個(gè)人征信準(zhǔn)入管制困境與法治應(yīng)對

鄧 建 鵬

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

一、行業(yè)突出問題與研究進(jìn)路

(一)行業(yè)概況

征信是信貸領(lǐng)域至關(guān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施，有助于解決信貸交易中的信息不對稱問題，對防范金融風(fēng)險(xiǎn)、降低融資成本及提高融資效率有益。專業(yè)人士認(rèn)為，基于信用信息，出借方可有效評估潛在借款人的還款能力，提供與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的借貸。如果未來獲取信貸對借款者有利，則將對其產(chǎn)生避免違約的激勵(lì)，因?yàn)橄嚓P(guān)違約可能為其他征信機(jī)構(gòu)知曉而無法獲得貸款[1](P18)。征信行業(yè)分企業(yè)征信和個(gè)人征信。不過，學(xué)界對征信與社會(huì)信用兩個(gè)概念的使用存在很大差異，如有的研究者討論的社會(huì)信用主要涉及非金融經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，有的研究者論及的信用有時(shí)指涉社會(huì)信用，有時(shí)指涉?zhèn)€人征信。為避免混同，本文參考中國人民銀行發(fā)布的《征信業(yè)務(wù)管理辦法》等法規(guī)，所指個(gè)人征信取其狹義內(nèi)涵——個(gè)人征信是基于個(gè)人資產(chǎn)狀況和債務(wù)償還等歷史信息，用于識(shí)別判斷個(gè)人信用狀況，對個(gè)人未來履約能力和意愿的評價(jià)和預(yù)測。

個(gè)人征信一方面有助于征信公司協(xié)助資金出借方評估借入方的信用風(fēng)險(xiǎn)，減少違約風(fēng)險(xiǎn)，另一方面有助于借入方注重提升個(gè)人誠信度乃至社會(huì)整體誠信水平。征信對中國這樣的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家尤為重要，學(xué)者以征信系統(tǒng)為例，量化評估其對中國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)后指出，征信系統(tǒng)對總消費(fèi)和總投資都有顯著促進(jìn)作用，其在2012年促進(jìn)了0.33個(gè)百分點(diǎn)的GDP增長[2](P187)。隨著金融科技突飛猛進(jìn)及各種應(yīng)用場景的創(chuàng)生，基于互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)輔助，征信從傳統(tǒng)的獲取貸款，擴(kuò)大到就業(yè)、稅收、租房和醫(yī)療等場景，降低了交易環(huán)節(jié)的成本。因此，個(gè)人征信對經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至社會(huì)進(jìn)步意義重大。與企業(yè)征信不同，個(gè)人征信行業(yè)涉及隱私保護(hù)等問題，因此監(jiān)管思路存在較大差異：據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，企業(yè)征信采用備案制，個(gè)人征信采取嚴(yán)格的審批制。

但是，當(dāng)前中國個(gè)人征信業(yè)在供給方面遠(yuǎn)不能滿足市場需求。中國金融市場局部領(lǐng)域高風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)人征信發(fā)展緩慢關(guān)系密切。我國征信市場化起步較晚，政府主導(dǎo)的征信體系覆蓋面不夠廣泛。除政府主導(dǎo)下的央行征信中心以外，中國當(dāng)前僅一家持牌市場化個(gè)人征信機(jī)構(gòu)正式運(yùn)營(1)除央行征信中心以外，當(dāng)前僅有百行征信、樸道征信獲得個(gè)人征信業(yè)務(wù)牌照，樸道征信尚未正式開展業(yè)務(wù)，兩家持牌機(jī)構(gòu)大股東均為政府背景。，與世界第二大經(jīng)濟(jì)體身份很不相稱。與新型征信不同，大部分傳統(tǒng)的信用評估體系多依賴貸款償還歷史，增加了對未有過貸款的人群信用評估的難度。征信專業(yè)人士稱，截至2018年，中國13.9億人口中，在央行征信中心近9億個(gè)人消費(fèi)者沒有包含傳統(tǒng)的信貸信用記錄的信用報(bào)告，沒有信用評分，約1億人傳統(tǒng)信貸信用記錄不足[3](P16)。有學(xué)者指出，發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)信貸是實(shí)現(xiàn)我國宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)“擴(kuò)大內(nèi)需，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”的重要推動(dòng)力[4](P70)。但是，沒有信貸記錄的年輕人往往是消費(fèi)金融需求旺盛的群體，個(gè)人征信業(yè)的不足嚴(yán)重限制了互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融的發(fā)展。與之相比，在2017年，美國企業(yè)和個(gè)人征信信息覆蓋率已超過80%，同時(shí)美國征信機(jī)構(gòu)仍在持續(xù)擴(kuò)大征信數(shù)據(jù)源[5](P33)(2)據(jù)益百利2019年年度報(bào)告，美國有征信數(shù)據(jù)的人口達(dá)2．4億，占全國總?cè)丝诘?0%，see Experian Annual Report 2019,p38.。

為滿足時(shí)代需求，中國央行在2015年初印發(fā)了《關(guān)于做好個(gè)人征信業(yè)務(wù)準(zhǔn)備工作的通知》，要求芝麻信用、騰訊征信、前海征信和鵬元征信等8家機(jī)構(gòu)做好個(gè)人征信業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作(3)參見http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/05/content_2800381.htm，訪問時(shí)間：2016年1月2日。，這被視為中國個(gè)人征信業(yè)向民營機(jī)構(gòu)開閘的信號(hào)。一些互聯(lián)網(wǎng)巨頭和金融科技公司涉足個(gè)人征信，推出基于互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)輔助的征信產(chǎn)品。這種新型個(gè)人征信注重通過移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)收集信用數(shù)據(jù)，以人工智能算法挖掘其內(nèi)在價(jià)值。這種征信具有數(shù)據(jù)廣泛、采集效率高、客戶信用“畫像”全面、征信產(chǎn)品豐富和應(yīng)用場景多元化等優(yōu)點(diǎn)，是金融科技時(shí)代的新業(yè)態(tài)。云計(jì)算、人工智能深度學(xué)習(xí)和數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)大規(guī)模應(yīng)用，解決了征信在海量數(shù)據(jù)快速存儲(chǔ)、深度挖掘和高速運(yùn)算方面的需求，有助于更準(zhǔn)確地反映個(gè)人信用狀況，促成個(gè)人征信業(yè)的飛躍。

在央行試點(diǎn)個(gè)人征信工作兩年后，監(jiān)管者稱，個(gè)人征信機(jī)構(gòu)不應(yīng)該太分散，數(shù)量不能太多，市場準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該較嚴(yán)、門檻較高。獨(dú)立的個(gè)人或經(jīng)濟(jì)組織想獨(dú)自辦一家個(gè)人征信業(yè)務(wù)的公司，無論在理論上、道義上、法律上，還是在實(shí)踐上，絕無可能[6](P16,P18)。受此影響，8家試點(diǎn)機(jī)構(gòu)均被要求停止?fàn)I業(yè)，另成立百行征信，股東包括央行指導(dǎo)下成立的中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)及8家民營試點(diǎn)機(jī)構(gòu)，其中互金協(xié)會(huì)持股36%，其他8個(gè)股東分別持股8%(4)參見百行征信官網(wǎng)，http://www.baihangcredit.com/，訪問時(shí)間：2020年2月1日。2018年監(jiān)管者的相應(yīng)表述，參見http://www.credithunan.gov.cn/article/2018/05/article_8681.htm，訪問時(shí)間：2018年9月2日。。據(jù)監(jiān)管者的定位，百行征信主要通過互聯(lián)網(wǎng)征信，向互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者提供服務(wù)，與央行傳統(tǒng)征信業(yè)務(wù)形成互補(bǔ)。

(二)研究思路

民營個(gè)人征信由起初試點(diǎn)，事實(shí)上最后變?yōu)閲?yán)格準(zhǔn)入管制，這種準(zhǔn)入管制值得追問——管制的原因是什么？管制的理由是否成立？管制是否與“促進(jìn)征信業(yè)健康發(fā)展”的立法宗旨吻合？管制是否與當(dāng)前營商環(huán)境法治化的國家目標(biāo)一致？個(gè)人征信機(jī)構(gòu)數(shù)量是應(yīng)由監(jiān)管者規(guī)劃，還是在強(qiáng)化征信公司內(nèi)部治理前提下由市場優(yōu)勝劣汰更為合適？為此，分析民營機(jī)構(gòu)進(jìn)入個(gè)人征信業(yè)的主要障礙及其原因，提出改善路徑，有益于防范金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。不過，近年相關(guān)重要研究或?qū)Ｗ€(gè)人征信機(jī)構(gòu)獨(dú)立性問題[7](P71-83)、個(gè)人征信信用信息保護(hù)問題[8](P161-172)、大數(shù)據(jù)個(gè)人征信與傳統(tǒng)征信的差異[9](P66-72)、介紹中國征信機(jī)遇及發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)與啟示[10](P131)，尤其是受國家政策影響，近年對社會(huì)信用體系建設(shè)的研究一時(shí)成為熱潮[11](P3-22)[12](P23-40)。上述研究涉及征信業(yè)的某一面相，但未全面思考當(dāng)前更緊迫的問題——征信業(yè)準(zhǔn)入管制的法治化轉(zhuǎn)型。

個(gè)人征信經(jīng)營者在市場準(zhǔn)入方面存在較大的限制，應(yīng)經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格審批。所謂市場準(zhǔn)入，主要是指市場參與主體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)所采取的強(qiáng)制性正式制度安排。市場準(zhǔn)入制度的背后實(shí)際上是政府與市場邊界的確定與調(diào)整。近年在持續(xù)的政府“放管服”改革和營造一流營商環(huán)境的制度安排下，我國在市場準(zhǔn)入方面推行負(fù)面清單制度，依法對政府權(quán)力形成有效的規(guī)范和制約。黨的十八屆三中全會(huì)決議指出，實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。負(fù)面清單調(diào)整的實(shí)質(zhì)是政府與市場關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整。對于市場主體，是“法無禁止即可為”；而對政府，則是“法無授權(quán)不可為”，只要不是負(fù)面清單列舉的事項(xiàng)，政府無權(quán)進(jìn)行審批[13](P18)。在政府持續(xù)簡政放權(quán)的背景與征信行業(yè)內(nèi)涵外延不斷拓展的趨勢下，有必要審視個(gè)人征信準(zhǔn)入管制的合理性，即實(shí)踐中個(gè)人征信準(zhǔn)入的審批制究竟是一種適宜的監(jiān)管，還是亟待革新的監(jiān)管方式？

個(gè)人征信業(yè)準(zhǔn)入問題在整個(gè)金融法制與監(jiān)管中有一定普遍性和代表性。學(xué)者指出，中國金融法制體現(xiàn)濃厚的金融抑制傾向，政府行為很大程度上主導(dǎo)金融市場活動(dòng)。以行政干預(yù)和嚴(yán)格管制為表征的金融抑制越來越顯現(xiàn)出對市場進(jìn)一步深化的阻礙[14](357-358)。從中國的現(xiàn)實(shí)來看，在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維并沒有完全矯正過來，政府仍然在資源配置中發(fā)揮很大的作用，導(dǎo)致市場機(jī)制的重要功能無法真正釋放[15](P137)。而在法治體系比較健全的社會(huì)，依法行政乃社會(huì)共識(shí)，金融監(jiān)管權(quán)受到嚴(yán)格控制，過度干預(yù)市場的現(xiàn)象受到約束[16](P138)。從法治視野深化個(gè)人征信準(zhǔn)入問題的研究，或可窺斑見豹，進(jìn)一步為中國金融法制與監(jiān)管的完善提供鏡鑒。

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“依法治國，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。”“法治是最好的營商環(huán)境”為近年黨中央和國務(wù)院的重要政策精神。2020年1月，國務(wù)院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》施行，宗旨為依循法治精神，持續(xù)優(yōu)化市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件。因此，結(jié)合營商環(huán)境法治化的可能路徑，思考個(gè)人征信業(yè)準(zhǔn)入存在的問題，進(jìn)而探討契合國情的金融監(jiān)管機(jī)制，兼具理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

二、過度準(zhǔn)入管制的法治反思

(一)“父愛”式監(jiān)管理念的反思

監(jiān)管者出于對風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂和對個(gè)人征信市場的“愛護(hù)”，限制市場相關(guān)參與主體的自由，包括嚴(yán)格限定個(gè)人征信機(jī)構(gòu)數(shù)量，在事實(shí)上僅批設(shè)大股東為政府背景的征信機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場，禁止獨(dú)立的個(gè)人或經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)自辦個(gè)人征信業(yè)務(wù)。在法治視野下需要追問的是，監(jiān)管者對征信市場應(yīng)賦予多大程度的“愛護(hù)”？這些“愛護(hù)”是否必要？這些強(qiáng)制賦予的“愛護(hù)”是否有充分的法律依據(jù)？

學(xué)者認(rèn)為，為增進(jìn)或滿足公民福利、需要和利益，“法律父愛主義”以不同程度限制相對人自由或權(quán)利。但“父愛”式法律不得逾越人性尊嚴(yán)這一界限，無限擴(kuò)大強(qiáng)制性“父愛”范圍，將個(gè)人作為政府行為客體，否則會(huì)造成政府施行暴政危險(xiǎn)[17](P6-58)。監(jiān)管者若過度秉持“父愛主義精神”，一方面對市場主體擴(kuò)大強(qiáng)制性“父愛”范圍，以有形之手干預(yù)征信市場，那么將與近年政府持續(xù)“簡政放權(quán)”的政策趨勢背道而馳，實(shí)質(zhì)上突破法治界線；另一方面表明監(jiān)管者對市場主體高度不信任，過度的“父愛主義”暗含如下假設(shè)：監(jiān)管者視自身全知全能，對行業(yè)發(fā)展趨勢的理解、變動(dòng)和預(yù)測更準(zhǔn)確。若此假設(shè)成立，則征信業(yè)是否有必要開啟市場化試點(diǎn)、鼓勵(lì)市場配置資源就值得疑問。

嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制實(shí)質(zhì)反映了監(jiān)管者對風(fēng)險(xiǎn)極度敏感，但將金融安全作為監(jiān)管的唯一目標(biāo)，可能使社會(huì)付出巨大代價(jià)。2013年《征信業(yè)管理?xiàng)l例》出臺(tái)后，曾有監(jiān)管者滿懷期待地認(rèn)為這必將促進(jìn)征信市場服務(wù)和產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，形成面向不同對象的征信市場產(chǎn)品體系，滿足社會(huì)多層次、多樣化、專業(yè)化的征信市場需求[18](P47)。時(shí)至今日，征信研究專家卻認(rèn)為，我國征信市場的主要矛盾仍未解決，即人民大眾對多樣化機(jī)構(gòu)、多層次與多福利的征信產(chǎn)品和服務(wù)的需要，與現(xiàn)有征信機(jī)構(gòu)單調(diào)、產(chǎn)品和服務(wù)同質(zhì)化、不能滿足需要的矛盾依舊存在[19](P4)。該《條例》出臺(tái)7年之后，個(gè)人征信市場未達(dá)到原初期待，監(jiān)管可能造成社會(huì)成本巨大卻難以量化評估，無法納入監(jiān)管者的績效考核中。由此，我國個(gè)人征信業(yè)務(wù)遲遲難以取得突破性進(jìn)展，以及監(jiān)管者缺乏消解征信市場矛盾的誘因，應(yīng)引起高度重視。

曾有學(xué)者認(rèn)為，中國個(gè)人征信體系有機(jī)會(huì)彎道超車，建立適應(yīng)中國互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展，基于互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的高效率、多層次的新一代個(gè)人征信體系。這個(gè)體系也許比美國目前的三大寡頭結(jié)構(gòu)更有效[10](P151)。時(shí)代給予我們機(jī)遇，然而，“春風(fēng)無限瀟湘意，欲采蘋花不自由”。阻礙個(gè)人征信業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的主要問題仍是市場機(jī)制體制上的障礙。論者謂，構(gòu)建統(tǒng)一開放的“大市場”，才能促進(jìn)公平競爭。我國目前突出問題是公平競爭不足，市場不統(tǒng)一、不開放，以及所有制的壁壘等問題仍然存在，特別是國企與民企之間的競爭，仍未充分體現(xiàn)“競爭中性”[20](P6,P10)。

“市場在資源配置中起決定性作用”是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，也是黨的十八屆三中全會(huì)就已確定的改革方向。習(xí)近平總書記指出，在供求關(guān)系日益復(fù)雜、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的背景下，涌現(xiàn)出很多新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品，往往不是政府發(fā)現(xiàn)和培育出來的，而是“放”出來的，是市場競爭的結(jié)果[21](P6)。由此，放松個(gè)人征信的準(zhǔn)入管制，破除新征信機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場不必要的障礙，將有利于促進(jìn)行業(yè)競爭，提高征信產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)行業(yè)整體水平的提升與促進(jìn)消費(fèi)者福利。實(shí)際上，政府“精心挑選”很難證明比市場選擇更精準(zhǔn)有效，行政審批與嚴(yán)格的準(zhǔn)入許可背后很可能是政府的不當(dāng)干預(yù)，甚至易出現(xiàn)權(quán)力“尋租”隱患。有學(xué)者認(rèn)為，在監(jiān)管治理的理論框架中，金融監(jiān)管可能是一種“尋租”甚至“創(chuàng)租”活動(dòng)，成為特殊利益集團(tuán)的工具，因此，金融監(jiān)管者并不是公共利益的當(dāng)然代表。這一判斷并非來自理論臆測，而是對生活現(xiàn)實(shí)的抽象概括[22](P116)。過嚴(yán)的準(zhǔn)入管制并不利于行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。在技術(shù)指數(shù)級(jí)飛速發(fā)展與信息高度復(fù)雜化的時(shí)代，監(jiān)管者并非無所不知的“哲學(xué)王”，對行業(yè)發(fā)展趨勢的理解甚至可能落后于市場深度參與者，很難為快速變動(dòng)的市場及需求多元化的消費(fèi)者做出精準(zhǔn)選擇。市場主體皆為完全獨(dú)立的法人，硬性對之“包辦婚姻”，很可能“強(qiáng)扭的瓜不甜”。參照相關(guān)行業(yè)成功經(jīng)驗(yàn)，對尚在初步發(fā)展階段的個(gè)人征信業(yè)，合理方式或是“先讓子彈飛一會(huì)兒”。通常，競爭性市場才是高效市場，調(diào)整個(gè)人征信業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，避免征信業(yè)嚴(yán)格管制和不當(dāng)干預(yù)應(yīng)是正途。

(二)營商環(huán)境法治化的政策偏離

在法治國家理念下，政府的監(jiān)管行為應(yīng)具備合法性?，F(xiàn)代法治理念注重對公權(quán)力的限制與私權(quán)的保護(hù)。行政法學(xué)家指出，我國依法行政原則的“法”可以理解為包括法律、法規(guī)、規(guī)章(以下統(tǒng)稱“法規(guī)范”)。沒有法規(guī)范依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定；行政機(jī)關(guān)不得違反法規(guī)范的規(guī)定行事[23](P37)。監(jiān)管者關(guān)于“獨(dú)立第三方”等前述見解均未見于事先制定的規(guī)則，在合法性方面有待斟酌。《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》第1條均提及立法宗旨為“促進(jìn)征信業(yè)健康發(fā)展”。《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》第6條、第7條詳列設(shè)立個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的條件，但并無個(gè)人征信機(jī)構(gòu)“不應(yīng)該太分散，數(shù)量不能太多”“獨(dú)立的個(gè)人或經(jīng)濟(jì)組織想獨(dú)自辦一家個(gè)人征信業(yè)務(wù)的公司絕無可能”等禁止性規(guī)定，第9條則提出批準(zhǔn)設(shè)立征信機(jī)構(gòu)以“有利于征信業(yè)公平競爭和健康發(fā)展的審慎性”為基本原則，但實(shí)踐中持牌個(gè)人征信機(jī)構(gòu)僅限兩家，背離破除競爭壟斷的市場化要求，實(shí)與立法宗旨背離。

從法治視角觀之，過度準(zhǔn)入管制有商榷余地。“沒有法律、法規(guī)或者國務(wù)院決定和命令依據(jù)的，行政規(guī)范性文件不得減損市場主體合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，不得設(shè)置市場準(zhǔn)入和退出條件，不得干預(yù)市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)”(《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第64條)，個(gè)人征信業(yè)嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制與《優(yōu)化營商環(huán)境條例》基本精神并不吻合。人為限定個(gè)人征信機(jī)構(gòu)數(shù)量，促使某些不具備征信資質(zhì)的機(jī)構(gòu)私下從事征信或類征信業(yè)務(wù)，游離于有效監(jiān)管之外，監(jiān)管者目標(biāo)或適得其反。一些非征信機(jī)構(gòu)從事類似業(yè)務(wù)，一方面增加信息采集和加工難度，降低信用信息使用效率，另一方面導(dǎo)致數(shù)據(jù)保護(hù)問題不受重視，數(shù)據(jù)泄露現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[24](P76)。

營商環(huán)境的改善有賴于清晰簡化的流程，監(jiān)管規(guī)則的透明意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)要及時(shí)公開監(jiān)管信息，增強(qiáng)市場參主體對監(jiān)管結(jié)果的可預(yù)見性。前述“獨(dú)立第三方”等標(biāo)準(zhǔn)事后經(jīng)由監(jiān)管者的言論得以闡明，未形之于事先制定的法規(guī)范，無法供潛在的個(gè)人征信參與主體參照和遵循，并非“透明、可獲得并可有效執(zhí)行的規(guī)制措施”，與“國家健全公開透明的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系”(《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第52條)背離。這表明，個(gè)人征信領(lǐng)域存在著部分監(jiān)管法律空洞化現(xiàn)象，某些非正式政策在實(shí)踐中起部分重要作用，甚至在個(gè)人征信市場準(zhǔn)入領(lǐng)域取得了支配地位，政策主導(dǎo)是比較容易變遷、具有較大主觀性的監(jiān)管模式，它替代了征信法規(guī)的部分權(quán)威，偏離了個(gè)人征信業(yè)法治治理的方向。政策的不確定性使市場主體難以合理預(yù)判商業(yè)行為的法律結(jié)果，同時(shí)也難以規(guī)范監(jiān)管者的行為。因之，不確定性與法治之間有很大張力。

論者謂，現(xiàn)代法治包括規(guī)則之治、法律主治和良法之治三個(gè)面向。其中規(guī)則之治應(yīng)凝聚多元社會(huì)基本共識(shí)；法律主治強(qiáng)調(diào)合法性判斷優(yōu)先，尤以合法性標(biāo)準(zhǔn)作為公權(quán)力行為的指針；良法之治直面法律本身是否良善。法治功能在于使個(gè)人能充分預(yù)見和明確他者行為邊界、以理性平和方式自主參與社會(huì)生活[25](P74-75)。要保證法治落實(shí)為行動(dòng)上的機(jī)制，需要規(guī)則的可預(yù)測性，反映多方主體的共同利益。個(gè)人征信業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制、主體資質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)重新調(diào)整，事先由利益相關(guān)方參與討論，使之成為明確、預(yù)示規(guī)則。監(jiān)管者參照反映社會(huì)多元共識(shí)、代表個(gè)人征信行業(yè)健康發(fā)展趨勢精神，事先設(shè)定規(guī)則，市場主體方可判斷其商業(yè)行為可能面臨的結(jié)果。

作為意義深遠(yuǎn)的法規(guī)，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》強(qiáng)調(diào)法治是商業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與優(yōu)化營商環(huán)境的保障，具體條款與法治理念一脈相承。如《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第20條要求放寬市場準(zhǔn)入，各類市場主體依法平等進(jìn)入的法治原則；第62條、第69條要求制定與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)相關(guān)的法規(guī)應(yīng)充分聽取市場主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見，否則規(guī)則制定者應(yīng)依法追究責(zé)任?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》提出要最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動(dòng)的直接干預(yù)，加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力。在個(gè)人征信業(yè)破除制度壟斷、行業(yè)壟斷，破除權(quán)力在市場的濫用，則必須及時(shí)破除嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制，才能激發(fā)行業(yè)活力。

放松準(zhǔn)入門檻可讓更多合格商業(yè)主體進(jìn)入市場，競爭推動(dòng)產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的提升。市場主體充分的公平競爭權(quán)將有助于個(gè)人征信市場獲得源自競爭的繁榮。論者謂，市場作用的發(fā)揮，是通過市場機(jī)制來起作用的，即包括主體平等、自主價(jià)格、公平競爭在內(nèi)的市場秩序，所以市場作用的發(fā)揮很大程度就是要形成市場機(jī)制自主作用和自我完善的社會(huì)環(huán)境[26](P19)。破除制約創(chuàng)新的機(jī)制體制障礙，使個(gè)人征信業(yè)準(zhǔn)入放寬與治理同步，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下遵循法規(guī)要求的程序和步驟，符合優(yōu)化行業(yè)營商環(huán)境宗旨，使個(gè)人征信業(yè)創(chuàng)新成為提升內(nèi)需增長的動(dòng)力。金融監(jiān)管改革應(yīng)明確監(jiān)管目標(biāo)——維持金融公平交易和市場穩(wěn)定，保護(hù)消費(fèi)者的利益。但是，個(gè)人征信行業(yè)過度的準(zhǔn)入管制政策未體現(xiàn)不同主體間的公平競爭，監(jiān)管目標(biāo)中，除了過度突出金融穩(wěn)定(金融安全)，其他目標(biāo)在現(xiàn)行政策中卻飄忽不定。

三、準(zhǔn)入管制法治轉(zhuǎn)型的路徑

(一)包容性監(jiān)管與放松準(zhǔn)入管制

2017年啟動(dòng)的個(gè)人征信業(yè)準(zhǔn)入管制與當(dāng)時(shí)整個(gè)金融政策存在關(guān)聯(lián)。學(xué)者認(rèn)為，基于金融體系和金融市場的若干亂象，相關(guān)部門于2017年后加強(qiáng)了金融監(jiān)管力度，當(dāng)年甚至被稱為監(jiān)管年。黨的十九大明確指出要“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首是“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”，其重點(diǎn)就是防控金融風(fēng)險(xiǎn)[27](P81)，這直接助推了個(gè)人征信業(yè)的嚴(yán)監(jiān)管思路。但是，經(jīng)濟(jì)正在變化，政策不斷調(diào)整。一方面，近年在“放管服”改革牽引下，行政審批改革強(qiáng)調(diào)放松與解除事前許可，同時(shí)構(gòu)建事中事后監(jiān)管機(jī)制，這也是當(dāng)前中國行政審批改革的緊迫議程[28](P69-81)。另一方面，法治對于構(gòu)建有利于金融科技發(fā)展的制度環(huán)境至關(guān)重要。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的時(shí)代挑戰(zhàn)及“法治是最好的營商環(huán)境”這一命題，均要求監(jiān)管者厲行法治精神。

準(zhǔn)入管制表明監(jiān)管者注重防控金融風(fēng)險(xiǎn)。但是，不能以防控金融風(fēng)險(xiǎn)為理由，將安全成為監(jiān)管的唯一目標(biāo)。否則監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅未能給金融業(yè)帶來生機(jī)，反而可能扼殺金融創(chuàng)新。今日中國金融科技成就雄居全球前列，一定程度是創(chuàng)新與監(jiān)管博弈的結(jié)果。學(xué)者謂，對金融科技不加區(qū)別、剛性地適用現(xiàn)有制度，往往容易將創(chuàng)新扼殺在搖籃中，因此，在創(chuàng)新與規(guī)制之間，特別需要包容的制度理念[29](P87)。在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，適度寬容和容錯(cuò)機(jī)制有助于個(gè)人征信創(chuàng)新。

根據(jù)國務(wù)院要求，全國部分地區(qū)因地制宜制定本地優(yōu)化營商環(huán)境的條例。其中北京與上海引領(lǐng)國家經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新，其條例尤值得關(guān)注。北京市第十五屆人大常委會(huì)于2020年3月通過《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》，第55條規(guī)定有關(guān)政府部門針對新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)等，制定臨時(shí)性、過渡性監(jiān)管規(guī)則和措施，實(shí)行包容審慎監(jiān)管，引導(dǎo)其健康規(guī)范發(fā)展(5)參見http://fuwu.bjrd.gov.cn/rdzw/information/exchange/Laws.do?method=showInfoForWeb&id=2020625，訪問時(shí)間：2020年4月14。類似包容性規(guī)定另參見《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第54條，載http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw64686.html，訪問時(shí)間：2020年4月13日。。這些新規(guī)定和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的包容精神一致，也同新近監(jiān)管者提出的觀點(diǎn)一致——增強(qiáng)監(jiān)管包容性，探索更具引導(dǎo)性、啟發(fā)性和激勵(lì)性的新型柔性監(jiān)管方法，建立富有彈性的創(chuàng)新試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制，探索打磨出符合我國國情、相對成熟的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具[30](P9)。另外，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》(2020年3月30日)第13條和第31條要求增加有效金融服務(wù)供給，包括優(yōu)化金融資源配置，放寬金融服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入；強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位，進(jìn)一步減少政府對要素的直接配置。簡言之，無論是金融資源的配置或定價(jià)，都應(yīng)由市場決定，不同市場主體之間公平競爭。面對新冠疫情引發(fā)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇壓力，市場化改革+刺激內(nèi)需當(dāng)為佳徑。2020年11月25日，李克強(qiáng)總理于國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上明確指出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)個(gè)人征信機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，加大征信業(yè)開放力度”。上述黨中央與國家政策延續(xù)了法治的理念精神，進(jìn)一步明確了當(dāng)下征信行業(yè)包容性監(jiān)管與政策調(diào)整的必要性，為個(gè)人征信準(zhǔn)入調(diào)整提供最新指導(dǎo)。

(二)政策調(diào)整與法治監(jiān)管新路徑

首先，良法乃善治起點(diǎn)，個(gè)人征信業(yè)健康發(fā)展應(yīng)依靠科學(xué)立法和民主立法，而非“刑不可知、威不可測”式的內(nèi)部政策。遵照《優(yōu)化營商環(huán)境條例》精神，個(gè)人征信業(yè)應(yīng)確保機(jī)會(huì)公平，通過事先明確、一致的規(guī)則，賦予市場主體平等參與的機(jī)會(huì)，保持機(jī)構(gòu)間充分競爭力與市場活力。個(gè)人征信行業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制走向法治化之路，需要處理監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場的關(guān)系，協(xié)調(diào)二者在資源配置方面的作用。對此，則如學(xué)者所謂，一個(gè)基本共識(shí)是要明確和堅(jiān)持“剩余原則”，即除依據(jù)法定原則應(yīng)由政府配置資源的領(lǐng)域外，其他的或剩余的領(lǐng)域都應(yīng)交給市場[31](P60-74)。具體而言，關(guān)于個(gè)人征信機(jī)構(gòu)“第三方獨(dú)立性”的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)合法性依據(jù)缺失，應(yīng)重新調(diào)整，應(yīng)仰制監(jiān)管機(jī)構(gòu)背離法定原則和法律依據(jù)的沖動(dòng)，不應(yīng)在事實(shí)上強(qiáng)制要求大股東政府背景為準(zhǔn)入的前提，減少運(yùn)用行政權(quán)力干涉?zhèn)€人征信機(jī)構(gòu)的經(jīng)營決策，去除針對征信機(jī)構(gòu)所有制主體的歧視性條款和實(shí)際做法。

其次，監(jiān)管思路的調(diào)整，放松準(zhǔn)入管制與加強(qiáng)事中事后監(jiān)管相銜接。在個(gè)人征信業(yè)準(zhǔn)入管制調(diào)整方面，監(jiān)管者可參考現(xiàn)有法規(guī)，特別是在《征信業(yè)管理?xiàng)l例》“第二章”、《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》第6至第7條基礎(chǔ)上，設(shè)定明確的、適度寬松的準(zhǔn)入門檻。放松準(zhǔn)入不意味著放松規(guī)制，而是將監(jiān)管重心從前端向后端轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源的優(yōu)化分配與監(jiān)管質(zhì)效的有力提升。個(gè)人征信市場適宜實(shí)行事中事后監(jiān)管。學(xué)者認(rèn)為，事中事后監(jiān)管的體系構(gòu)造與工具裝置，帶有“回應(yīng)性規(guī)制”的特征，即事中事后階段的大數(shù)據(jù)監(jiān)管等模式需建立在數(shù)量與結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的大中型企業(yè)基礎(chǔ)之上。在此條件下，這些監(jiān)管工具才能充分實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與市場主體間的回應(yīng)互動(dòng)，通過數(shù)據(jù)管控等手段激勵(lì)提升市場主體合規(guī)意愿[32](P795)。個(gè)人征信市場符合事中事后監(jiān)管的前提條件：基于數(shù)據(jù)壁壘與技術(shù)優(yōu)勢，真正有實(shí)力在行業(yè)競爭中“脫穎而出”的主體多為互聯(lián)網(wǎng)巨頭或金控集團(tuán)，強(qiáng)化數(shù)字化監(jiān)管技術(shù)將是監(jiān)管者的優(yōu)選項(xiàng)。

在事中事后階段，將監(jiān)管重心調(diào)整到對征信業(yè)務(wù)行為的規(guī)制，這涉及監(jiān)管征信企業(yè)與消費(fèi)者的業(yè)務(wù)往來，包括廣告營銷、產(chǎn)品銷售，征信企業(yè)對消費(fèi)者的信息收集行為、告知義務(wù)的規(guī)范等；對征信企業(yè)利益沖突的監(jiān)管，如企業(yè)與關(guān)聯(lián)公司的獨(dú)立性規(guī)制；對征信企業(yè)間的勾結(jié)串通的規(guī)制；規(guī)制征信企業(yè)制定信息披露制度，包括向消費(fèi)者的信息披露，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，向公眾的信息披露，提升征信市場透明度，向監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息披露，維護(hù)金融安全和風(fēng)險(xiǎn)控制。監(jiān)管者應(yīng)同步推進(jìn)征信行為的立法，規(guī)范征信機(jī)構(gòu)市場行為。在這方面美國豐富的立法經(jīng)驗(yàn)或可資借鑒。《公平信用報(bào)告法》(FCRA)是美國征信法律體系中的核心內(nèi)容，多年來不斷修訂，最近一次修訂于2018年。該法旨在保護(hù)消費(fèi)者免受錯(cuò)誤信用信息的侵害，注重保護(hù)訪問信用報(bào)告、告知征信信息的準(zhǔn)確性、刪除已過期信息(尤其是負(fù)面信息)、維護(hù)醫(yī)療信息的隱私、限制未經(jīng)同意的信用優(yōu)惠、保護(hù)消費(fèi)者的個(gè)人賬號(hào)、接收疑似負(fù)面信息的通知和尋求賠償?shù)雀鞣N消費(fèi)者的合法權(quán)益。

再次，大數(shù)據(jù)時(shí)代征信業(yè)繁榮離不開政府?dāng)?shù)據(jù)的共享與開放，監(jiān)管者另一工作重心當(dāng)是推動(dòng)政府部門打破“數(shù)據(jù)孤島”。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府掌握了人們生活的房屋、醫(yī)療、就業(yè)等大量信息數(shù)據(jù)。而產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的戰(zhàn)略思考、布局規(guī)劃、落地方案等，往往要依托對政府信息數(shù)據(jù)的挖掘、重組、混搭。是故，“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”的呼喚十余年前已從美國流行至歐盟[33](P150-151)，近年國內(nèi)學(xué)者也呼吁進(jìn)一步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放[34](P33-34)。李克強(qiáng)總理在2016年指出，在中國超過80%的數(shù)據(jù)在政府手中，數(shù)據(jù)“深藏閨中”是極大的浪費(fèi)(6)參見http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/13/content_5073036.htm，訪問時(shí)間：2021年2月10日。。這意味著，政府有義務(wù)打破“數(shù)據(jù)孤島”，除了涉及國家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外都應(yīng)向社會(huì)開放，否則有礙于大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)據(jù)增值。

身處大數(shù)據(jù)時(shí)代，推動(dòng)政府信息公開是建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義，也是提升社會(huì)整體福利，推動(dòng)新一波生產(chǎn)率增長的現(xiàn)實(shí)要求。具體到個(gè)人征信市場，數(shù)據(jù)極大地影響著個(gè)人征信的發(fā)展進(jìn)程。2015年7月國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，鼓勵(lì)大數(shù)據(jù)在征信業(yè)的應(yīng)用和發(fā)展。監(jiān)管層也意識(shí)到數(shù)據(jù)在征信領(lǐng)域的積極作用，2020年12月央行會(huì)議指出，金融信貸領(lǐng)域之外的“替代數(shù)據(jù)”是借貸信息的有益補(bǔ)充，現(xiàn)代化征信體系需要利用替代數(shù)據(jù)為金融和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供信用管理服務(wù)。基于此，開放政府?dāng)?shù)據(jù)，最大限度發(fā)揮政府信息數(shù)據(jù)滿足需求、解決問題的效用，是征信業(yè)繁榮發(fā)展的基點(diǎn)所在。電信、法院、航旅、鐵路及公安等部門的信息均可作為“替代數(shù)據(jù)”的重要來源，參與信用評價(jià)。如果市場化征信機(jī)構(gòu)也能合法從官方渠道獲取如汽車、房屋和公積金等被政府部門壟斷的數(shù)據(jù)，發(fā)揮官方數(shù)據(jù)在征信行業(yè)的輔助作用，這將是中國邁向征信強(qiáng)國的重要基礎(chǔ)，也是完善服務(wù)型政府的必要舉措[35](P13)。

再其次，個(gè)人征信應(yīng)緊跟行業(yè)發(fā)展趨勢，創(chuàng)新監(jiān)管方式，善于利用監(jiān)管科技。放松準(zhǔn)入管制，或引發(fā)市場主體涌入，挑戰(zhàn)監(jiān)管能力，引發(fā)監(jiān)管層憂慮。不過，個(gè)人征信對市場主體在數(shù)據(jù)資源等方面提出了很高要求，這客觀上導(dǎo)致個(gè)人征信市場不大可能出現(xiàn)監(jiān)管層擔(dān)憂市場主體一哄而上的情況。因此，監(jiān)管者有能力對市場主體作較為精準(zhǔn)的管控。當(dāng)前，線上工具成為監(jiān)管的技術(shù)趨勢，論者謂，政策制訂者今天擁抱算法作為市場的守衛(wèi)者，在數(shù)字化監(jiān)管方面的投入將帶來最好的收效[36](P1328-1329)。創(chuàng)新監(jiān)管變被動(dòng)型監(jiān)管為主動(dòng)型監(jiān)管，加入科技維度的監(jiān)管方式使監(jiān)管部門借助科技力量獲得評價(jià)之前無法測量的金融風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，并使得風(fēng)險(xiǎn)管理全局化、全體系化成為可能。

在創(chuàng)新監(jiān)管過程中，監(jiān)管科技水平的提升，有助于監(jiān)測、識(shí)別、防控金融科技帶來的風(fēng)險(xiǎn)。智能化的監(jiān)管科技應(yīng)用于征信等傳統(tǒng)監(jiān)管效率較低的領(lǐng)域，將減少人工監(jiān)管的環(huán)節(jié)。在數(shù)字化∕智能化監(jiān)管方面，借助區(qū)塊鏈技術(shù)和智能合約，法律和合同條款可以轉(zhuǎn)化為簡單而確定的基于代碼的規(guī)則，這些規(guī)則將由底層區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)執(zhí)行。技術(shù)規(guī)則將承擔(dān)和法律規(guī)則相同的作用和功能。法律條文由底層技術(shù)框架執(zhí)行，減少監(jiān)督和持續(xù)執(zhí)行的需要[37](P213-215)。新型個(gè)人征信公司的業(yè)務(wù)大多數(shù)部署在互聯(lián)網(wǎng)上，監(jiān)管者一方面可要求個(gè)人征信機(jī)構(gòu)關(guān)鍵數(shù)據(jù)接口向監(jiān)管者開放，為實(shí)時(shí)監(jiān)控提供便利，另一方面，可將部分法規(guī)代碼化，尤其是那些包括明確和清晰規(guī)則的法律，則具有被轉(zhuǎn)譯為代碼的條件，最后部署在區(qū)塊鏈和智能合約上，推動(dòng)對個(gè)人征信企業(yè)的代碼規(guī)制，節(jié)約部分監(jiān)管資源。區(qū)塊鏈與智能合約推動(dòng)法規(guī)代碼化及自動(dòng)執(zhí)行監(jiān)管，為通過代碼規(guī)制企業(yè)提供了技術(shù)基礎(chǔ)。

最后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可發(fā)揮以前常被忽視的“私人規(guī)制”力量，培養(yǎng)參與型金融消費(fèi)者，有助于減輕監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身執(zhí)法資源不足的局限，使社會(huì)民主素養(yǎng)的提升、政府決策的科學(xué)性進(jìn)入相輔相成的良性循環(huán)。以美國為例，金融消費(fèi)者的投訴經(jīng)美國金融消費(fèi)者保護(hù)局(CFPB)核實(shí)詳情后，轉(zhuǎn)發(fā)給被投訴公司，要求公司回應(yīng)及提出補(bǔ)救措施。金融消費(fèi)者投訴數(shù)據(jù)為企業(yè)與消費(fèi)者之間提供了對話交流的橋梁[38](P47-50)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)激勵(lì)消費(fèi)者及其他公民的批評、建議、投訴、舉報(bào)或參與起訴等機(jī)制，強(qiáng)化個(gè)人征信機(jī)構(gòu)對權(quán)益受到侵害的消費(fèi)者的民事賠償機(jī)制。這種“私人規(guī)制”模式本身即是憲法及《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》等相關(guān)法規(guī)所賦予公民的權(quán)利，其將是提升監(jiān)管總體效率、控制征信市場風(fēng)險(xiǎn)的另一重要途徑。中國央行下屬金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局聯(lián)合征信局，可以根據(jù)上述法規(guī)，積極履行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職能，根據(jù)法規(guī)賦予金融消費(fèi)者的權(quán)利，研究擬定征信業(yè)服務(wù)與權(quán)益保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測，協(xié)調(diào)促進(jìn)征信業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作。

四、金融監(jiān)管“不可能三角”的法治緩解

(一)“不可能三角”困境

綜上所述，進(jìn)一步提升個(gè)人征信業(yè)的服務(wù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量，關(guān)鍵是依法治精神調(diào)整準(zhǔn)入機(jī)制，推動(dòng)市場競爭。包括新型個(gè)人征信行業(yè)在內(nèi)，金融科技發(fā)展迅猛，放寬準(zhǔn)入可能帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)。潛在隱患成為個(gè)人征信嚴(yán)格準(zhǔn)入管制存在的理由。對此類相關(guān)問題，國外專家提出實(shí)踐中存在“不可能三角”困境：(1)監(jiān)管者若優(yōu)先考慮市場安全及制定簡單明確的規(guī)則，則多施之以廣泛禁令，從而抑制金融創(chuàng)新；(2)若力圖鼓勵(lì)創(chuàng)新且規(guī)則簡明，則實(shí)施寬松的監(jiān)管框架，結(jié)果造成市場風(fēng)險(xiǎn)；(3)若希望助推創(chuàng)新并控制風(fēng)險(xiǎn)，則得施之以復(fù)雜監(jiān)管規(guī)則，結(jié)果提高合規(guī)成本[39](P249)。

以中國為例。個(gè)人征信業(yè)準(zhǔn)入管制實(shí)現(xiàn)了征信市場安全，結(jié)果抑制了征信業(yè)創(chuàng)新及有效競爭，類似“不可能三角”中的(1)；2007—2015年P(guān)2P網(wǎng)貸行業(yè)監(jiān)管極度寬松，行業(yè)野蠻生長，招致了“爆雷潮”，類似(2)；2016年中國銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)復(fù)雜的網(wǎng)貸監(jiān)管規(guī)則，大量網(wǎng)貸公司合規(guī)成本過高而被迫關(guān)門，類似(3)。監(jiān)管者在論述中亦言及和(2)和(3)相關(guān)的困境——監(jiān)管力度過小容易導(dǎo)致大量欺詐產(chǎn)品涌入市場，損害金融消費(fèi)者合法權(quán)益；力度過大則容易導(dǎo)致從業(yè)機(jī)構(gòu)合規(guī)成本過高，從而降低創(chuàng)新活力。保持恰當(dāng)監(jiān)管力度是控制風(fēng)險(xiǎn)，助推創(chuàng)新的前提，實(shí)踐中卻可能因金融安全而轉(zhuǎn)向。

(二)困境的法治化緩解

要緩解這種困境，則應(yīng)遵照法治理念，調(diào)整監(jiān)管機(jī)制和完善相應(yīng)立法，避免監(jiān)管畸輕畸重，治亂循環(huán)。其中，平衡監(jiān)管中的多維目標(biāo)當(dāng)是緩解困境的優(yōu)選。金融法學(xué)家詳細(xì)論證，完善的金融法制必須實(shí)現(xiàn)金融安全、金融效率和金融公平三個(gè)價(jià)值的目標(biāo)良性互動(dòng)，可以最大限度地推動(dòng)金融市場的健康發(fā)展，這個(gè)論斷被稱作“三足定理”[40](P113-114)?！叭愣ɡ怼迸c法治理念及國務(wù)院新頒法規(guī)存在一致性，比如“國家堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，保障各種所有制經(jīng)濟(jì)平等受到法律保護(hù)”(《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第10條)與金融公平(機(jī)會(huì)公平、競爭公平)內(nèi)涵近似，通過這種“金融正義”，實(shí)現(xiàn)學(xué)者所倡導(dǎo)的“普惠金融”。

不過，“三足定理”在監(jiān)管實(shí)踐中常常難以實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，甚至嚴(yán)重“跛腿”，即監(jiān)管過度倚重“一足”而忽視了其他價(jià)值目標(biāo)的積極效用。具體到個(gè)人征信業(yè)，“三足定理”中的金融安全事實(shí)上躍升為考核監(jiān)管者業(yè)績的重要指標(biāo)。但是，這種運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管本身存在負(fù)面影響。論者謂，我國的金融監(jiān)管尚處于深刻的變革進(jìn)程之中，無論是金融監(jiān)管的理念與方法，還是金融監(jiān)管的制度與體系，均呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的變動(dòng)性特征。易變性意味著金融監(jiān)管秩序無法良性生成，甚至?xí)萑搿坝蟹?、無秩序”的悖論，導(dǎo)致作為國家治理重要內(nèi)容之一的金融治理缺乏必要的穩(wěn)定性預(yù)期[22](P119)。

準(zhǔn)入管制表達(dá)了監(jiān)管者對風(fēng)險(xiǎn)深為憂慮及對金融安全的極致追求。但是，倚重金融安全，管制政策使民營機(jī)構(gòu)失去了同等進(jìn)入征信市場、參與資源配置競爭的機(jī)會(huì)，缺失了金融公平，市場沒有競爭。失去市場競爭，行業(yè)創(chuàng)新與產(chǎn)品質(zhì)量提升沒有足夠動(dòng)力，阻礙了金融效率。征信機(jī)構(gòu)未能向市場提供多元和優(yōu)質(zhì)的征信服務(wù)，可能導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)(如互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融因信息不對稱而壞賬率畸高)，最終影響金融安全。過度的準(zhǔn)入管制看似在局部領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了絕對安全，卻在另一端引發(fā)新問題，“按下葫蘆浮起瓢”，導(dǎo)致原初監(jiān)管目標(biāo)落空。因之，調(diào)整金融監(jiān)管法律制度和行使金融監(jiān)管權(quán)，應(yīng)在金融安全、金融效率和金融公平三者間恪守適度動(dòng)態(tài)平衡。中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要把平等保護(hù)貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)”(7)參見http://www.gov.cn/xinwen/2019-02/25/content_5368422.htm，訪問時(shí)間：2019年4月1日。。監(jiān)管者對尚在發(fā)展初期的個(gè)人征信行業(yè)應(yīng)重視金融公平，放寬市場準(zhǔn)入，在符合法律規(guī)定的前提下，保障個(gè)人征信市場向所有出資者公平開放，已設(shè)立的個(gè)人征信機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循相同的競爭規(guī)則。

準(zhǔn)入管制的正當(dāng)性在于控制風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)金融安全，但是，這個(gè)單一邏輯不能過度影響其他維度。依據(jù)前述“三足定理”，監(jiān)管應(yīng)尋求多維目標(biāo)的平衡點(diǎn)，在追求管制正當(dāng)性的同時(shí)，應(yīng)綜合權(quán)衡整個(gè)金融監(jiān)管的有效性和合法性，將金融公平與金融效率納入考量范疇。而金融公平與金融效率應(yīng)相互驅(qū)動(dòng)，相輔相成。公平的市場準(zhǔn)入條件常常能營造有效的競爭格局，實(shí)現(xiàn)金融效率，而金融效率的提升常常又能在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)普惠金融與金融公平。

雖然放松準(zhǔn)入門檻，持續(xù)簡政放權(quán)，推動(dòng)行政審批制度改革已成為近年政府改革的重要領(lǐng)域，但個(gè)人征信業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)背后仍體現(xiàn)出監(jiān)管層對放松準(zhǔn)入的深深憂慮。若放松準(zhǔn)入門檻，是否會(huì)引發(fā)“不可能三角”中的(2)？監(jiān)管者又該如何應(yīng)對上述風(fēng)險(xiǎn)？筆者認(rèn)為，在緩解風(fēng)險(xiǎn)方面，在學(xué)者提出的幾點(diǎn)建議中，至少有兩點(diǎn)契合中國實(shí)踐。一是由監(jiān)管者提供“非正式指引”——向市場主體表達(dá)監(jiān)管預(yù)期和看法，而不是正式制定行業(yè)規(guī)則；二是監(jiān)管“試點(diǎn)”，以此方式設(shè)計(jì)和監(jiān)督金融業(yè)務(wù)，據(jù)觀察結(jié)果制定有效規(guī)則[39](P285-286)。

第一種方式，監(jiān)管者提供“非正式指引”，可減少市場主體負(fù)擔(dān)，同時(shí)令市場主體明確監(jiān)管底線和目標(biāo)，緩解監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作壓力。當(dāng)然，非正式指引的前提是監(jiān)管者與征信機(jī)構(gòu)間的溝通機(jī)制建立在互信基礎(chǔ)上，這需要監(jiān)管者發(fā)布的指引應(yīng)透明和可預(yù)測。參照該方式，監(jiān)管者通過宣示關(guān)鍵原則(如信用信息安全、消費(fèi)者隱私權(quán)及知情權(quán)保護(hù)、征信報(bào)告的客觀公正性)，這些關(guān)鍵原則清晰表明了監(jiān)管者的底線，成為征信機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)行為重要指引，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。征信機(jī)構(gòu)通過和監(jiān)管者交流，知曉關(guān)鍵原則的意義和實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的途徑，據(jù)上述原則與監(jiān)管目標(biāo)，進(jìn)行業(yè)務(wù)流程與合規(guī)改造與優(yōu)化升級(jí)。長期以來，包括個(gè)人征信業(yè)在內(nèi)的金融監(jiān)管多以剛性的方式呈現(xiàn)，監(jiān)管方式與執(zhí)行層面多重視強(qiáng)制性和對立性。隨著法治思維與國家治理觀念的普及，從強(qiáng)制走向彈性，從對立趨于平等，以監(jiān)管者和被監(jiān)管對象協(xié)作為基礎(chǔ)的協(xié)商性監(jiān)管日益受到重視。監(jiān)管者在提供“非正式指引”的過程中，監(jiān)管者和被監(jiān)管對象可以商談和確定“非正式指引”的重點(diǎn)內(nèi)容，并以這種軟性規(guī)則約束彼此。

第二種方式，中國在2015—2017年已推行過個(gè)人征信試點(diǎn)機(jī)制，監(jiān)管者可以考慮重新啟動(dòng)，以此為基礎(chǔ)，制定開放的治理規(guī)則。金融科技的創(chuàng)新本質(zhì)呼喚監(jiān)管包容，其破壞性創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)則需要審慎應(yīng)對。英國金融行為監(jiān)管局(FCA)首創(chuàng)的監(jiān)管沙盒與中國的“試點(diǎn)”有近似之處。監(jiān)管沙盒是指通過法規(guī)豁免或者限制性授權(quán)的方式，為申請者提供相對寬容的試錯(cuò)空間，金融科技企業(yè)在其中測試金融產(chǎn)品與服務(wù)的創(chuàng)新性，不用因從事的業(yè)務(wù)承擔(dān)不利后果。這種彈性監(jiān)管有利于金融科技公司節(jié)省合規(guī)成本[41](P69)。在試點(diǎn)具體操作方面，中國監(jiān)管者提出，應(yīng)明確科技產(chǎn)品在信息保護(hù)、交易安全、業(yè)務(wù)連續(xù)性等方面的基礎(chǔ)性和通用性要求，使之作為科技公司直接申請測試的門檻。明確科技產(chǎn)品成熟度、適配性、安全性、穩(wěn)定性等標(biāo)準(zhǔn)，確保經(jīng)過真實(shí)金融場景的全面測試和迭代優(yōu)化。近年央行在金融科技試點(diǎn)方面已有成熟經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)工作有利于央行為個(gè)人征信繼續(xù)探索包容審慎、富有彈性的創(chuàng)新試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制，劃定行業(yè)發(fā)展底線，設(shè)置柔性邊界，為個(gè)人征信業(yè)留足發(fā)展空間。

五、結(jié)語

當(dāng)前，虛擬世界和物理世界邊界日愈模糊，新的數(shù)字世界正影響各行各業(yè)。不同征信機(jī)構(gòu)間及征信機(jī)構(gòu)與其他金融科技產(chǎn)業(yè)間將發(fā)展為“你中有我，我中有你”——信用數(shù)據(jù)交叉，應(yīng)用場景融合。面對正在興起的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，監(jiān)管需要在探索中回應(yīng)行業(yè)變化，防范風(fēng)險(xiǎn)?！案笎奂议L主義”下的過度準(zhǔn)入管制，容易以監(jiān)管者意志為主導(dǎo)進(jìn)行社會(huì)資源配置，隱性地重視市場進(jìn)入者的身份和地位(如大股東背景)，最終演變成為缺乏可預(yù)期規(guī)則、容易滋生行政壟斷的非法治化市場。

個(gè)人征信業(yè)準(zhǔn)入管制問題在整個(gè)金融法制與監(jiān)管中有一定普遍性和代表性，揭示出嚴(yán)格準(zhǔn)入管制的制度邏輯、現(xiàn)實(shí)困境、轉(zhuǎn)型路徑。個(gè)人征信準(zhǔn)入管制的法治轉(zhuǎn)型之路，或?qū)樾姓徟⑿姓艛?、政府做市場等固有改革難題提供有價(jià)值的參考思路。面對正在興起的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，需要堅(jiān)持市場化和法治化的發(fā)展路徑，控制“有形之手”對金融市場準(zhǔn)入的過度干預(yù)，深化行政審批制度改革，尊重市場主體的理性選擇，為市場健康成長確立良好的競爭秩序[42](P174)。從個(gè)人征信業(yè)到整個(gè)金融科技行業(yè)，金融監(jiān)管規(guī)則與監(jiān)管實(shí)踐應(yīng)秉持法治原則，平衡金融安全、金融效率和金融公平三個(gè)價(jià)值追求，用制度安排緩解“不可能三角”困境，促進(jìn)行業(yè)競爭和高質(zhì)量發(fā)展。