關(guān)中地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目可行性研究

胡琴芬

（中陜高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)集團(tuán)有限公司，陜西 咸陽 712100）

0 引言

為緩解建設(shè)用地供需矛盾，推動新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧、可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，陜西省國土資源廳貫徹《關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅(jiān)和易地扶貧搬遷的通知》（陜國土資規(guī)發(fā)〔2017〕22號）等相關(guān)文件精神，在全省范圍內(nèi)開展增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施[1-4]。結(jié)合陜西省對建設(shè)用地復(fù)墾的相關(guān)要求開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目已成為緩解用地壓力、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境的重要方式[5-7]。在鄉(xiāng)村振興大背景下，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，既能夠提高農(nóng)村土地的集約利用水平，也能夠?qū)崿F(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)使用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[8-10]。筆者以關(guān)中地區(qū)增減掛鉤項(xiàng)目為例，從研究區(qū)現(xiàn)狀條件出發(fā)，分別對研究區(qū)復(fù)墾潛力、可行性以及項(xiàng)目實(shí)施后產(chǎn)生的效益進(jìn)行分析，同時提出了必要的建議，以期為項(xiàng)目順利開展提供必要借鑒。

1 研究區(qū)概況

研究區(qū)位于關(guān)中西部岐山縣，岐山縣介于東經(jīng)107°33′~107°55′，北緯34°07′~34°37′之間，海拔高度800 m ~1 660 m，相對高差較大，山谷坡陡，山路狹窄，地面黃土覆蓋不一，土層厚度一般小于30 cm。岐山縣屬大陸季風(fēng)型半濕潤氣候區(qū)，四季冷暖干濕分明，年太陽輻射總量為114.1 kcal/cm2，全年日照數(shù)平均為2 139.8 h，日照百分率為47%。全縣年平均氣溫12 ℃，無霜期平均214天。全縣年平均降水量623.8 mm，蒸發(fā)量936 mm，高出降水量50%，濕潤指數(shù)為0.69。全縣80%以上為壤質(zhì)土，土質(zhì)良好，土層深厚，通氣透水，保水保肥，適宜各類植物生長，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢?？h域內(nèi)水資源較為充分，水質(zhì)較好，但分布不均，供需矛盾突出。近年來，通過大規(guī)模農(nóng)田基本建設(shè)和小流域綜合治理，水利和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到較大改善，形成了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的良好環(huán)境。

2 研究區(qū)現(xiàn)狀分析

研究區(qū)內(nèi)零散分布的自然村大都是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會不斷發(fā)展的過程中，依據(jù)宗族、血緣關(guān)系而逐漸形成的。為了耕作方便，農(nóng)村居民點(diǎn)周圍散布著大量的耕地。這種零散分布的農(nóng)村居民點(diǎn)和耕地，既不利于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，也不利于農(nóng)業(yè)大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)的發(fā)展。由于歷史原因，岐山縣城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃管理不到位，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有編制村鎮(zhèn)規(guī)劃，因此用地較隨意。農(nóng)村居民點(diǎn)以平房為主，分散不集中。農(nóng)村居民點(diǎn)的宅基地多屬于自發(fā)性建設(shè)，沒有給予足夠的約束和限制，導(dǎo)致大量可耕作土地用于住宅建設(shè)。由此，造成土地利用強(qiáng)度低、土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。拆舊區(qū)內(nèi)，農(nóng)村居民點(diǎn)朝向各異，前后錯落不齊，建筑層次、式樣不一致，建筑風(fēng)格不統(tǒng)一；農(nóng)村居民點(diǎn)道路狹窄，路面硬化水平較低，一遇雨雪天，部分道路泥濘現(xiàn)象嚴(yán)重，影響道路通行，而且給農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部交通設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施用地的配置增加了很多困難，阻礙了居民點(diǎn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

基于以上原因，項(xiàng)目區(qū)拆舊區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)的規(guī)劃布局與建設(shè)水平亟待提高。

3 研究區(qū)復(fù)墾潛力分析

項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村中棄舊建新、一戶兩宅的現(xiàn)象不少，出現(xiàn)了“空心村”廢棄宅基地。如果政府將廢棄宅基地、廢棄工礦和舊村進(jìn)行改造，整理復(fù)墾為耕地，能使整個項(xiàng)目區(qū)的土地利用效率和效益得到很大的提高。

在項(xiàng)目實(shí)地調(diào)查踏勘工作中，通過逐戶調(diào)查，拆舊區(qū)復(fù)墾規(guī)模共68.6 hm2，增加耕地67.2 hm2，耕地系數(shù)可達(dá)到98%。其中空心村復(fù)墾規(guī)模44.6 hm2，占總面積規(guī)模65%，可新增耕地43.7 hm2，廢棄工礦地規(guī)模23.9 hm2，占總面積規(guī)模35%，可新增耕地23.5 hm2。從以上數(shù)據(jù)分析可以看出，整理拆舊區(qū)復(fù)墾耕地潛力很大。岐山縣土地等級分為自然質(zhì)量等、利用等、經(jīng)濟(jì)等。拆舊區(qū)空心村廢棄宅基地、廢棄工礦所在地域土地肥沃，土層較深，通過復(fù)墾土地自然質(zhì)量等可以達(dá)到13~14等。

4 研究區(qū)復(fù)墾可行性分析

在研究區(qū)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤后、通過對拆舊區(qū)內(nèi)原農(nóng)村居民點(diǎn)、不合理的道路及其他零星地塊的整理復(fù)墾后，可以提高土壤肥力，改善土地質(zhì)量；同時，農(nóng)田田塊經(jīng)過規(guī)整重新設(shè)計(jì)后會變得較為規(guī)則，適宜農(nóng)田管理和農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)，加上配套的輸配水管網(wǎng)和田間灌溉技術(shù)，可以使節(jié)水效果更加顯著，達(dá)到“二高一優(yōu)”（即高產(chǎn)、高效、品質(zhì)優(yōu)），從根本上提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。從集約節(jié)約利用土地角度出發(fā)，通過本增減掛鉤項(xiàng)目，拆舊區(qū)村莊改變了原本建設(shè)用地分布廣而零散、人均建設(shè)用地面積過大、土地集約利用度低等現(xiàn)象。本項(xiàng)目的實(shí)施對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)及周邊居民的影響是積極的。既改善了拆舊區(qū)村民的居住條件和生活環(huán)境，又使留用地周邊的村民享受到了留用地開發(fā)建設(shè)帶來的巨大好處，因此，受到了項(xiàng)目區(qū)居民的熱烈擁護(hù)。

綜上所述，本次實(shí)施規(guī)劃是切實(shí)可行的。

5 效益分析

本次項(xiàng)目拆舊區(qū)實(shí)施耕地復(fù)墾后，使原本條塊分割的耕地整合為集中連片的土地，從而為大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)提供了條件，同時農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)情況達(dá)到良好，通過實(shí)施規(guī)?；?jīng)營，可節(jié)省水、電、農(nóng)資、勞動力等成本，整理后單位耕地面積畝產(chǎn)值將會有明顯的提高。通過農(nóng)村建設(shè)用地整理，改善了拆舊區(qū)雜亂、粗放利用的現(xiàn)象，通過對農(nóng)村建設(shè)用地整理區(qū)的復(fù)墾，配套工程技術(shù)措施，新增耕地質(zhì)量得到了保障，同時，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建新區(qū)使用，提高了土地的利用率、產(chǎn)出率和節(jié)約集約利用水平。改善農(nóng)民生產(chǎn)條件和生活環(huán)境，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育致富增收產(chǎn)業(yè)。

通過農(nóng)村建設(shè)用地集中使用，一方面可以進(jìn)一步明確土地用途分區(qū)，另一方面可鞏固土地利用分區(qū)成果。按照基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃進(jìn)行整理，并結(jié)合土地利用總體規(guī)劃分區(qū)要求進(jìn)行其他分區(qū)建設(shè)，不僅使得在土地利用總體規(guī)劃圖上，而且在實(shí)際地塊上土地用途分區(qū)明顯分開，從而為實(shí)行土地用途管制打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。通過該項(xiàng)目的實(shí)施，不但可以提高農(nóng)村的耕地質(zhì)量，還可以增加新的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，加強(qiáng)了岐山縣城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，使土地等資源實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)間的合理配置，建立了城鄉(xiāng)社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施共同發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。

項(xiàng)目實(shí)施后，通過農(nóng)村居民點(diǎn)整理，使村莊相對集中，有利于改善農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境和人文景觀。農(nóng)民新居建設(shè)，在提高農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化程度的同時，也將極大地提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾，在增加耕地面積的同時，加強(qiáng)新增耕地的綠化和水土保護(hù)工作，改良開墾地塊的生態(tài)環(huán)境，營造優(yōu)良的區(qū)域環(huán)境，從而能夠獲得良好的生態(tài)效益。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)的實(shí)施過程，也就是拆舊區(qū)農(nóng)戶拆遷及其宅基地整理復(fù)墾和農(nóng)民安置區(qū)修建的過程。在農(nóng)民集中居住區(qū)房屋修建過程中，新建房屋占用農(nóng)田，對生態(tài)環(huán)境有一定的影響；在房屋修建時，會產(chǎn)生噪聲污染、粉塵污染和固體廢棄物污染等，對周圍的環(huán)境有一定的影響。在拆舊區(qū)農(nóng)戶拆遷后如未及時進(jìn)行宅基地整理，則留下廢棄地和大量固體廢棄物，影響環(huán)境。因此，農(nóng)戶拆遷后應(yīng)及時對宅基地進(jìn)行復(fù)墾，使其轉(zhuǎn)變?yōu)楦兀謴?fù)生態(tài)環(huán)境。

項(xiàng)目的實(shí)施使分散的農(nóng)村居民點(diǎn)向城鎮(zhèn)或中心村、聚居點(diǎn)集中，原有的宅基地通過整理變?yōu)楦?，土地利用結(jié)構(gòu)將發(fā)生很大的變化。農(nóng)村居民點(diǎn)集中后，生活環(huán)境得到改善，生活污水、固體廢棄物便于統(tǒng)一處理，有利于生態(tài)環(huán)境的治理保護(hù)。分散的農(nóng)村宅基地整理后，使耕地連片、路渠條件差的問題得到改善，將提升單位面積的總生物量和凈生物量以及生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。由此可見，項(xiàng)目實(shí)施后，項(xiàng)目區(qū)整個生態(tài)環(huán)境都將得到很大的改善。

農(nóng)村建設(shè)用地通過整理后調(diào)整為耕地，形成了“農(nóng)田成片、路渠配套、排水暢通、綠化成網(wǎng)”的農(nóng)田結(jié)構(gòu)，能明顯提高土地利用率和單位面積生物量，提高光能利用率，實(shí)現(xiàn)路相通、渠相連、林成網(wǎng)，有利于凈化空氣，降低地表徑流，既美化了環(huán)境，又保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。

6 相關(guān)建議

通過對廢棄宅基地和廢棄工礦地的復(fù)墾，滿足農(nóng)作物的種植基本要求，土層厚度在50 cm以上，地面坡度一般小于6°。地面坡度大于6°的地塊，應(yīng)沿等高線方向修筑石質(zhì)田坎，田面坡度小于2°，田面寬度和長度應(yīng)便于小型機(jī)械操作。因地制宜修建生產(chǎn)路或田間道路，便于農(nóng)業(yè)機(jī)械耕作和生產(chǎn)物資的運(yùn)輸；因地制宜修建蓄水池和灌溉渠道，盡可能地提高土地的灌溉率，提高土地抗御自然災(zāi)害的能力。進(jìn)行土壤翻耕，翻耕深度大于或等于20 cm，提高土壤抗蝕性，增加土壤入滲。進(jìn)行土壤培肥，使得土壤質(zhì)量達(dá)到有效土層厚度不低于50 cm，土壤容重小于或等于1.45 g/cm3，土壤質(zhì)地為砂質(zhì)壤土至壤質(zhì)黏土，礫石含量小于或等于20%，土壤pH值為6.5~8.5，有機(jī)質(zhì)含量大于或等于0.5%。

為加快項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理和農(nóng)民安置補(bǔ)償資金的落實(shí)，應(yīng)建立多元化資金籌措模式。一是通過農(nóng)村建設(shè)用地整理增加的耕地指標(biāo)，除一部分用于農(nóng)民安置用地外，剩余的指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)及工業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，其中經(jīng)營性用地必須通過招、拍、掛等方式出讓，土地出讓金的凈收益全部轉(zhuǎn)入岐山縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目資金專戶；二是爭取新農(nóng)村建設(shè)和舊村改造項(xiàng)目專項(xiàng)資金的支持；三是逐步建立國家、社會、個人多元化、多渠道的投資機(jī)制，積極運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，拓寬資金來源渠道。

為加強(qiáng)掛鉤規(guī)劃實(shí)施的科學(xué)高效管理，提高工作效率，降低工作成本，應(yīng)大力提高規(guī)劃實(shí)施的數(shù)字化、自動化、網(wǎng)絡(luò)化管理水平，提高農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾整理的工程技術(shù)水平。一是逐步建立掛鉤規(guī)劃項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)掛鉤規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)，提高規(guī)劃實(shí)施的管理水平；二是將現(xiàn)代工程技術(shù)應(yīng)用于建設(shè)用地整理過程中，提高復(fù)墾耕地質(zhì)量，改善生產(chǎn)條件，并通過規(guī)模經(jīng)營提高土地收益水平；三是運(yùn)用衛(wèi)星遙感監(jiān)測手段，對項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度進(jìn)行定期監(jiān)測。