農(nóng)村宅基地、房產(chǎn)、土地在市場中的自由流動與配置芻議

盧泳欣 ， 尹敏儀

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)與風(fēng)景園林學(xué)院，廣東 廣州 510000）

目前，我國已完成了脫貧攻堅這個具有跨時代意義的目標(biāo)，新的征程已然開啟，“三農(nóng)”問題的重點轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程，鞏固脫貧攻堅成果。農(nóng)村一直是國家重點關(guān)注的對象，提及農(nóng)村就會涉及農(nóng)民這個龐大的群體，而農(nóng)村宅基地、房產(chǎn)、土地三者密不可分且與農(nóng)民息息相關(guān)?；诖耍覈缫烟岢隽吮P活農(nóng)村閑置宅基地，提高土地利用率，并在合法范圍內(nèi)促進(jìn)農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)等工作要求。本文旨在為農(nóng)村宅基地、房產(chǎn)、土地的自由流動與配置提出見解，實現(xiàn)人與地的雙贏。

1 農(nóng)村宅基地、房產(chǎn)、土地三者的聯(lián)系

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，農(nóng)村房產(chǎn)是指個人或團體保有所有權(quán)的房屋及基地[1]，三者密不可分，共同構(gòu)成了有機聯(lián)系的整體。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大潮流下，這三者應(yīng)順應(yīng)社會發(fā)展和歷史潮流，在合法的前提下實現(xiàn)在市場上的自由流動與配置。

2 農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀及影響因素

我國幅員遼闊，現(xiàn)代社會由傳統(tǒng)農(nóng)耕社會一路發(fā)展而來，歷史的必然發(fā)展使得我國農(nóng)村面積遼闊，擁有較多的建設(shè)發(fā)展空間。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，截至2020年，全國村莊建設(shè)用地面積約1 273.1萬hm2[2]，人均住宅建筑面積約34.3 m2[2]?？梢娹r(nóng)村宅基地存量十分大，但由于各種原因?qū)е卢F(xiàn)階段農(nóng)村宅基地出現(xiàn)閑置化、難以自由流轉(zhuǎn)、管理難度大等一系列問題。

2.1 農(nóng)村人口數(shù)量減少導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置化問題突出

改革開放后我國開始鼓勵農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，以促進(jìn)經(jīng)濟社會的發(fā)展和城市化進(jìn)程，此后由于國家不斷出臺相關(guān)政策措施鼓勵甚至獎勵外出務(wù)工農(nóng)民，進(jìn)城務(wù)工成為農(nóng)民的一種新職業(yè)、新選擇，參與其中的農(nóng)民數(shù)量不斷增加。同時，近年來，我國社會經(jīng)濟高速發(fā)展，據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站發(fā)布的我國2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報：2020年年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍在持續(xù)發(fā)展，在農(nóng)村以務(wù)農(nóng)謀生的農(nóng)民數(shù)量越來越少。

盡管城市存在許多“城市病”，但毋庸置疑的是城市教育、醫(yī)療、服務(wù)、福利保障等基礎(chǔ)項目的建設(shè)更為發(fā)達(dá)，城市對農(nóng)民的吸引力從不減弱。為了自身的發(fā)展和子女的未來，農(nóng)民進(jìn)城方式已由過去的孤身進(jìn)城發(fā)展到現(xiàn)在的“拖家?guī)Э谑健边M(jìn)城，農(nóng)村常住人口數(shù)量銳減?！傲羰貎和薄傲羰乩先恕眴栴}逐漸向“空心村”“空心房”問題轉(zhuǎn)變，致農(nóng)村“空心化”問題嚴(yán)重，由此而帶來的農(nóng)村宅基地閑置化問題也日益嚴(yán)峻，農(nóng)村宅基地、房產(chǎn)、土地長期處于無人問津狀態(tài)。

2.2 “落葉歸根”思想導(dǎo)致農(nóng)村宅基地難以流轉(zhuǎn)

儒家文化植根于中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土，“孝文化”源遠(yuǎn)流長，“落葉歸根”思想由此而來，并刻進(jìn)了中國人的DNA，這是中華民族的造化，也是華夏文化的皈依，更是歷史的選擇。我國自古以來就非常推崇“落葉歸根”思想，迫于生計不得不背井離鄉(xiāng)來到城市務(wù)工的農(nóng)民都會有一種或淺淡或濃郁的“鄉(xiāng)愁”和“戀土情結(jié)”。農(nóng)村深深地扎根于他們心底最柔軟的地方，融入血脈，成為他們魂牽夢繞的歸處。這種滲透骨血的歸鄉(xiāng)基因，背后是滿滿的對農(nóng)耕社會的懷念，對農(nóng)村土地的無限依戀感。

故而進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民就算回不去故鄉(xiāng)了，也會牢牢地守住農(nóng)村宅基地，將“鄉(xiāng)愁”寄托于宅基地中，期待終有一天能夠重回農(nóng)村生活。先祖?zhèn)兪朗来母谵r(nóng)村，“以孝為先”的思想深入骨髓，這種對農(nóng)村的眷念之情使他們不愿將宅基地放在市場中流轉(zhuǎn)，而此時宅基地僅僅是情感依托物，并沒有實際的用處。這就造成了農(nóng)村土地利用率低下、宅基地流轉(zhuǎn)率不高等問題，大量宅基地滯留在“城里人”手上，造成資源浪費[3]。

2.3 合法性繼承房產(chǎn)導(dǎo)致農(nóng)村宅基地難以流轉(zhuǎn)

從國家鼓勵農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工到現(xiàn)在已有幾十年，第一批進(jìn)城的農(nóng)民已在城市扎根，現(xiàn)在他們的后代生于城市長于城市，后代們在身份認(rèn)知上早已是生于斯長于斯的城里人，甚至在法律意義上或許也早已落戶城鎮(zhèn)。雖然他們回到農(nóng)村安家落戶的可能性微乎其微，但他們?nèi)匀挥袡?quán)合法繼承父輩們在農(nóng)村留下的房產(chǎn)。截至2020年，全國村莊戶籍人口約7.7億人，村莊常住人口約6.8億人[2]，大量人口擁有農(nóng)村戶籍但常住在城鎮(zhèn)。

我國現(xiàn)有法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地遵循“房地一體”（“地跟著房產(chǎn)走”）的原則，房屋的所有權(quán)和宅基地的使用權(quán)都可以被合法繼承。但是由于城鎮(zhèn)戶籍的繼承人合法繼承后，并不能對房屋進(jìn)行大拆大建，只能等房屋倒塌了才會喪失宅基地使用權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回該宅基地，使得宅基地難以在市場上自由流轉(zhuǎn)。

2.4 農(nóng)村宅基地非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象增加管理難度

在相關(guān)法律法規(guī)還不完善、監(jiān)管還不夠到位時，為了搞好村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生以及“村村通”工程等項目，且由于村干部法律意識淡薄、村委經(jīng)濟困難，出現(xiàn)非法轉(zhuǎn)讓土地問題[4]。而后由于村委換屆、人事調(diào)動等原因，漸漸地就堆積成了歷史遺留問題，難以得到有效解決。

除了農(nóng)村自己的內(nèi)部因素，還有外來因素干擾農(nóng)村宅基地的合法流轉(zhuǎn)與管理。根據(jù)美國地理學(xué)家諾瑟姆提出的“S”型曲線理論，可將城鎮(zhèn)化進(jìn)程分為城市化起步、城市化加速、城市化成熟這三個階段，城鎮(zhèn)化率30%、70%這兩個拐點分別與曲線的轉(zhuǎn)折處相對應(yīng)。我國部分地區(qū)城鎮(zhèn)化率已超過70%，故而已出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象，這是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然階段，合法流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地絕對不是向那些對農(nóng)村土地虎視眈眈的城里人和房地產(chǎn)企業(yè)傳遞一種要放松對農(nóng)村土地用途管控的信號，絕對不允許出現(xiàn)城里人去農(nóng)村購買宅基地獲得房產(chǎn)的所謂“逆城鎮(zhèn)化”行為，也絕對不允許房地產(chǎn)開發(fā)商在農(nóng)村宅基地上建設(shè)高樓大廈。這些非法流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地的行為都會導(dǎo)致交易市場混亂，增加管理難度，改變土地規(guī)劃，損害農(nóng)民利益[5]。

2.5 缺乏合理的農(nóng)村宅基地退出機制

已進(jìn)城落戶的農(nóng)民多數(shù)是農(nóng)村中的佼佼者，其在工作能力、資金儲備上均強于留守農(nóng)村的農(nóng)民，所以其不會以較低的協(xié)商價格輕易放棄宅基地使用權(quán)，其更看重宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)化為更多的物質(zhì)資本[6]。同時城市的物價水平和生活水平都高于農(nóng)村，進(jìn)城的農(nóng)民面臨高額的房貸、車貸等問題，衣食住行樣樣都需要錢，部分農(nóng)民僅靠工資收入只能維持基本生活。

農(nóng)民原有的宅基地主要起保障作用，而退出后的土地用途具有增值特征，目前宅基地的退出機制中，退出的農(nóng)民基本沒能分到土地的增值收益或只分到了其中非常少的一部分，這種分配方式極不合理[7]，也反映了現(xiàn)在大部分農(nóng)村缺乏合理的農(nóng)村宅基地退出機制，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地難以流動、市場走向低迷。若是沒有足夠高、令人滿意的補償，或是補償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市地價、房價，農(nóng)民的利益沒有得到保障，那么他們往往不會轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，因為他們需要足夠的物質(zhì)資本以應(yīng)對在城市生活的不穩(wěn)定性和壓力。

3 激發(fā)農(nóng)村宅基地活力的措施

激發(fā)農(nóng)村閑置宅基地活力，實現(xiàn)宅基地、房產(chǎn)、土地在市場上合法流轉(zhuǎn)與配置，需要多方努力。政府應(yīng)立足于我國實際國情，落實“三權(quán)分置”等政策和法律法規(guī)；村委會要積極開展相關(guān)工作，指引村民，維護村民的合法利益；村民要認(rèn)真了解相關(guān)政策，配合相關(guān)工作的實施。

3.1 落實“三權(quán)分置”政策，活化農(nóng)村宅基地

“三權(quán)分置”指農(nóng)村宅基地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)這三權(quán)分置并行，2014年國家正式將這一制度法治化，這是自改革開放農(nóng)村實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的一大重要制度，也改變了“宅基地只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)”這一政策規(guī)定。落實“三權(quán)分置”政策，既能增強農(nóng)村土地關(guān)系的穩(wěn)定性，農(nóng)民能在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地，顯著增加農(nóng)民收益，全面激活宅基地流轉(zhuǎn)動力和活力[8]，又能減少閑置宅基地數(shù)量，使農(nóng)村宅基地在市場上充分實現(xiàn)自身價值。

3.2 貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)，完善宅基地退出機制

在2021年農(nóng)村宅基地的最新政策中提到，國家為了全面推動廣大農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村振興建設(shè)，抑制“一戶多宅”“空心房”“空心村”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，對符合條件申請退出宅基地的農(nóng)民，政府會按照當(dāng)?shù)氐哪昶骄杖胨浇o予一定數(shù)額的一次性補償，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”，以減少閑置宅基地，提高土地利用率，使宅基地在市場上實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。農(nóng)村相關(guān)部門要貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)，加強監(jiān)管和執(zhí)法力度，保障宅基地退出機制的順利運行[9]。

此外，在宅基地退出機制中還可以考慮讓城市要素進(jìn)入農(nóng)村，宅基地可以接受農(nóng)村外的投資者置換。但這種置換要禁止任何房地產(chǎn)介入，嚴(yán)禁開發(fā)商利用農(nóng)村土地搞大規(guī)模開發(fā)，保證農(nóng)民通過城市資本和農(nóng)村資產(chǎn)的有機結(jié)合能夠長期受益，而且能體現(xiàn)資產(chǎn)的真實價值，從根本上解決鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興問題。

3.3 加快推進(jìn)農(nóng)村“房地一體化”，強化宅基地管理

農(nóng)村“房地一體化”指的是農(nóng)村房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)不可分割，兩者的流轉(zhuǎn)去向要一致。同時要確保閑置房屋的使用權(quán)合理合法地劃分到每一戶并發(fā)放“房地一體”的不動產(chǎn)權(quán)證書[10]，強化農(nóng)村宅基地管理，落實村莊規(guī)劃中涉及農(nóng)村宅基地規(guī)劃要求等合法合理的內(nèi)容，嚴(yán)防非法流轉(zhuǎn)行為，維護農(nóng)民利益。

3.4 大力宣傳宅基地改革舉措，改變農(nóng)民刻板印象

在農(nóng)村內(nèi)宣傳國家關(guān)于宅基地作出的最新改革舉措，村干部等領(lǐng)導(dǎo)班子要認(rèn)真解答農(nóng)民相關(guān)疑問，切實讓每位農(nóng)民了解宅基地改革舉措，幫助他們分析流轉(zhuǎn)宅基地的好處，積極動員他們流轉(zhuǎn)閑置宅基地。循序漸進(jìn)，逐步改變農(nóng)民將宅基地視為私人所有的固化思想。

3.5 大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游，盤活農(nóng)村房產(chǎn)

挖掘農(nóng)村旅游資源，加強生態(tài)保護，保留農(nóng)村特色風(fēng)貌，利用農(nóng)村獨有優(yōu)勢和特色文化，對農(nóng)村進(jìn)行旅游發(fā)展規(guī)劃，大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游。經(jīng)村集體和農(nóng)民同意后，將部分閑置的農(nóng)村房屋改造成特色民宿。第一，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特色，融合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，提取當(dāng)?shù)靥厣?，形成本村獨特的網(wǎng)紅打卡點，利用互聯(lián)網(wǎng)等平臺進(jìn)行宣傳，吸引更多的游客入住民宿。第二，加強鄉(xiāng)村休閑旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時規(guī)劃好村內(nèi)路網(wǎng)，修繕破爛道路，增強農(nóng)村房產(chǎn)變?yōu)槊袼藓蟮谋忝裥浴５谌?，把農(nóng)作物的種植加工過程利用起來，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)合驅(qū)動農(nóng)村發(fā)展，通過農(nóng)事體驗活動、采摘等形式結(jié)合農(nóng)家樂，發(fā)展沉浸式鄉(xiāng)村旅游。此外，還可以利用農(nóng)村天然環(huán)境，使閑置農(nóng)房可租賃，發(fā)展養(yǎng)生養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)村閑置宅基地利用率。

3.6 做實做強鄉(xiāng)村規(guī)劃，助推農(nóng)村宅基地發(fā)展

立足于新時代提出的國土空間規(guī)劃政策這個大背景，做實做強村莊規(guī)劃。探索通過社會招聘、購買服務(wù)等多種形式選聘專業(yè)人員，建立駐村規(guī)劃師等制度，全方面制定并落實好村莊規(guī)劃，并聯(lián)動周邊村莊資源一同發(fā)展。結(jié)合農(nóng)村種植、加工、文旅等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，通過“引入外來優(yōu)秀人才+培訓(xùn)本地村民”的模式，培養(yǎng)出一批熟知鄉(xiāng)村、技術(shù)過硬、村民認(rèn)可的鄉(xiāng)村工匠來建設(shè)農(nóng)村。此外，要特別注重村莊規(guī)劃中對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃，宅基地相當(dāng)于農(nóng)民的家，安居才能樂業(yè)，要切實把宅基地發(fā)展好，農(nóng)民才能更有底氣地建設(shè)村莊。同時，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展也帶動農(nóng)村宅基地發(fā)展，提高宅基地的潛在價值。

4 結(jié)語

目前，我國城鎮(zhèn)化率不斷上升，已完成脫貧攻堅任務(wù)，鄉(xiāng)村振興工作在全國如火如荼地開展，農(nóng)村依然是重點關(guān)注的區(qū)域。農(nóng)村的村莊規(guī)劃離不開對宅基地的分析利用，筆者認(rèn)為應(yīng)立足農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及影響因素，提出切實可行的政策與舉措，切實維護農(nóng)民合法利益，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地在市場的自由流轉(zhuǎn)與配置。