，反映樣本1政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多個領(lǐng)域較為依賴政府債務(wù)收入。同時，由于政府債務(wù)收入風(fēng)險加大，政府債務(wù)率控制在中等風(fēng)險水平，但接近較高水平，說明樣本1后期政府債務(wù)收入增長空間有限，或?qū)⑦M(jìn)入較低債務(wù)收入和較高政府債務(wù)率的階段，即將面臨著還本付息的支出壓力，財政風(fēng)險將進(jìn)一步加劇（圖2、圖3）。

圖2 2020 年樣本地區(qū)風(fēng)險分布構(gòu)成圖

圖3 2021 年樣本地區(qū)風(fēng)險分布構(gòu)成圖

五、啟示與建議

綜上分析，較高風(fēng)險以上地區(qū)普遍具有財政自給能力偏低，上級轉(zhuǎn)移支付不足，人均基本公共服務(wù)縣域差距較大，歷史債務(wù)較重，地區(qū)發(fā)展較多依賴債務(wù)收入等特點，因此，降低地方財政風(fēng)險應(yīng)需標(biāo)本兼治。

（一）中央轉(zhuǎn)移支付資金是地方補(bǔ)助收入的重要組成，中央資金分配機(jī)制直接影響著地方財政風(fēng)險

目前，中央轉(zhuǎn)移支付資金包括中央直達(dá)資金、一般轉(zhuǎn)移支付資金、特殊轉(zhuǎn)移支付資金、特別國債等類型?？茖W(xué)合理的直達(dá)基層的中央財政資金是完善中央轉(zhuǎn)移支付制度，降低地方財政風(fēng)險，建立更為科學(xué)的現(xiàn)代財政制度的客觀要求。特別年份中央財政轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立和取消應(yīng)堅持審慎原則，防止大水漫灌，也要避免釜底抽薪，設(shè)置合理的過渡期，防范政策調(diào)整對地方財政風(fēng)險的沖擊。財政政策制定不囿于線性思維或“0-1規(guī)劃”決策，適當(dāng)采用階梯退坡或非線性思維方式，在更多維度上優(yōu)化中央財政資金分配，形成更為科學(xué)合理的財政資金分配機(jī)制。

（二）做好市與縣區(qū)兩級經(jīng)濟(jì)資源分配，是降低市與縣區(qū)財政風(fēng)險的有效路徑

與縣區(qū)政府相比，地級市具有較好的政策空間、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)載體、產(chǎn)業(yè)平臺等優(yōu)勢，具有先天的抗風(fēng)險能力，改革平衡好市與縣區(qū)兩級經(jīng)濟(jì)資源分配，是一項繁重復(fù)雜而長期的系統(tǒng)工程。地方黨委政府應(yīng)建立完善多部門、跨層級的財政體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，橫向強(qiáng)化部門之間合作，縱向強(qiáng)化縣市區(qū)政府部門聯(lián)動，在區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、項目、資金、人才等政策層面協(xié)同發(fā)力，做好資源、資產(chǎn)、資本、資金與財力的匹配平衡，適當(dāng)上移縣區(qū)財政支出責(zé)任，合理調(diào)節(jié)不同縣市轉(zhuǎn)移支付制度，處理好降低財政風(fēng)險涉及的效率公平問題，促進(jìn)省域內(nèi)縣區(qū)基本公共均等化和促進(jìn)社會共同富裕。

（三）在省管縣基礎(chǔ)上，試行省管單列區(qū)的財政管理體制

省管財政風(fēng)險較大的市轄區(qū)，有利于增強(qiáng)高風(fēng)險市轄區(qū)獲得省級財政資源能力，減少市對區(qū)財政資源的截留扣劃，從財政體制上縮小地區(qū)間財政資源的差距，有效降低區(qū)級財政風(fēng)險。調(diào)整完善以縣級經(jīng)濟(jì)管理為主的縣級區(qū)與市級財政關(guān)系，取消實質(zhì)上融入市區(qū)的縣級區(qū)財政管理職權(quán)，調(diào)整為主城區(qū)財政管理模式，相應(yīng)建立財政事權(quán)和支出責(zé)任匹配的財政制度，從制度上降低市轄區(qū)財政風(fēng)險。

（四）涵養(yǎng)稅源與收入挖潛并重，提高地方政府財政自給能力

全面落實減稅降費政策，優(yōu)化營商環(huán)境，清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費，穩(wěn)中求進(jìn)，促進(jìn)財稅收入量質(zhì)提升。一是加強(qiáng)財源培育建設(shè)工作。立足縣市產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，服務(wù)保障地方重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展，協(xié)同促進(jìn)地方園區(qū)平臺提質(zhì)增效擴(kuò)容，助力建設(shè)各類特色產(chǎn)業(yè)園和創(chuàng)新園區(qū)。在綜合平衡招商引資項目整體正向效用基礎(chǔ)上，更加側(cè)重招商引資項目的財稅貢獻(xiàn)度。二是加強(qiáng)稅費收入屬地管理責(zé)任。持續(xù)調(diào)動企業(yè)所在地政府培植財源的積極性，推進(jìn)可持續(xù)財源建設(shè)發(fā)展，依法拓展財稅增收渠道，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果有效轉(zhuǎn)化為財政收入。三是強(qiáng)化財稅收入征管機(jī)制。開展重點稅源調(diào)查，持續(xù)打擊各種偷、逃、抗、騙稅行為。緊扣重點稅種、重點行業(yè)和重點稅源，加強(qiáng)個性化服務(wù)，推動實現(xiàn)稅源到稅收的轉(zhuǎn)化，確保收入持續(xù)健康增長。強(qiáng)化非稅收入征管，深化電子票據(jù)改革與現(xiàn)代非稅征管工作協(xié)同，從源頭上實現(xiàn)非稅收入足額入庫。四是健全涉稅信息共享機(jī)制。充分發(fā)揮稅收協(xié)同共治機(jī)制作用，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”，搭建財源建設(shè)信息平臺，探索將涉稅信息納入系統(tǒng)管理，進(jìn)一步延伸至企業(yè)所在地，逐步實現(xiàn)稅源信息全覆蓋，形成涉稅、征稅、護(hù)稅的良性循環(huán)，確保應(yīng)收盡收。五是繼續(xù)做好土地文章，發(fā)揮土地資源在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的重大保障作用?？茖W(xué)開展儲備用地出讓工作，有序增加土地出讓面積，穩(wěn)定土地出讓價格預(yù)期，形成持續(xù)增長的土地出讓收益，增強(qiáng)落實地方黨委政府重大決策的保障能力，有效降低地方財政風(fēng)險。

（五）適當(dāng)控制債務(wù)余額高風(fēng)險地區(qū)新增政府債券發(fā)行，建立完善新增債務(wù)收入與政府債務(wù)率聯(lián)動機(jī)制

在原有政府債務(wù)到期化解前，不宜進(jìn)行較大規(guī)模增發(fā)新債。完善政府債務(wù)收入市與縣區(qū)平衡機(jī)制，市本級政府債務(wù)收入向較低風(fēng)險市轄區(qū)科學(xué)合理轉(zhuǎn)貸，控制較高債務(wù)風(fēng)險地級市債務(wù)余額的同時調(diào)整市轄區(qū)債務(wù)余額結(jié)構(gòu)，削平債務(wù)風(fēng)險高地和填補(bǔ)債務(wù)風(fēng)險洼地。不斷完善行政權(quán)利監(jiān)督機(jī)制，從省級層面合理制衡市級財政資源分配權(quán)與受益權(quán)，有效降低各類債務(wù)風(fēng)險。

（六）發(fā)掘預(yù)算管理一體化系統(tǒng)潛在功能，建立地方財政風(fēng)險管理評價機(jī)制

在縣區(qū)級財政風(fēng)險評價基礎(chǔ)上，針對重點關(guān)注的風(fēng)險事項及相應(yīng)的指標(biāo)，建立風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，合理確定指標(biāo)值的預(yù)警臨界值，內(nèi)嵌預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控預(yù)警。風(fēng)險監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的財政風(fēng)險預(yù)警，及時啟動報告和反饋程序，對重大財政風(fēng)險事件形成應(yīng)急處置機(jī)制。不斷完善更為科學(xué)合理的地方財政風(fēng)險指標(biāo)，納入地方高質(zhì)量發(fā)展考核指標(biāo)體系，將財政風(fēng)險納入地方黨委政府的治理風(fēng)險。同時，還應(yīng)不斷建立完善財政風(fēng)險內(nèi)控及風(fēng)險管理制度，形成財政風(fēng)險分析、識別、評估、預(yù)警和應(yīng)對機(jī)制。財政風(fēng)險管理人員在風(fēng)險管理方面存在失職瀆職，造成嚴(yán)重不良后果的，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)責(zé)任。